知識產權公共政策體系的理論框架、構成要素和建設方向研究

張 鵬

知識產權公共政策體系的理論框架、構成要素和建設方向研究

張 鵬

我國知識產權公共政策有力促進了知識產權事業發展。主要的知識產權強國均以促進知識產權資源發揮比較競爭優勢為方向，構建完善的知識產權公共政策體系。我國知識產權公共政策存在協調性、實操性和系統性不高等問題，尚未形成體系。結合我國國家創新體系、產業政策體系、貿易強國政策體系等公共政策體系經驗，提出我國知識產權公共政策體系理論框架。我國知識產權公共政策體系的內涵應當從主體、要素與環節三維度建構，外延包括本體政策、關聯政策和支持政策。我國知識產權政策體系性不強的主要原因是本體政策層次不高和關聯政策內容不深。建議加強在規劃、法律層面部署本體政策；以促進創新成果產權化、知識產權產業化、知識產權產業貿易化為方向深化關聯政策。

知識產權公共政策體系 理論框架 本體政策 關聯政策

引 言

從價值目標和制度功能的多維度角度出發，可以對知識產權的本質進行不同描述：在私人層面，它是知識財產私有的權利形態；在國家層面，它是政府公共政策的制度選擇；在國際層面，它是世界貿易體制的基本規則。a吳漢東：《知識產權本質的多維度解讀》，載《中國法學》2006年第5期，第97～106頁。因此，對知識產權的研究既要從法學層面進行制度分析，也要從政策科學層面研究政策安排。知識產權制度在公共政策體系中也是一項知識產權政策，是在國家層面上制定、實施和推進的，即政府以國家的名義，通過制度配置和政策安排對知識資源的創造、歸屬、利用以及管理等進行指導和規制，宗旨在于維護知識產權的爭議秩序，實現知識產權傳播的效益目標。b吳漢東：《中國應建立以知識產權為導向的公共政策體系》，載《中國發展觀察》2006年第5期，第4～6頁。《國家知識產權戰略綱要》在“戰略重點”中明確要求“強化知識產權在經濟、文化和社會政策中的導向作用”，體現了對“以知識產權為導向的公共政策體系”的部署。以知識產權為導向的公共政策體系，簡稱為知識產權公共政策體系。

一、知識產權公共政策體系總體情況

隨著我國知識產權事業的發展，尤其是伴隨著國家知識產權戰略的實施，我國已經初步形成中國特色的知識產權公共政策體系，其已經成為全國知識產權工作六大支撐體系之一，并且是我國公共政策體系的重要組成部分。我國知識產權公共政策體系建設經歷了初創時期、發展時期、提升時期和戰略時期。20世紀80年代后期是初創時期，主要是在相關法律法規引導下，建立知識產權管理框架。1986年，國家經委、國家科委、財政部、專利局共同頒布《關于加強企業專利工作的規定》，采取行政措施和財稅措施，建立企業知識產權管理框架。1988年，國務院頒布《關于深化科技體制改革若干問題的決定》，1990年，國家科委、專利局共同頒布《關于加強專利管理工作的通知》，這兩份政策文件明確了專利管理機關的執法職能和管理職能，建立了政府知識產權管理框架。90年代是發展時期：在知識產權管理框架下推動加強知識產權創造、運用、保護和管理。《科學技術進步法》、《促進科技成果轉化法》等法律法規相繼出臺，《國家中長期科學技術發展綱要》、《關于加快技術創新，發展高科技，實現產業化的決定》、《關于加強當前知識產權保護工作實施意見要點》等作出政策安排。2000年以來是提升時期，隨著2001年國家知識產權局頒布《全國專利工作“十五”規劃》和《全國專利隊伍建設和人力資源開發“十五”規劃》，逐步形成知識產權本體政策。2008年，國務院頒布《國家知識產權戰略綱要》，標志著我國開始從戰略層面部署知識產權政策，知識產權公共政策建設進入戰略時期。這一時期，知識產權工作融入國家層面政策部署，《關于深化科技體制改革、加快國家創新體系建設的意見》、《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》等均納入知識產權相關內容。

