南海斷續線的法律地位

徐詳民，門植淵，于紅燕

（1.2.中國海洋大學法政學院，山東青島 266100；3.青島市黃島區檢察院，山東青島 266000）

南海斷續線的法律地位

徐詳民1，門植淵2，于紅燕3

（1.2.中國海洋大學法政學院，山東青島 266100；3.青島市黃島區檢察院，山東青島 266000）

近年來，南海問題頻發，有關南海斷續線及線內水域的法律地位引起了世界各國的廣泛關注。迄今為止，中國政府仍未對南海斷續線的含義作出明確界定。該文通過從國內法和國際法兩個視角出發，結合歷史和法理，闡述南海斷續線的法律地位，以期進一步推動南海問題的研究。

南海斷續線；法律地位；島嶼歸屬線；存在問題

近年來，南海爭端風起云涌，2009年5月6日馬來西亞和越南聯合提交外大陸架劃界案，2009年5月7日越南提交外大陸架劃界案，2009年5月7日，中國常駐聯合國代表團向聯合國秘書長提交中國對有關國家大陸架劃界案和初步信息致聯合國秘書長的照會，表明中國政府一貫立場，即中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權[1]。 2013年10月13日，李克強總理訪問越南，力克南海問題羈絆，他提出要建立海上共同開發磋商、基礎設施合作、金融合作3個工作組，這3個工作組雖然是并行的，但海上部分尤為關鍵，這標志著中越全面戰略合作伙伴關系又有了實質性的進展。目前，南海問題主要包括兩個方面，即島嶼主權爭端和海洋開發爭端，南海斷續線的法律地位是解決以上兩個問題的關鍵和基礎。

一、南海斷續線的產生及學說

1947年中國政府首次正式對外公布了南海斷續線，該線是一條標明在中國南海地圖上的U形斷續線。當時由中華民國內政部方域司專門印制了《南海諸島位置圖》，在該圖中明確標有東沙群島、西沙群島、南沙群島和中沙群島，同時在各群島的四周畫出一條U形的斷續線，線的最南端標在北緯4°左右[2]。1948年《中華民國行政區域圖》將該圖收入其中，由商務印書館公開對外公開發行[3]。對此，當時世界各國并未提出任何異議[2]。目前，南海斷續線的法律地位主要有以下4種看法。

觀點一：歷史性水域說。該觀點認為，南海斷續線內的整個海域都是中國的歷史性水域，中國對于該斷續線內的島、礁、沙、灘以及海域享有歷史性權利。

觀點二：海上疆域線說。該觀點認為，中國對斷續線內海域的權利主要集中在海域之底土、海床和上覆水域的生物與非生物資源，且此種權利為歷史性權利。

觀點三：歷史性權利說。該觀點認為，中國在該斷續線內享有的歷史性權利包括：對島、礁、沙、灘等的主權；對斷續線內內水以外海域和海底自然資源的主權。同其他領土主權相區別的是，中國在享有此種歷史性權利的同時也需承認其他國家有權在斷續線內海域進行航行、飛越、鋪設海底電纜和管道等。

觀點四：島嶼歸屬線說。該觀點認為，中國對南海斷續線內的南海諸島及其附近海域享有主權，這種主權當然包括管轄權和控制權；而對于斷續線內水域的法律地位，有學者認為是基于海洋法制度下的水域，還有學者認為其應該屬于歷史權利下的特殊水域。

對于以上幾種觀點，學者們各有支持和批判，其中大多數學者贊成將南海斷續線看作“島嶼歸屬線”，筆者對此也持肯定意見。以下將從國內法和國際法的視角出發，闡述島嶼歸屬線說的合理性。

二、國內法方面對“島嶼歸屬線說”的支持

（一）南海斷續線產生的歷史背景

南海斷續線產生的最大背景是外國勢力主要指日本帝國主義侵占中國南海諸島，嚴重威脅了中國主權。對此，1945年抗日戰爭勝利后，中國政府及時收復西沙群島和南沙群島。當時的中國政府為維護主權還及時采取了一些必要的措施。

