現階段地方政府保障房建設的動力機制研究

周小寒

（1.上海杉達學院，上海 201209； 2.華東師范大學商學院，上海 200241）

現階段地方政府保障房建設的動力機制研究

周小寒1，2

（1.上海杉達學院，上海 201209； 2.華東師范大學商學院，上海 200241）

現階段政府保障房建設的任務艱巨，能否保質保量地完成任務關鍵在于解決地方政府保障房建設的動力機制問題。因此，文章梳理了近年來經濟適用房、廉租房、公租房等保障房建設量，保障房建設土地供給量以及保障房建設資金投入量等數據，對地方政府保障房建設數量不足、土地供應計劃執行不力、資金投入量不到位、部分保障房質量不達標等動力不足的表現進行考察；進而從公共選擇理論的視角，以“經濟人”假設為邏輯起點，剖析地方政府行為邏輯及保障房建設動力不足的原因；最后提出完善財稅體制、監督問責機制、政績考核機制以及引入民間資本參建保障房等激發地方政府保障房建設內在動力和加強外在推力與引力的對策，以促進住房保障事業的可持續發展。

保障房；地方政府；動力機制；公共選擇

一、引言及文獻綜述

1994年7月，國務院頒布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，初步啟動住房制度改革，在全國范圍內確定住房社會化、商品化的改革方向，并要求建設“安居工程”，將住房商品化與住房保障結合起來，住房保障制度開始起步；1998年7月，國務院頒布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，提出建設和完善以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系，住房保障制度得以初步確立；2007年8月，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》頒布，首次將廉租房明確為住房保障的重點，住房保障制度進一步深化；2010年6月，住建部等七部門出臺《關于加快發展公共租賃住房指導意見》，在全國范圍內啟動公租房建設計劃，標志著住房保障制度進入了新的階段。現階段保障房建設受到高度重視，中央計劃在“十二五”期間新建3600萬套保障房，其中 2011-2012年每年開建 1000萬套，2013-2015年建設1600萬套，力爭使保障房的覆蓋面達到20%，這是1998年停止福利分房以來政府提出的最大規模住房保障計劃。完成這一巨大的保障房建設任務的關鍵在于解決地方政府保障房建設的動力機制問題，使地方政府具有足夠的意愿和能力持續推進保障房的供應建設。

盡管在大量有關住房保障制度問題的研究中，涉及到地方政府保障房供給不足的問題，但對地方政府保障房建設的動力機制進行系統、深入研究的卻不多。以下學者在這方面做出了相關研究：陳杰認為當前保障房建設中最大的挑戰，是如何解決地方政府對保障房建設的動力機制問題；張雙甜、羅曉庚(2010)通過建立博弈模型，分析了地方政府保障住房供給嚴重不足的原因，并提出激勵政策[1]；高霞(2011)從行政與市場博弈的視角分析保障住房建設困難與阻力，認為1000萬套保障房能否建成，不是資金問題而是取決于政府的決心和積極性[2]；賈春梅(2011)從保障房有效供給嚴重不足的現象出發，剖析地方政府缺乏保障房供給積極性的原因，提出要從源頭上激勵地方政府調整支出結構，以增加地方政府保障房供給偏好[3]；王根賢(2013)在現行的財政分權制度安排下，分析了地方政府對保障房建設消極甚至抵觸的原因，并構建土地出讓收入、保障房與財政分權安排的經濟激勵模型，提出激勵對策[4]；程大濤(2013)從地方政府“經濟人”視角出發，重構地方政府推進保障房建設的動力機制，提出公租房開發領域以按年征收土地出讓金方式替代劃撥土地供應方式，以激勵地方政府、社會機構建設公租房的積極性[5]。

前人對地方政府保障房供給不足問題進行了深入分析，提出了較多真知灼見。在此基礎上，文章針對現階段地方政府面臨史上最艱巨保障房建設任務的形勢，從公共選擇理論的視角，考察地方政府保障房建設動力不足的表現以及隱藏在表現背后的地方政府行為邏輯，剖析地方政府保障房建設動力不足的原因，進行有效的制度設計，以激發地方政府保障房建設的內在動力并加強其外在推力與引力，使地方政府在保障房建設上從“要我做”變為“我要做”。

二、保障房建設的主體：地方政府

住房是人類必不可少的生活必需品，但房價過高、上漲過快，使得越來越多的家庭無法通過市場機制解決住房問題，而保障房作為準公共物品，其供給上存在市場失靈，因此，政府必須進行干預，加大保障房建設以彌補市場失靈和維護中低收入者的基本居住權利。

