對二線城市新型社會養老模式的認識

汪 舫

（重慶醫科大學公共衛生與管理學院，重慶 401331）

1 前言

伴隨著社會的進步，人口數量在不斷的增長，相對應的老年人規模也在不斷的增長。2010年人口普查中60歲及以上人口占13.26%[1]，比2000年人口普查上升2.93個百分點；其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91個百分點[1]。對于社會和政府而言，養老的問題會越來越多，壓力也會越來越大，解決問題的難度也會越來越大，越來越復雜。我國多數二線城市經濟相對不發達，老齡人口基數大，社會養老體制發展不完善，養老觀念落后等因素導致的一些問題值得思考。對養老模式的研究，有利于我們對人與社會有更準確科學的認識，同時對相關人文學科和社會學科的研究也有重要的借鑒意義。

2 社會養老模式的發展狀況

養老模式是指由誰為老年人提供養老資源保障，包括經濟保障、生活照料和精神慰藉3個方面。以經濟保障責任主體來劃分，養老模式可分為家庭養老、自我養老和社會養老3種基本模式。

2.1 社會養老和其他養老模式的比較

隨著社會結構的變化，社會養老與家庭養老以及自我養老傳統的界限將會變得越來越不明顯, 因為養老涉及經濟供養、生活照料和精神慰藉3方面。僅僅從經濟供養角度界定養老的概念，很難區分現實生活中的實際情況。另一方面，也很難說明人們生活水平提高之后,尤其是城市老年人的照料問題、精神慰藉問題將超過經濟供養的現實問題。所以前者與后兩者之間的區別是:社會養老將養老責任分攤于全社會，而家庭養老和自我養老則只是由家庭或老人個人承擔養老責任；社會養老具有社會再分配功能,從而實現社會范圍的公平[2]。社會化養老具有提高養老保障程度、實現社會公平與進步的重要意義。

2.2 社會養老是發展趨勢

老人主要依靠離退休金和社會保障生活的養老模式為社會養老。在低生產力水平下,人們觀念是“養兒能防老, 多子多福”。但是,隨著政策原因和勞動力的培養成本逐漸提高，不可能再生育更多的子女。家庭規模縮小,家庭養老條件減弱, 養兒并不一定能防老。中國已進入人口老齡化快速發展期，專家預測，到2020年，老年人口將達到2.4億，占總人口的16%以上；2050年，老年人口將超過4億。目前中國家庭養老的這三種形式大致比例是 4∶2∶1。而總的趨勢是向 1∶2∶1轉變[3]。家庭養老結構改變，傳統的養老模式當然也是要改變的。此外，中國經濟發展迅速，而人均儲備率不高，勞動力廉價，勞動者的收入偏低；社會安全網絡建設不完善，人們享受到的社會福利也很有限，個人需要承擔的住房、醫療和教育費用過高，很難為自己將來養老積累充足的資金。因此，自我養老不可能成為我國主要的養老模式，傳統單純家庭養老在缺少人文關懷的現在也變得異常艱難。社會保障或社會福利作為時代發展的必然產物和配套措施，社會化養老也將是必然的趨勢。

3 二線城市中社會養老現存的問題

由于經濟發展和社會結構的改變，在城市兩代人過著分居生活，是分而不離的家庭養老模式。老年人一旦失去了自理的能力，托老是絕大多數子女的選擇。托老的機構中，在中小城市主要有三種類型：政府出資建設并管理的敬老院、民辦托老機構、政府出資建設由民營托管的養老機構。

3.1 經濟負擔高

筆者對幾家敬老院、老年護理院進行了相關費用調查。以合肥市為例，大部分每人每月僅吃住的費用約2000元，這樣的費用讓老人很難承擔。老人們每個月的退休金也不過就是1000元左右，所以更多老人是“被家庭養老”在家中。一些大型護理院的工作人員稱，老年護理院是根據不同房間來收費的，一般來說兩人房間是2000元左右一個月，如果是單人間價格還要高一點。但是一些護理墊、尿布之類的部分老年人必需物品則要自己另外購買。在公辦和公辦民營養老機構，其完善設施和較專業的護理能力一直吸引著老人們，但是普遍存在一床難求的局面，況且費用不菲。與公辦養老機構相比，大多民辦養老機構顯得“有心無力”，即便政府一直大力幫扶，而面對各種巨大的開銷還是經營艱難。

3.2 老年人精神上的困境

老年人入住養老機構面臨的問題不僅僅是經濟上的制約，其精神心理問題也是不容忽視的。老年人的精神負擔大致有3個方面：（1）怕生病。在調研中老人說的最多的是“怕生病、看病”。我國醫改政策的落實，醫保的全覆蓋使百姓“病有所醫”。然而老人大多數是慢性病患者，需要長期用藥，醫保藥品基本目錄內的藥物療效多不理想。慢性病的遷延不愈通常是導致老人身心都受損傷的重要原因。醫保范圍外的藥品價格高，長期用藥費用太高。這使得很多老人或家屬難以接受，甚至拒絕治療，而導致病情的反復、加重，出現嚴重的并發癥和合并癥。（2）怕寂寞。由于養老方式的改變，子女很難一直守在老人身邊，這就造成老人的生活越來越孤獨。普通養老服務注重生活方面的照料，在精神心理慰藉和文化娛樂層面很難顧及。具體到社區當中，普遍存在老年活動場所少、志愿者隊伍單薄、專業服務不到位等問題。（3）怕拖累子女。老人常怕自己病倒后沒有人照顧，而受傳統的中國文化思想影響，中國老人通常都有“不想拖累子女”的想法。在這種觀念的驅使下往往使老人們的精神負擔加重。