第一，對斷續線以里南海海域內的各群島進行重新命名，命名主要是依據各群島在南海海域所處的實際地理位置進行的，主要是將原來的“團沙群島”改稱為“南沙群島”，而原來的“南沙群島”則改稱為“中沙群島”[3]。第二，印制發行圖冊對外公布。當時的內政部方域司為了進一步明確中國對西沙、南沙群島的主權范圍，專門印制了《南海諸島位置圖》，在該圖內對包括西沙群島、南沙群島在內的南海諸島進行了明確的標明，同時在該圖上專門畫出了U形斷續線，將南海諸島包括在內，線的最南端標在北緯4°左右。第三，1948年2月，此幅《南海諸島位置圖》被收入由商務印書館對外發行的《中華民國行政區域圖》一書中，這種公開發行的行為正是中國政府對南海諸島宣示主權的正式表達。而當時國際上沒有任何國家，包括中國周邊國家對此表示明確的反對[4]。

由此看來，南海斷續線是指在中國以國界線方法在南海地圖上標繪的一條U形斷續線，其目的在于向世界公開宣示中國政府對于南海諸島，包括斷續線以內島、礁、灘、沙的領土主權、海洋權益和管轄范圍，此種權益不容侵犯。

（二）新中國成立以來發布的有關聲明及海洋法規

1951年，周恩來總理作為外交部長在“關于英美對日和約草案及舊金山會議的聲明”中率先明確標明：“西沙群島和南威島正如整個南沙群島及中沙群島、東沙群島一樣，一向為中國領土。”[4]

1956年，菲律賓外長在記者會上宣稱，南中國海上的部分島嶼，包括太平島、南威島等，因地理位置距菲律賓最近，應為菲律賓所有。對此，5月29日，中國政府發表聲明重申，雖然南海諸島在日本侵華戰爭期間曾一度被日本占領，但是日本投降后其侵略的領土已由當時的中國政府全部接收，南海諸島屬于中國的領土[5]。

1958年，中國政府頒布《中華人民共和國政府關于領海的聲明》宣布：“中華人民共和國的領海寬度為12海里。這項規定適用于中華人民共和國的一切領土，包括中國大陸及沿海島嶼，和同大陸及其沿海島嶼隔有公海的臺灣及周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國的島嶼。”此項聲明標志著我國使用法律手段保護自身海洋權益的開始。

上世紀70年代以來，中國政府對南海問題的態度更加明確，并開始提及對各島嶼附近海域的主權和對相關海洋資源的權利。例如，1974年1月11日和2月4日，針對南越西貢當局入侵西沙群島和私自將南沙群島中的南威島、太平島等多個島嶼劃歸南越福綏省管轄的行動，中國政府先后兩次發表聲明，強調中國對南海諸島包括這些島嶼及其附近海域的主權，這種主權無可爭辯，同時聲明這些島嶼附近海域的資源同樣屬于中國所有[5]。

1992年2月25日，《中華人民共和國領海及毗連區法》討論通過，其第二條明確規定：“中華人民共和國的陸地領土包括中華人民共和國大陸及其沿海島嶼、臺灣及其包括釣魚島在內的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中華人民共和國的島嶼。”(1)

1996年5月15日，全國人大常委會決定批準《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》），中國政府重申了對南海諸島的領土主權，并在當天就領海基線發表聲明，畫出了西沙群島的領海基線，并根據12海里領海權原則明確了自西沙群島領海基線起12海里為中國領土。需要注意的是，大陸基點從鴨綠江口到山東高角，從峻壁角到北侖河口都沒有公布，這是考慮和鄰國劃界時的主動權。除此之外，對臺灣、東沙、中沙、南沙、釣魚島等也未公布基點。臺灣、東沙地區可以等國家統一后再公布；中沙、南沙、釣魚島等地區，鄰國對我主權有爭議，暫不公布這些地區的領海基點，在外交上較為主動。我國已公布的領海基點，完全符合《公約》精神，有充足的理由[6]。