圖1 1997-2010年全國經濟適用房投資、新開工和銷售面積占商品住宅的比重

保障房建設是中央和地方政府的共同責任，但中央政府的責任主要在保障房政策制定層面，而地方政府的責任主要在保障房建設實施層面。這是因為：一方面保障房具有地方性公共物品屬性，其具體事宜側重由地方政府負責。如果由中央政府統一供給保障房，則由于我國保障房政策執行面廣，各地住房條件、保障房需求情況等差異大，難以做到保障房供給的公平與有效，也很難滿足家庭的異質性偏好。相比而言，地方政府熟悉本地情況，在保障房供給上更具有信息優勢和供給效率。另一方面在現行土地管理體制下，地方政府實際上是城市土地一級市場的壟斷者，掌管著保障房建設用地的劃撥大權，在保障房供給上更具操作性。

當前，保障性安居工程是地方事權，由省級負總責，市、縣抓落實，中央給予適當補助。而中央補助比例沒有明確的政策規定，現實中，中央財政對地方補助只占很小部分，大部分保障房建設資金都得地方政府自籌。因此，地方政府實際承擔了保障房的最主要供給責任，成為了“名副其實”的保障房建設主體。

三、地方政府保障房建設動力不足的表現

1.保障房建設數量不足

我國住房保障制度從1994年起步，到1998年確立，到2007年深化，再到2010年以來新的強化階段，已基本形成經濟適用房、廉租房、限價房、棚改房、公租房等多層次住房保障體系，但這一路走來發展緩慢[6]。如圖1所示。

經濟適用房投資額占住宅投資額比重，經濟適用房新開面積占住宅新開工面積的比重，以及經濟適用房銷售面積占住宅銷售面積比重在2000年達到最高點后均呈逐年下降之勢，到2010年三項指標均降至4%以下，其中經濟適用房投資占住宅投資比重在1999年最高，為16.56%，之后降低，到2010年最低，達3.14%，且經濟適用房投資增速在2002、2004、2005年均為負增長，2005年負增長率達14.3%，甚至有的地方停建經濟適用房，而同年住宅投資增長率卻為22.9%。

再看廉租房，2005年全國有70個地級以上城市廉租房建設交了白卷，到2006年底還有145個城市沒有建立廉租房制度，且當年全國開工建設和收購的廉租房只有5.3萬套，建筑面積293.68萬平方米，僅完成計劃的三分之一；2000年以來的8年中，解決住房困難戶只有50萬戶左右，到2008年全國已建成的廉租房只有350萬戶左右，廉租房的保障面尚不足5%[1]。按照住建部等三部委《2009-2011年廉租住房保障規劃》，3年內全國需新建廉租住房518萬套，其中2009年計劃新增廉租房房源177萬套，但實際完成量不足一半[7]。而公租房是近兩年才發展起來的，由于其發展較晚，且各地保障措施和建設方案不盡相同，難以獲得全國公租房建設具體情況，據國務院要求，2010-2012年分別完成40、220、220萬套公租房建設。

根據國際經驗，在經濟發展成熟期，新加坡保障房占住房存量的比例超過90%，英國接近60%，日本超過50%，香港地區也達到45%，而我國現在這一比例僅為10%左右[6]。

因此，無論從我國保障房建設數量的縱向變化趨勢來看，還是從跨國橫向比較來看，都表明我國保障房建設非常緩慢，供給數量嚴重不足。

2.保障房建設資金投入不到位

地方政府保障房建設的資金投入是否到位，決定著中央政府的保障房計劃能否完成。2007年財政頒布《廉租住房保障資金管理辦法》規定，自2008年1月1日起，從地方土地出讓凈收益中提取不低于10%的比例投入到廉租住房保障中。然而根據數據顯示，2010年地方土地出讓收入高達2.9萬億元，其中僅有463億元用于廉租住房保障支出，提取比例不足1.6%。根據2010年審計署發布的審計報告顯示，北京、上海、重慶成都等22個城市從土地出讓凈收益中提取廉租房保障資金的比例均未達到規定要求。2007-2009年，這些城市共計少提取146.23億元廉租房保障資金[8]。

3.保障房土地供應計劃執行不力

保障房土地供應情況具體如表1所示，2007-2010年之間，北京、深圳、杭州等重點城市保障房土地出讓計劃均未完成；2007年廣州保障房土地出讓計劃完成率最低，僅為7%；在2010年，杭州、廣州、蘇州、南京、重慶等多地保障房土地出讓計劃完成率均低于50%。

由此可見，多地政府保障房土地供應不積極，這將直接制約當地保障房的開工建設，因此，地方政府保障房建設計劃完成情況不容樂觀。相關數據顯示，2009年保障房建設計劃387萬套，實際完成330萬套；2010年保障房建設計劃580萬套，實際完成370萬套。

表1 2007-2010年部分重點城市保障房土地出讓計劃完成率

4.部分保障房建設質量不達標

當前，隨著各地紛紛簽下保障房建設“軍令狀”，雖然保障房建設進度有所加快、數量有所增加，但部分保障房建設質量卻不達標。多地頻現保障房樓板漏水、墻面裂縫等質量問題，如被公開曝光的北京旗勝家園“墻脆脆”現象；北京翠城馨園墻面開裂脫落；深圳桃園三期和深云村“裂縫通病”等。此外，很多保障房項目選址偏遠，基礎設施和公共配套設施不健全，增加了保障房的使用成本，這其實也是保障房存在質量問題的另一個方面。