我國知識產權公共政策存在整合性、協調性和實操性不高的問題，尚未形成公共政策體系。首先，整合性不高。知識產權政策與科技政策、產業政策、貿易政策的相互銜接停留在原則規定層面，缺乏實質內容的銜接。例如，《國家知識產權戰略綱要》提出提高知識產權密集型商品的出口比例，但是至今尚未提出知識產權密集型商品的認定標準和出口促進政策。再如，產業規劃層面提出了促進戰略性新興產業、文化創意產業、現代農業發展政策，但是與知識產權政策有關的內容通常只有加強知識產權保護，沒有具體政策銜接點。其次，協調性不強。例如，《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》、《國家“十二五”科學和技術發展規劃》等一系列規劃中，均提出了優先發展的科技領域，并要求掌握自主知識產權，但是在知識產權政策中缺乏安排。第三，部分政策實際操作性不強。例如，我國早在2006年就發布了《我國應掌握自主知識產權的關鍵技術和產品目錄》，希望引導知識產權布局方向，但是該目錄沒有與其他政策（如科技計劃、國家投資）掛鉤，難以引起全社會關注。《關于加強戰略性新興產業知識產權工作的若干意見》提出“建立重大經濟科技活動知識產權審議制度”，但至今仍無切實可行的操作辦法。

存在上述問題的根本原因在于，首先，知識產權本體政策內容豐富，但是層次不高。自1986年以來，我國每年頒布的知識產權本體政策數量保持上升勢頭。特別是隨著《國家知識產權戰略綱要》的頒布實施，本體政策密集出臺。據初步統計，我國已經出臺了400多項知識產權本體政策。但是，在上述知識產權本體政策中，以“通知”和“辦法”形式發布的政策文件最多，占41.895%（以“通知”形式發布的政策文件達到93件，以“辦法”形式發布的政策文件達到75件），以“法律”或“規劃”形式發布的政策文件非常少，僅占9.726%。其次，知識產權關聯政策、支持政策數量較少，并且內容不實。在科技管理政策、產業政策和貿易政策中多數僅提到加強知識產權運用和保護，缺乏實質性政策切入點。

二、知識產權公共政策體系理論框架與構成要素

立足知識產權公共政策存在的問題，應當在具有一定數量政策積累的前提下，構建知識產權公共政策體系理論框架，形成整合性、協調性和實操性較高的知識產權公共政策體系。本文認為，知識產權公共政策體系理論框架要從知識產權基本屬性出發研究。首先，鑒于知識產權屬于財產權，因此只有在財產流轉過程中才能實現其經濟價值。知識產權公共政策體系需要有效促進知識產權的流轉順暢。因此，需要深入分析知識產權流轉環節，并將其作為構建知識產權公共政策體系的核心維度。其次，知識產權的價值實現有賴于基礎要素支撐，因此，需要深入分析知識產權支撐要素，并將其作為構建知識產權公共政策體系的第二維度。第三，知識產權涉及多個主體，需要深入分析知識產權參與主體，并將其作為構建知識產權公共政策體系的第三維度。在這一思路下，形成知識產權公共政策體系理論框架示意圖（見下圖）。

國家知識產權能力是一個復雜的系統概念，需要綜合考慮以上三個維度，并同時體現科技和經濟活動特征。從知識產權活動環節角度看，知識產權活動應當貫穿于科技創新、創新成果產權化、知識產權產業化、知識產權產業貿易化等環節。知識產權公共政策體系應當有利于促進創新成果產權化、知識產權產業化、知識產權產業貿易化。從知識產權活動要素角度看，包括人才、經費、基礎設施、信息、文化、環境，其中環境包括知識產權保護環境。從知識產權活動主體角度看，包括政府、企業、高校院所、服務機構和運營機構。