3.3 護理機構從業人員專業能力有限

筆者在調查中發現，老年護理院的護士雖是護理專業畢業，但大多就業時間短、經驗不足。護工則不是護理專業的，在處理一些問題方面不夠專業，對老人的突發疾病很難做到及時處理。而主管的醫生是普通的臨床醫生再進修全科，在應對老年病方面專業能力有限。然而醫學院校的專業也逐漸的顯現分科醫學向全科轉變的趨勢。甚至一些醫科類院校的“老年醫學”專業直接被“大臨床”專業取代。今后老年醫學從業人員數量將會銳減，上述矛盾將會更尖銳。而條件略差的普通敬老院，醫、護專業的人員就更少，更無法保證老年護理機構隊伍的專業性。

3.4 現行社區養老模式落后

民政部門承擔了管理的宏觀職責，但實際上各部門互相割裂，民政部門的綜合協調效果不明顯，各基層單位在養老工作中的協作重視不夠，各部門難以形成合力，出現了相互制約，甚至對立。在微觀層面上，社區責任過大的擴展，居民委員會承擔了政府“下放”的市容、計劃、規劃、衛生等諸多方面的管理權，但由于機構設置單一、社區組織建設乏力，基層社區(包括街道、居民委員會)仍舊扮演市、區政府幫手和政策落實機構的角色，而作為社區工作之一的老人工作投入精力不大，成效不明顯。

4 新型社會養老模式的發展

4.1 新的養老體制初見雛形

在一些國外發達城市，在社會化養老的發展過程中，產生了新型社區養老模式。所謂“社區養老”，是指老人住在家里，在得到家人照顧的同時，由社區承擔養老工作或托老服務。如社區辦老年飯桌、送餐上門、家庭病床和料理家務。在收費方面以福利為主，根據老人的生活條件適當交一定的費用，對于生活十分困難的老人則實行無償服務。社區養老吸收了家庭養老和社會養老方式的優點和可操作性，是針對新時期所面臨的老齡化問題所提出的一種新型養老模式。

4.2 我國二線城市新型養老模式的可行性分析

4.2.1 法律依據

新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》更加貼近、關注老年人現狀，在對老年人提供精神慰藉方面的內容上要求關注老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人。與老年人分開居住的，應經常回去看望或者問候老年人。不常回家看望問候的行為屬于違法行為。同時《老年人權益保障法》也肯定了社區服務在養老保障中的重要作用，本法第35條規定：“發展社區服務，逐步建立適應老年人需要的生活服務，文化體育活動，疾病護理與康復等服務設施和網點”。

4.2.2 經驗基礎

合肥市首家民辦老年護理院在政府的大力扶持下，已經開始進入社區。一些機構還上門進行特護。如果居家的老人有需要，通過值班電話，中心控制臺和值班室會立即做出回應，同時配合社區醫生的定期巡診，保障老人的健康和安全。蘇州市創建的“家庭養老院"養老新模式，在轄區內有家可居的老人到街道設立的家庭養老院服務中心提出申請，工作人員根據老年人的需要為其聘請家政、醫療保健等服務人員。街道除了對服務人員統一的培訓、管理外，還提供志愿者服務，并為每位老人建立健康檔案，定期上門服務。

