基于彈性理念的蘇州流動攤販區布局模式和規劃對策研究

◎ 陳亞偉 楊忠偉 鄭 皓 陸 媛

隨著城市化進程的發展，越來越多的外來務工人員涌入城市，在給城市建設帶來活力的同時，也引發了一些“城市病”，其中讓城市管理部門頗為棘手的便是流動攤販問題。流動攤販的隨處經營，給城市的交通、環境、形象等都帶來了很大的負面影響[1]。而與此同時，“城管和小販”的白熱化抗爭，一時間也將流動攤販問題引到風口浪尖，生硬簡單的截堵措施已經被證明缺乏合理性和公平性，面對城市弱勢群體的生存訴求和城市整體利益的保全，能否通過彈性的規劃方法，科學布局、合理改造流動攤販區的經營現狀，讓外來務工人員也能齊享城市發展的紅利，成為本文的主旨和期望。

一、流動攤販區現狀問題分析

筆者以蘇州五大城區作為主要研究區域（包括高新區、相城區、工業園區、古城區、吳中區大部分區域），調查時間為2013年10月25日至31日，采用定點觀察法、問卷調查法、跟蹤法等調查方法，對研究區域內的流動攤販區進行研究調查，根據調查結果得出以下三方面問題：

（一）活力有余、秩序不足的經營現狀

流動攤販雖然是一種非正規的就業方式，卻緩解了許多城市外來務工人員的就業壓力，給城市發展增添了活力。而同時由于其經營范圍大、經營形式隨意，所以很難對其進行管理。正如同盲人面前的“巨象”，雖然在城市中廣泛存在，但卻很難把握其整體特征并準確界定其范圍[2]。加之其經營主體大多為文化素質不高的外來務工人員，易受市場經濟盲目性和自發性的驅使，由此導致一系列的亂象的產生：道路被侵占、公共設施被濫用、城市環境惡化等，嚴重影響著城市形象。

（二）反復治理、標本難兼的管理困境

城市管理部門對區域內的流動攤販的治理始終不能從根本上杜絕，需要反復高強度的執法來維持秩序，長此以往，不可避免產生疲勞執法的現象，執法人員在心態上和執法手段上難免出現偏差，間接加劇了城管人員和流動攤販的矛盾沖突。如何從根本上解決這一困境的前提在于正視城市弱勢群體的權益，城市管理部門在保衛城市的同時，也需兼顧他們的利益[3]，這才是標本兼治的基本思路。

（三）管制為主、忽視規劃的慣性思維

流動攤販區的規劃目前還少有研究，涉及到與之有關的部分還僅是城市管理部門用來解決安置流動攤販的措施中提出的。規劃的滯后更加劇了管理上的困境。沒有科學的規劃使解決措施發揮不了應有的效用。要從根本上解決問題需要樹立規劃先行、管理為輔的思路，讓流動攤販的經營在規劃設立的框架內進行，這才是解決目前問題的關鍵。

二、流動攤販區特征分析

（一）經營特征

蘇州幾個地區流動攤販經營產品種類大致可以分為4大類[4]∶ ①食品類，包括燒烤、土特產品、小吃零食、蔬菜水果等；②電子服務類，包括電子維修、手機貼膜、配件專賣等；③服飾與生活用品類，包括服裝、鞋帽、鍋碗廚具等；④其他，包括玉器首飾、耳機手表等。

不同的經營種類對經營空間的要求也不一樣，食品類攤販經營范圍較小，但需要有充足的人流作保障；電子服務類攤販對經營范圍要求也不高，但需在靠近市中心的地區；服飾和生活用品類攤販需要有較大的經營范圍，但可以設置在遠離市區的區域。

（二）活動特征

流動攤販的活動呈現出時間和空間上的雙重特性。從時間上來說，流動攤販對時間的敏感度較高，平均一天中有3個時段為其頻繁活動期，蘇州地區的流動攤販主要集中在 6點至9點、15點至18點、22點至次日0點活動。從空間上來說，流動攤販由于無固定經營場所，平均每天需要輾轉2-3個區域，具有一定的隨意性；而當其熟悉區域內狀況后，就會固定在某幾個點之間流動，又呈現出相對的固定性。

（三）分布形態特征

通過對蘇州五大主城區的現狀調研顯示，城市站點周邊、小區路口、學校出入口、大型超市周邊、步行街或者商業區外圍、工地入口、一些旅游地區周邊都是小販頻繁活動的區域。通過分析其空間分布形態，可以分為三類：點狀分布、塊狀分布、線狀分布（圖1）。