從知識產權活動環節與要素匹配關系看，知識產權運用能力的提升體現在運用人才、經費、基礎設施、信息、文化、環境等要素，促進科技創新能力、創新成果產權化能力、知識產權產業化能力、知識產權產業貿易化能力提升，知識產權運用能力的基礎是良好的保護環境。從活動主體與要素匹配關系看，主要是通過環境、文化、信息、基礎設施、經費、人才等要素配置，提升包括知識產權實力和知識產權潛力在內的知識產權能力，知識產權實力通過知識產權產出和績效表征，知識產權潛力通過知識產權投入表征。在提升知識產權能力過程中，政府、企業、高等院校和科研院所、服務機構和運營機構等有不同功能定位。不同利益主體與知識產權公共政策存在互動關系：利益主體動態博弈直接影響著政策系統的形成，公共政策的有效運行又進一步促成了利益主體的裂變與組合。c劉華、孟奇勛：《公共政策視閾下的知識產權利益集團運作機制研究》，載《法商研究》2009年第4期，第121－129頁。從知識產權活動主體與環節匹配關系看，主要體現在主體的知識產權投入能力、知識產權管理能力、知識產權文化環境建設能力和條件支撐能力在創新產權化、知識產權產業化等環節中的應用。

知識產權公共政策體系理論框架圖

從構成要素的角度而言，知識產權公共政策體系應當包括知識產權的本體政策、關聯政策和支持政策。知識產權本體政策主要是知識產權類型本身的政策，包括專利、商標、著作權等領域公共政策，其包括知識產權及相關法律法規，《國家知識產權戰略綱要》以及年度推進計劃，發展規劃以及促進知識產權創造、運用、保護和管理的相關政策文件。知識產權關聯政策主要是創新成果知識產權化促進政策、知識產權產業化促進政策和知識產權產業貿易化促進政策，包括科技進步法、促進科技成果轉化法等法律法規，科技發展規劃、產業指導目錄、與知識產權有關的企業促進政策、與知識產權相關的反壟斷政策等。知識產權支持政策主要是財政政策、金融政策、稅收政策、人才體系建設政策等，包括知識產權資產管理政策、知識產權質押融資促進政策、知識產權稅收優惠政策、知識產權人才規劃等。

三、知識產權公共政策體系建設方向與基本原則

我國知識產權公共政策體系建設的總體方向是，以制度建設和政策設計為手段，充分釋放出市場配置創新資源的決定性力量，健全知識產權運用市場的導向機制，發揮知識產權公共政策體系對科技成果產權化、知識產權產業化、知識產權產業貿易化導向作用。首先，提高知識產權本體政策的層級，加強從規劃、法律制度層面部署知識產權本體政策。其次，以促進科技成果產權化、知識產權產業化和知識產權產業貿易化為方向，以促進科技成果轉化為知識產權、知識產權促進形成產業競爭力、知識產權產業在貿易中充分流轉和價值實現為目標，圍繞促進知識產權布局、知識產權密集型產業、知識產權密集型商品，深化知識產權關聯政策。

知識產權公共政策體系建設應當遵從的基本原則包括：

一是堅持發揮市場配置創新資源的決定性作用。知識產權公共政策體系的重要內容在于，消除各種制度障礙和制約因素，以促進創新資源高效流轉，實現知識產權活動經濟績效的全面提升。這需要通過持續改革，進一步明晰政府與市場的邊界和關系，關鍵是要充分釋放出市場配置創新資源的決定性力量。需要繼續深化社會主義市場經濟體制改革，規范有序競爭，從根本上激發全社會知識產權活動的動力；健全知識產權運用市場導向機制，使市場成為引導創新資源流動的關鍵力量。