4.2.3 新型養老模式的價值及優勢

短期內社會養老存在最大的問題就是精神關懷方面的短板。從精神慰藉方面來看，父母與子女之間的親情仍然是老年人的主要精神寄托。在我國這樣一個發展中國家，新型社區養老的模式具有重要的價值和獨特的優越性。（1）細化政府職能。筆者認為，政府與社區兩者應該通力合作，相互協助，而不是相為代替。通過這種合作提高分配到社區的福利。在社區級別的照顧上，不應該把機構照顧和家庭照顧對立起來，而是把二者互相結合起來，為老年人提供積極有效的服務。新型養老的目標是協助老年人融入其所生活的環境，保證其正常的生活能力，使他們在社區建立起自己正常的生活方式和社會交往關系。細化職能有效減少了在具體解決問題中時常出現效率低下等問題。（2）促進和諧社會建設。倡導建設有中國特色的社會主義，要在發展效率的情況下兼顧公平。在養老工作中也是如此，在當前這種社會貧富矛盾愈顯突出的時候，養老制度改革的重要前提應該是公平公正，而不是為了一部分人的利益[4]。凡是社會人，都應該在一個公平公開的平臺上享受基本的養老保證。“老有所養”、“人不獨親其親”是中國傳統思想，也是和諧社會追求的理念。開展新型社區養老服務能夠有效挖掘和利用社區內閑置資源，可以將閑置校舍、辦公場所改建為養老服務設施。在分散的各個區域內建立養老服務設施，覆蓋率大，比集中建立大型養老院的成本低。同時，社區養老服務可以采取有償服務的方式，以服務報酬作為勞務人員的開支。同時區域內閑置勞動力問題也可以得到一定的解決，減輕了政府的負擔。（3）服務收費低，覆蓋面廣。社區養老的收費標準較低。例如，北京市社區辦的敬老院每收養一位老人比市屬公辦老人院要少花費2/3至3/4[5]。社區養老服務的收費標準適合普通老年人的經濟承受能力。例如合肥市瑤海區三里街街道集合夕陽紅敬老院、三里街社區衛生服務中心開辦的“社區養老醫保服務體系”采用梯度收費標準：對無業孤老完全提供義務服務；對收入低、生活困難的老人只收半價；有收入的老人收取少量的成本價勞務費；提供3餐給不便做飯的老人，每月收取3餐伙食費；幫助取藥、配藥；幫助購物。與傳統機構養老和社區衛生服務相比較，服務收費低，覆蓋面廣。

5 改善措施及建議

5.1 改變觀點，重視養老制度的變革

目前社區范圍內的養老工作實踐中，為老年居民提供較多的是無償服務，包括義工、志愿者服務。隨著人口老齡化的加劇，老年人口基數的龐大，原有的帶有濃厚福利性色彩的養老服務，已無法滿足老年人的需求。應該意識到發展社區養老服務的重要性和急需性。為促進老齡工作順利進行，急需加強理論探究以完善體制建設，加大力度宣傳和增加資金投入，制定一些鼓勵群眾參與，民間資本進入的優惠政策。同時，規范管理，明確職責，努力提高養老工作水平和質量。從思想認識上重視養老工作任務的艱巨性，樹立改革的積極思想。清除影響社區服務發展的障礙，使新型養老制度得到長遠健康的發展。

5.2 完善相關的政策法規

政府應該從政策上支持新型養老模式的發展與改變。在市政規劃時，需要把發展老年福利事業擺在重要位置，積極推進和發展老年社區服務，鼓勵舉辦社區老年服務工作。同時在一定時期內，把發展老年社區管理服務列入政府的規劃。可借鑒國外已經成熟的社區養老的經驗，開辦新型養老服務的學科，培養從事社區服務理論和實踐研究的老年醫學、衛生學及管理專業人才。同時要開展業務技能培訓，以提高管理服務水平，為養老事業的發展奠定良好的基礎。完善社會福利機構的相關法律制度，確認社會養老機構的主體并統一管理，鼓勵更多的社會組織、團體加入到養老服務的隊伍中來。

5.3 發展和完善新型養老服務體制

5.3.1 注重對老年人的精神關懷

隨著家庭規模的縮小，應贍養的老人不斷增加，而贍養老人的子女日益減少。家庭成員的相互支持和照顧相應減少，老年人的活動圈子縮小、交流范圍狹窄、精神孤獨日趨嚴重。對于社會發展帶來這些的變化，社區提供的服務就應起到積極的作用。隨著居住環境的改善，鄰里交往越來越少，傳統的家庭之間的溝通逐漸弱化。為此，政府可以在社區為老年人創造更多的娛樂活動和健身設施，創造良好的環境，使老年人身心愉快地生活。

5.3.2 建立老年護理從業人員的資格認證制度

老年護理從業人員具有與律師、醫師及會計師等相同的職業特點，可推行資格認證制度。建立這項制度，旨在確認社區服務這一實際生活已經存在的職業，規范社區工作隊伍的職業技能，從而提高社區服務職業的社會評價，使更多掌握專業知識和技能的工作者進入社區，為老人提供專業的服務。目前我國的社區養老服務還沒有形成資格認證制度，而社區醫師認證制度在我國的順利落實提供了一個值得參考的模版。

完善社區養老的發展，應該處理好政府、企業、社區和個人4者之間的關系，走產業化和社會化的道路。結合家庭養老和社會養老之所長，以社區為基礎的養老模式具有一定的前瞻性，尤其是在二線城市中。目前這些已有的實踐和思路，對于探討與發展有中國特色的養老模式，無疑是非常重要和具有啟示意義的。

[1] 中華人民共和國國家統計局.2010年第五次全國人口普查主要數據[M].北京:中國統計出版社,2011.

[2] 穆光宗,姚 遠.探索中國特色的綜合解決老齡問題的未來之路[J].人口與經濟,1999,(2):104-108.

[3] 2009年度中國老齡事業發展統計公報.[EB/OL] http://www.gov.cn/jrzg/(2010-07-13).content_1652935.htm.

[4] 任素雅.人口老齡化背景下我國城市社區養老模式研究[D].河北:河北大學,2009.

[5] 岳瑞芳.社區養老將成為中國人養老新趨勢 [EB/OL].[2013-08-10].1http://www1xinhuanet1com12004-10-291.