1.點狀分布

點狀分布狀態表現為區域內的分布沒有明顯的中心，呈現出一種無規律的，沒有明顯序列的散布狀態。例如在大型超市周圍、學校周圍、旅游景區入口、部分企事業單位周圍都呈現這種分布狀態。形成這種分布狀態的原因主要有以下幾點：①區域人流量不穩定，人流導向不明確。例如在超市周圍，因超市的入口較多而導致人流沒有固定的流向，攤販也無可以集中擺攤的區域。②地塊周邊有較完善的公共服務設施，在調查中的部分環境較優的社區，其內部配備了較完善的公共服務設施，相對于流動攤販區經營的無安全和質量保證的產品，社區居民更愿意就近內部解決自身的消費需求。③區域周邊有較為嚴格的管制措施。調查中發現部分企事業單位和學校周邊雖然有較大的人流量和消費需求，但由于這些單位的管制措施較為嚴格，所以只能零星點狀布置。

圖1 三種分布形式示意圖

2.線狀分布

線狀的分布狀態表現為區域內的分布有明確的指向性，呈現出帶狀和線狀的分布形態。往往這種分布狀態會出現在人流較多的街道、馬路周邊，由于這類區域往往是人流車流較大的通行區域，如果沒有相關的管制措施很可能會造成擁堵，對城市的影響很大。線狀分布反映了道路市場的巨大潛力，不能一味的杜絕取締，需要在充分把握道路使用效率的基礎上，合理改造線性布局，使其能更適合城市發展的需要。

3.塊狀分布

塊狀分布狀態表現為區域內的分布集中連片，呈現出塊狀或片狀的分布狀態。形成這種分布狀態的原因有：①區域內具備較大集中場地，如車站前廣場、校園入口、公園入口等都是這種分布狀態經常存在的區域。②區域內有較大市場需求，這種分布狀態能形成的原因歸根結底是市場的需求導致的，市場經濟具有自發性和盲目性，沒有科學高效的管理，流動攤販就會形成如此的分布狀態。③區域管理的薄弱。在調研中發現，區域內的管制措施在流動攤販形成和分布過程中占有重要的作用，管理上的薄弱會直接導致流動攤販的數量增加，繼而形成這種集中連片的分布狀態。

三、“彈性理念”在流動攤販區規劃中的必要性分析

流動攤販區的分布有著自身的規律，基于彈性理念的流動攤販區規劃要立足于其自身的特征，用規劃的方法對其研究和探討，以實現流動攤販區布局模式和規劃對策的優化創新。鑒于此，增加流動攤販區規劃中“彈性控制”的考慮主要基于以下三方面原因：

（一）流動攤販區自身的不穩定性

流動攤販區是一種臨時性的經營網點，其分布位置、布置形式、經營方式具有很大的隨意性。受其經營主體和市場影響很大，加之政策和城市管理上的左右，加劇了其不穩定性。所以剛性的規劃模式很難適應其發展規律，當下出現的“越管越亂”、“越疏越堵”現象正是由這種原因產生的。

（二）流動攤販經營主體的特殊性

流動攤販行業與其他行業的不同之處在于經營主體的特殊性。流動攤販的經營主體大多由外來務工人員、城市下崗人員、失業人員、殘疾人等組成[5]。這些人大多為城市弱勢群體，他們的經營行為大多是為了解決生存問題。出于人本主義的規劃要求就必須讓規劃留有余地，怎樣在不影響城市正常運轉的前提下，給社會弱勢群體一個生存空間更是體現了彈性的要求。

（三）城市土地利用模式的高效性

城市土地資源有限，市區的土地更是寸土寸金，城市土地資源需要合理分配、高效利用才能體現其實際的價值[6]。流動攤販是一種小成本的經營模式，無法負擔起城市高成本的地價租金，這就決定了流動攤販這種小成本的經營模式不可能擁有長期性固定的經營場所。而且流動攤販經營范圍小，流動性大，對土地要求不高，剛性的規劃很可能會造成城市土地資源的浪費。從這兩方面說，流動攤販區更適合彈性規劃的要求。

四、基于彈性理念的布局模式研究

流動攤販區之所以難以管理的一個很大的原因就是分布范圍廣、跨度大、規律難把握。因為流動攤販區流動性強，往往會導致其空間上分布的無序狀況。傳統做法往往從微觀出發，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，很少注重宏觀的布局研究，這直接導致了實際效果的大打折扣。筆者根據調查結果，分析總結了三種布局模式。(表1)

（一）中心分散式

這種布局模式是為了應對流動攤販分布較分散，分布狀態較無序的城市片區。其主要的形態特征是有一個明確的聚集中心區域，周圍分散布置若干個規模較小的集聚點。在一定片區內，這幾個集聚點組成一個相互作用的組群結構。這種布局模式的優勢在于，在一定的片區范圍內，能夠最大程度的將流動攤販的分布控制在一個穩定的結構內，而在這個結構里，中心集聚點發揮著最大的吸引力，承擔將大多數零散的流動攤販區聚集起來的作用。而周圍的規模較小的集聚點則充當著分散中心集聚點壓力的作用。現實中許多城市管理部門已嘗試設置能夠吸引流動攤販集中經營的區域，但大多忽略了其可承載力，導致這些設定的用來聚集流動攤販的區域一經開放就被周圍的流動攤販們一哄而入，各種問題就又接踵而來。