二是堅持把知識產權公共政策體系建設作為提高國家知識產權治理能力的重要途徑。知識產權公共政策體系建設是一項系統工程，是多主體參與的治理過程，需要有科學合理的知識產權治理體系作為基礎。這就要求深化政府職能，由知識產權管理向治理轉變，提升政府治理能力，創新政府治理手段。政府應更多關注市場失靈環節，充分發揮其引導、動員和激勵的優勢，理順政府與市場、政府與社會的關系，政府主要通過制定法律法規和提供政策供給參與創新，為創新主體的知識產權能力提升提供制度保障。

三是堅持加強市場主體知識產權能力建設。雖然知識產權公共政策體系是國家公共政策體系安排，但是，在促進知識產權活動經濟績效提升方面有賴于市場主體知識產權能力的提高。首先，要強化企業知識產權運用主體地位，必須以企業和市場為核心健全知識產權運用市場導向機制，大幅提升企業的創新產權化能力、知識產權產業化能力和知識產權產業貿易化能力，充分調動企業的積極性。另一方面，要注重高校和科研院所、服務機構等其他主體的能力建設，形成圍繞企業提供支撐和服務的知識產權網絡。

四是堅持知識產權公共政策體系的中央與地方統籌協同。我國知識產公共政策體系是一個較為復雜的系統，從空間尺度來看包含著一個個不同的區域子系統。國家層面與地方層面需要解決的問題不同，因此要理順中央統籌與地方發揮自主性的關系，促進中央與地方合理分工，形成有機協調聯動的格局。國家層面要強調宏觀統籌，加強整體布局，完善中央與地方的協調溝通機制，突出政策的規范性和指導性，機制和政策設計要能夠充分激發地方創造性和主動性，為區域發展留有充分的空間。區域層面要在與國家宏觀發展戰略、布局設計有機銜接的基礎之上，強調區域特色差異化發展，在主導知識產權密集型產業選擇、產業集群發展等方面積極發揮地方主觀能動性。

五是堅持以全球視野部署知識產權公共政策體系。隨著全球化進程加速，時間和空間距離大為縮短，創新活動的國家邊界日益模糊，國家間競爭越來越體現在各國通過知識產權政策體系對全球創新資源的整合和利用。而與此同時，各國的國情、資源稟賦、發展階段都存在差異，這就要求建設知識產權公共政策體系既要充分考慮國家特有因素，又要將一國知識產權公共政策體系置于全球創新圖景中。既要深度挖掘和激活國內需求，又要以積極的姿態和有效的策略參與國際分工和競爭；既要重視內部結構的調整和優化，又要強調主動布局全球知識產權體系。

結 語

改革開放，成就中國躋身世界經濟大國行列；戰略實施，促成中國收獲知識產權大國地位。經濟發展方式轉變，指引我們打造中國經濟升級版；創新驅動發展，引領我們實現知識產權強國夢。建設知識產權強國，關鍵是完善知識產權公共政策體系，形成體系化的以知識產權為導向的公共政策安排，充分發揮知識產權在市場決定創新資源配置中的根本性作用。

China's intellectual property public policy effectively promote the development of intellectual property industry. The intellectual property public policy systems are established to develop competitive advantages with intellectual property resource in developed countries and areas, such as Japan, South Korea, Singapore, Europe Union and the United States. The intellectual property public policy in China is still lack of coordination, maneuverability and systematicness. Based on the experience of building state innovation system, industrial policy system, and power trading nation policy system, this article proposes the theoretic model of intellectual property public policy system. The intellectual property public policy system contains principal parts, elements and links, including noumenal policy, associated policy, supported policy. The main reason of lack of systematicness of our intellectual property public policy is that the level of noumenal policy is low and the content of associate policy is superfi cial. It is proposed that the noumenal policy should be arranged by plan and law and the associate policy should take the advancement of innovation propertilization, intellectual property industrialization and intellectual property industrial commercialization.

intellectual property public policy system; theoretical framework; noumenal policy; associate policy

張鵬，中南財經政法大學知識產權學院博士研究生，國家知識產權局保護協調司戰略協調處副處長