1998年6月26日，通過《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》，該法第十四條明確規定：“本法的規定不影響中華人民共和國享有的歷史性權利”(2)。理論界及實務界普遍認為，這一規定系專門針對南海而言。

總之，雖然中國政府為了南海地區的和平穩定一直未標明南沙群島的領海基線，但是通過以上聲明及法律法規，明確提出了保留“將再行宣布中華人民共和國其余領海基線”的權利。因此，中國自始堅持對南沙群島及其附近海域擁有主權、管轄權的立場從未改變，并且對以南海斷續線為界線的主權和管轄權范圍也從未改變。

三、國際法方面對“島嶼歸屬線說”的支持

（一）符合國際法中的“時際法”原則

關于“時際法”的概念，學者們眾說紛紜，但都認為時際法主要是指一類法律原則或規則，以便法律在時間上發生沖突或抵觸的情況下，確定應當使用哪一或哪些法律。也就是說時際法是解決法律在時間上沖突的法律[7]。關于法律在時間上的沖突，主要是指新舊兩個法律或兩個以上相互連續的法律之間的沖突[8]。根據“時際法”，法律不溯及既往[9]。它要求人們做到承認歷史、尊重歷史。1947年中國南海斷續線的確立比《公約》生效要早47年，當時大陸架、專屬經濟區等概念還未產生，故不能以《公約》為由否定中國所畫出的南海斷續線[7]。

（二）符合當時的國際慣例

南海斷續線系沿南海諸島的外緣島礁為界畫制而成，這種畫法是一種地理速記的簡單方法，可以把眾多島礁全部包括在一條界線之內，避免了逐一羅列的不便[2]。其北邊是東沙群島的北衛灘，南邊是南沙群島的曾母暗沙，西邊是南沙群島的萬安灘，東邊是中沙群島的黃巖島和南沙群島的海馬灘。這種畫法在19世紀末20世紀初曾在國際間廣泛使用，例如，1898年12月10日美國和西班牙在巴黎簽訂合約，將西屬菲律賓群島割讓給美國，1887年的“中法邊界條約”[10]，1899年英國和德國瓜分所列門群島等都使用了此方法[10]。

需要重申的是，該斷續線以中國南海諸島因別國侵略強占，中國政府為維護領土主權，并向全世界宣布其對南海諸島的主權范圍及管轄權范圍為背景畫成的。無論從斷續線產生時的時際法、國際慣例，還是它在地圖上的畫法，以及后來在實際應用中所起的作用來看，“島嶼歸屬線”的提法都是符合歷史事實，都足以表明中國對斷續線內的南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權。[11]

（三）符合《公約》的相關規定

1947年當時的中國政府向世界公布了南海斷續線，世界各國包括周邊的東南亞國家并未提出異議，此種做法在國際法上等同于默認，然而現在有些國家卻提出南海斷續線并不符合《公約》，這顯然是歪曲了《公約》的意圖。

《公約》第十條是有關海灣的規定，其第六款具體表述為：“上述規定不適用于所謂‘歷史性’海灣，也不適用于采用第七條所規定的直線基線法的任何情形。”[12]5第十五條的最后在規定關于海岸相向或相鄰國家間領海界限的劃定時，也明確規定了對歷史性所有權情況予以排除。第七十四條第四款有關海岸相向或相鄰國家專屬經濟區界限劃定的具體表述為：“如果有關國家間存在現行有效的協定，關于劃定專屬經濟區界限的問題，應按照該協定的規定加以決定。”[12]28。第八十三條第四款有關海岸相向或相鄰國家間大陸架界限劃定的規定則表述為：“如果有關國家間存在現行有效的協定，關于劃定大陸架界限的問題，應按照該協定的規定加以決定。”[12]31通過以上條文羅列，我們可以清楚地看到《公約》對“歷史性權利”有明確的規定：歷史性權利是優先于其他的各個權利的，如《公約》十五條有關領海界限的劃定進行了原則性的規定，但同時又明確規定，因歷史性所有權等特殊情況可不遵循上述規定，可用與規定不同的方法劃定兩國之家的領海界限。因此可以得出結論，中國政府有關劃出南海斷續線，維護本國領土主權的做法是符合《公約》規定的。