（二）軸線放射式

這種布局模式主要應用于分布呈帶狀趨向的區域，主要針對的是沿道路分布的流動攤販區。這種規劃布局形式充分尊重了城市交易功能和城市市民購買行為的規律，主要的問題是如何協調好流動攤販的經營活動與城市道路功能的使用，但需要注意的原則是，城市道路的功能使用是首要的，流動攤販的經營活動需在不影響道路功能使用的前提下進行。

（三）內調整合式

這種布局形式的使用范圍較廣，主要是對上述兩種布局形式的補充，其主要特征是利用和改造片區內廢舊地段或建筑，充當臨時性的流動攤販區經營場所。其最大的優勢就在于能最大限度的挖掘各片區內的空間使用潛力，提高城市廢棄區域的利用效率，更加有效集約的整合城市土地資源。這種布局形式往往和周圍環境能較好融合，只要稍加管理就能起到較好的效果[7]。

表1 三種布局模式的比較

五、基于彈性理念的規劃對策探討

近年來，城市管理部門漸漸認識到管理流動攤販區光靠取締清理不能從根本上解決問題，流動攤販的經營主體們，更多的是社會底層人員，屬于社會的弱勢群體，假如不能有效的顧及他們的利益，解決他們的生存問題，流動攤販區混亂的狀況就會長期存在。于是各種針對解決流動攤販經營空間的措施應運而生，而在具體操作過程中，由于其本身的缺陷，加之沒有明確的執行標準，使得這一人性化的舉措的實際效果大打折扣。筆者基于彈性理念的規劃思想，綜合對流動攤販區的調查研究成果，分別提出城市開放空間、城市道路空間、廉租商鋪的利用以供參考。

（一）城市開放空間的彈性利用

1.基本概念闡述

城市的開放空間指的是供居民日常生活和社會公共使用的室外空間，包括街道、廣場、居住區戶外場地、公共綠地及公園等場所[8]。城市開放空間是城市市民集中活動的區域，正是由于其大量的人流，也同時成了許多流動攤販頻繁活動的區域。市民使用的需求和流動攤販經營需求不可避免會產生矛盾和沖突。由于沒有有效的規劃和管理，流動攤販所帶來的消極外在性給城市開放空間帶來很大的負面影響。如何能把流動攤販的活動區域控制在一個有效的范圍內，使其能在滿足自身經營活動的同時，最小限度地影響城市市民對開放空間的使用成了管理部門的一大難題。基于此出發點，筆者提出了針對流動攤販區的城市開放空間彈性利用的方法。具體可以概括為：在街道、廣場、公園等城市開放空間的某個范圍內，劃定一個或幾個有特定標識的區域，流動攤販只有在特定的時間段，才能在其規定的區域內使用經營（圖2）。

圖2 開放空間彈性利用示意圖

2.空間彈性特征

針對流動攤販的開放空間彈性利用是充分考慮到了市民對城市開放空間的使用規律，尊重了城市空間集約利用的原則，其最主要的特點就是其在空間利用上的彈性。

空間彈性特征主要表現在經營范圍的可變性，事先規劃好不同的經營范圍區，并制定相應的時間準入規則，體現了空間利用上的靈活性。而這種靈活的空間使用是基于流動攤販自身流動性所決定的，流動攤販規模小、成本低、靈活性高，為了獲得更好的市場，他們必須從一個地點轉移到另一個地點，這種不斷的流動導致了其對同一個開放空間的使用狀態并不是一成不變。例如在調查中發現高新區鄧尉路某高校的次入口，在早上6點至9點之間有少量的早餐攤販，而在夜間22點至次日0點，這里卻成了一個容納十幾個攤販的小夜市。這種變化的狀態反映了城市市場選擇的要求，也為開放空間的彈性利用提供了依據。

3.開放空間彈性范圍的劃定

針對流動攤販的開放空間的彈性利用，首先最主要的是要尊重每個開放空間自身的使用功能，其次在開放空間劃定經營范圍的選擇上，要尊重城市市場選擇的結果，以流動攤販自然聚集的區域為基礎，結合自身要求劃定范圍。最后對于每個開放空間劃定的經營區數量上不要過多，防止因此而造成的管理上的混亂，建議不超過2個即可。

（二）城市道路空間的彈性利用

1.道路空間在流動攤販規劃中的巨大潛力

不管是在中國的城市還是農村，在道路上擺攤經營似乎成了一件稀松平常的事情。筆者隨機抽樣調查了蘇州5個主要城區20條道路，其中有8條都有不同程度的被流動攤販侵占經營的狀況。道路空間之所以能成為流動攤販經營主體們爭相入駐的熱點區域，原因有很多，其中一個重要的因素是因為其有穩定而量大的人流，大人流量就意味著有足夠的市場[9]。另外經營場所的臨時性、便捷性、自由性也是他們要考慮的因素，相比進入正規市場經營，道路市場更加自由，而且也有足夠的消費群體，因而自然成為眾多流動攤販經營者的首選之處。

馬路市場繁榮不衰的背后，一方面的確是由于城市管理方面的失位。另一方面也反映了道路空間在流動攤販布局規劃中的巨大潛力，如果能將道路空間的部分區域在規定的時間內作為流動攤販的經營區域，并做到統一管理，那將能大大緩解占道經營的亂象。

2.城市道路利用率調查

基于上述出發點，筆者選取研究區域內5條道路：鄧尉路、金門路、獅山路、竹園路、廣濟南路，調查其利用率情況。其中，獅山路是城市主干路，金門路、廣濟南路和竹園路是城市次干路，鄧尉路是城市支路。調查以平均每分鐘的人流量和車流量作為衡量道路利用率程度的主要指標。根據每條道路具體路況分別選取若干個觀測點進行調查，調查時間為2013年11月12日至18日。 結果顯示，在調查期內，平均人流量由高到低分別為：鄧尉路、廣濟南路、金門路、竹園路、獅山路 ,平均車流量由高到低分別為：獅山路、廣濟南路、金門路、竹園路、鄧尉路(圖3)；在每日7點-10點，16點至19點，各條道路的利用率都普遍較高，而在20時開始，每條道路的利用率都明顯下降，一直至次日3時，所有道路的利用率都降到最低值（圖4）。

圖3 道路人、車流分項統計圖

圖4 道路人、車總量變化趨勢圖

3.城市道路空間彈性利用方法的探究

根據調查結果得到以下道路空間的彈性利用方法：獅山路、廣濟南路是城市主要道路，承擔城市主要交通輸送的作用，不適合作為流動攤販的經營場地；而鄧尉路、金門路、竹園路是城市次干道或支路，所要承受的交通壓力較低。鄧尉路在20時至次日4時、金門路在21時至次日1時、竹園路在22時至次日1時是道路利用率較低的時段，可以在這些時段放寬道路的管制，允許部分商販入內經營，但要做到統一的布局與統一的管理，確保道路空間利用的高效與有序。

（三）廉租商鋪的開發利用

1.與廉租房的比較

相對于廉租商鋪，廉租房似乎更為人熟知，廉租房作為一種城市保障性住房，是為城市中低收入家庭提供的住房，其分配的形式以租金補貼為主，實物配租和租金減免為輔。與廉租房相比，廉租商鋪與廉租房的共同之處是就在于其相對低廉的房租費用，都帶有社會福利性質。但在某些方面也有很大的差異之處，首先是其目標對象上，廉租房是針對城市特困人群提供的，申請人必須具有5年以上當地城市常住戶口，而廉租商鋪是主要是針對城市外來人口以及有就業困難的城市弱勢群體的[10]；其次在用途上，廉租房是供家庭居住的，而廉租商鋪是被用來經營商業活動的。最后在房源上，廉租房的房源較多樣化，包括新建住房、空置樓盤、改造危房、老舊公房，而廉租商鋪的房源主要以新建商鋪和改造舊房為主。

2.政府主導的多元開發模式

廉租商鋪的開發主體是政府主導的多元開發模式，由于帶有社會福利性質，政府可以扮演牽頭者的角色，給予開發商不同層面的優惠政策，讓其和政府合作開發這些廉租商鋪。在開發廉租商鋪的房型上，由于流動商販的所需的經營空間較小，所以可以將一個標準商鋪分割成若干個小隔間，這樣既滿足了商販的需求，又可以提高整個商鋪的利用效率。為了適應市場經濟的需要，需要引入一個分級供應的思想，既廉租商鋪的種類和標準不是一致的，在滿足廉租店鋪的基本要求下，可以在城市不用的區域建設有不同標準的廉租店鋪。

六、結語

流動攤販區作為城市的一種非正規就業方式，極大地緩解了城市勞動力市場供過于求的基本矛盾[11]，給城市發展帶來了活力。而同時也正是由于其非正規性，與現代城市的發展追求的秩序與效率背道而馳，這就需要城市規劃工作者去調解與平衡，可以預見的是，流動攤販區在未來的一定時間內長期存在，而流動攤販群體作為城市的弱勢群體理應受到關注與重視，在城市轉型的關鍵時期，城市的發展特別是大城市的發展更要體現一種包容與人本主義情懷。當然，這需要包括政府、規劃工作者、企業、市民等各方的通力協作。

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