四、島嶼歸屬線說存在的問題及完善

目前我國關于“島嶼”內涵的法律定義主要來自于《公約》，《公約》第一百二十一條共三款對島嶼進行了如下規定：“（1）島嶼是四面環水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區域；（2）除第3款另有規定外，島嶼的領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架應按照本公約適用于其他陸地領土的規定加以確定；（3）不能維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁，不應有專屬經濟區或大陸架。”[12]33

該條第三款是關于巖礁的規定，巖礁與島嶼的不同之處在于巖礁不可主張專屬經濟區或大陸架。對巖礁的理解不能單一地解釋和適用，應從以上三款的整體含義出發。《公約》第一百二十一條第一款至第三款都是關于島嶼制度的規定，所以巖礁屬于島嶼，這是巖礁和暗礁的本質區別，暗礁又稱為低潮高地，其不符合關于島嶼的定義，然而巖礁是島嶼的一種特例，應遵循島嶼的構成要件和規定要求。

我國《海島保護法》專門將海島即島嶼規定為“四面環海水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區域。”此規定中，有關高潮時高于水面的提法，是與低潮高地相區別的。低潮高地雖在低潮時高于水面，但在高潮時又因潮水而沒入水中，這部分區域不是我們稱之的島嶼。同時，我國對島嶼進行規定時，特別突出了“自然形成”的特點，這就是要將島嶼同人工島加以明確區別。不論是根據《公約》還是我國的《海島保護法》，人工島均不具有維護國家主權的法律效力。另外，我國相關法律中將島嶼按面積大小分為特大島、大島、中島和小島四大類。然而，這一點在《公約》中并沒有體現，也就是說從法律效力上看，無論是大島還是小島，凡是能維持人類居住或其本身的經濟生活，其均可以擁有領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架，島嶼的大小并不影響其本質屬性。

通過以上我國對島嶼的規定看出，島嶼歸屬線說忽視了一個重要問題，即南海斷續線內部分暗礁法律地位的判定問題。如果將南海斷續線的法律地位界定為島嶼歸屬線，那么就會面臨一個急需解決的問題，即北緯4度的曾母暗沙是否仍可以界定為我國的領土，我國的領土最南端究竟是哪里。曾母暗沙位于中國海南省三沙市南沙群島上，與相鄰連的南西的“八仙暗沙”和“立地暗沙”構成了暗礁組[13]，曾母暗沙的主體是丘狀珊瑚暗礁，也可稱為礁丘[14]。該暗沙距離中國大陸約2000公里，距離赤道200多海里。除此之外，中沙群島中除黃巖島外約有30個暗礁，自然也存在類似問題。因此，南海斷續線僅界定為島嶼歸屬線，而曾母暗沙僅為暗礁，又根據《公約》規定，其就不屬于一國領土的組成部分。照此分析，曾母暗沙這一我國傳統領土的組成部分將面臨威脅，南海劃界爭議會面臨擴大和激化的可能。對于這一問題，還需各學者進行深入的探討。

歷史經驗告訴我們，一個國家的崛起與其海洋崛起息息相關，島嶼是一國崛起的重要支點，其具有極為重要的地緣政治意義和戰略價值。根據《公約》規定，島嶼是確定國家領海基線的基點，對于劃分領海、毗連區和專屬經濟區等管轄海域具有關鍵作用。因此，國外有關放棄或弱化南海斷續線的觀點是不可取的，南海斷續線法律地位的確定不僅有助于中國對線內島礁，尤其是南沙淹沒在水中暗沙和淺灘等享有主權的依據，也是中國與南海周邊其他東南亞國家進行海上邊界劃分的重要證據[15]。

五、結語

通過以上分析可以看出，中國的南海斷續線應為“島嶼歸屬線”，而該線內水域的法律地位應在充分尊重中國歷史上的管轄實踐及相關權利的基礎上，參照《公約》的規定進行確定。

注釋：

（1）引自《中華人民共和國領海及毗連區法》

（2）引自《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》

[1]國家海洋局海洋發展戰略研究所課題組.中國對有關國家大陸架劃界案和初步信息致聯合國秘書長的照會[M]//中國海洋發展報告(2011),北京:海洋出版社,2011:593-598．

[2]李金明.南海九段線:中國的島嶼歸屬線[N].經濟參考報, 2012-06-06(6)．

[3]李開盛.地圖上獨特的南海“九段線”因何而來[EB/OL]．2011-12-03 http://www.360doc.com/content/11/1203/06/ 8126172_169296202.shtml

[4]李金明.南海斷續線：產生背景及其法律地位[J].現代國際關系,2012(9)：7-14．

[5]賈宇.南海“斷續線”的法律地位[J].中國邊疆史地研究, 2005(6):112-149．

[6]薛桂芳,胡增祥.海洋法理論與實踐[M].北京:海洋出版社, 2009:66．

[7]黃遠龍.國際法上的時際法概念[J].外國法譯評，2000(2)：75-76．

[8]王軍敏.國際法中的時際法規則[J].北京行政學院學報, 2011(6)：87-91．

[9]李金明.菲律賓在南海問題的三個誤判[J].中國周邊,2011 (20)：29．

[10]李金明.國內外有關南海斷續線法律地位的研究述評[J].南洋問題研究,2011(2):54-80．

[11]李金明.南海波濤—東南亞國家與南海問題[M].南昌:江西高校出版社,2005:36-52．

[12]傅崐成.海洋法相關公約及中英文索引[M].廈門:廈門大學出版社,2005(5)．

[13]百度百科曾母暗沙.[EB/OL]http://baike.baidu.com/link? url=atIYT5JHbj9m1rfUnb0HsW 7H lxlRuIWEDXP7JUrq_Lj CIfuvV-MQZMOsZO1XcLOe

[14]百度百科曾母暗沙.[EB/OL]http://baike.baidu.com/link? url=P4LxdiA1sdypFW0D0Hf4aT8rITxjf9a0Xn1uNrOOw0lb TdrARvmwR2X7XKoOukhk

[15]張衛彬.南海U形線的法律屬性及在劃界中地位問題[J].當代法學,2013(2)．

On the Legal Status of the Dotted Lines of the South China Sea

Xu Xiangm in1,M en Zhiyuan2,Yu Hongyan3
(1.2.School of Law and Political Science,Ocean University of China,Qingdao 266100,China；3.The People’s Procuratorate of Huangdao District of Qingdao,Qingdao 266000,China)

In the present years,the issue of the South China Sea becomes a frequent topic,which drawsmuch attention of the countries in the world to the legal status of the dotted lines and the water area within the lines.Up to now,Chinese government has notgiven any definition to the dotted lines the South China Sea.Therefore,this paper,from the perspective of domestic laws and foreign laws and by taking into account the history and legal principles,expounds the legal status of the South China Sea so as to promote the study of the issues of the South China Sea.

The dotted lines the South China Sea;legal status;The ownership lines of islands;the existing issues

D993.5

A

1673-8535（2014）02-0032-05

徐祥民（1958-），男，山東汶上人，中國海洋大學法政學院院長，教授，博士生導師，主要研究方向：環境法、海洋法。

門植淵（1989-），女，山東青島人，中國海洋大學法政學院國際法專業碩士研究生。

（責任編輯：高堅）

2014-01-11

于紅燕（1982-），女，山東威海人，山東省青島市黃島區檢察院檢察員。