四、地方政府保障房建設動力不足的原因

1.地方政府自身利益取向

公共選擇理論認為，地方政府也是“經濟人”，其公共選擇行為和個人選擇行為一樣具有自利性。因此，在保障房政策執行過程中，地方政府更多地是追求地方財政利益最大化的理性人，而非尋求公共利益目標的政治人[9]。

1994年我國實行分稅制改革，將所有企業的消費稅、增值稅的75%及企業所得稅的60%劃歸為中央財政收入，僅增值稅的25%和企業所得稅的40%劃歸為地方政府的預算內收入，同時將土地出讓收入歸地方財政且劃入預算外資金管理。這種財權上收和事權下放的分稅制導致地方政府財政“吃緊”，使地方政府產生了增加財政預算內外收入的動力。1998年我國住房貨幣化改革后，隨著房地產業蓬勃發展，房價持續快速上漲，各地土地市場隨之量價齊升，作為城市土地一級市場壟斷者的地方政府，從土地出讓中獲得的財政預算外收入越來越多，土地出讓收入占地方財政收入比重也逐漸增大，且在2010年，全國31個省市中有21個省市土地出讓收入占地方財政收入比重超過50%，有10個省市土地出讓收入占地方財政收入比重超過80%，甚至有些省市土地出讓收入已超過其財政收入，如浙江省、遼寧省、福建省，其中浙江省土地出讓收入占地方財政收入比重高達161.2%[4]。

顯然，地方政府已意識到土地出讓收入對地方財政的貢獻，并形成對“土地財政”的依賴。而保障房建設對地方財政利益有一定影響。

第一，如果加大保障房建設，在土地資源約束下，政府無償劃撥的保障房用地必然會擠占原本可供出讓的商品房開發用地，從而減少地方政府的土地出讓收入。

第二，如果加大保障房建設，那么地方政府會喪失原本商品房建設的各類收稅等預算內收入，還有可能因保障房的大面積建設，緩解商品房市場供需矛盾，致使房價下跌，房價下跌帶動地價下跌，這不僅會減少地方政府的房地產業稅收，還會減少土地出讓金。

第三，如果加大保障房建設，地方政府需要承擔大量的建設成本。

因此，追求地方財政利益最大化的政府，無論出于政績需求，還是出于發展地方經濟的良好愿望，都沒有足夠的動力去建設保障房。

2.監督與問責的約束力不夠

當前，對地方政府保障房建設的監管不到位，主要是因為：一方面，在推行保障房制度上，中央政府的職責在制定計劃和政策，而保障房計劃的具體實施則由各級地方政府負責。中央與地方政府存在嚴重的信息不對稱，中央政府很難觀察到各級地方政府保障房建設的真實信息。另一方面，監督主要由上級政府進行，缺乏社會監督機制。當前地方政府官員一般由上級政府任命，而非當地居民選舉產生，地方政府主要對上負責，缺乏對下負責的機制，因此，對地方政府保障建設職責的監管主要由上級政府進行，當地居民對其保障房建設失職沒有話語權，無法形成社會監督。

對地方政府保障房建設缺乏有效監管，必然影響其行政責問機制的效率。更何況，當前對地方政府保障房建設的行政問責機制不完善，主要表現為：第一，問責的范圍有限，問責標準、程序和責任人確定非常原則，問責對象應承擔什么責任模糊不清，留下很大的隨意性空間；第二，沒有專門的、完善的成文法，執行中無法可依，使行政問責的執行力不夠。

在推進保障房建設過程中，對地方政府履行保障房建設職責的監管不到位，且對失職行為的行政問責機制又不完善，這樣很難對地方政府保障房建設失職行為進行約束，因此導致地方政府保障房建設外在動力不足。

3.政績考核機制的不合理引導

當前，中央政府對地方政府的政績評估主要圍繞著GDP增速、投資規模和財政稅收等偏重反映經濟數量和增長速度的指標，而保障房建設的數量和質量等不屬于政績考核指標，這種單一的考核機制引導著地方政府唯GDP發展模式。

商品房和保障房對當地經濟增長的貢獻不一樣，商品房的發展，一方面，由于房地產業產業鏈長，上下關聯度高，帶動經濟增長明顯；另一方面，房地產業稅收和土地出讓金對地方財政預算內外收入貢獻巨大，能帶動地方各方面工作的開展。

而保障房因建設規模不大，對地方經濟增長刺激作用有限，其主要意義在于改善民生，顯然，商品房比保障房對地方經濟增長、地方財政利益等貢獻更大。

如果加大保障房建設，雖然可以改善民生，但在土地資源約束下，會擠占商品房開發的土地供給，從而降低商品房投資對國民經濟帶動效應，減少地方政府土地出讓收入和房地產業稅收，這樣很有可能導致地方政府在政績考核中落后或不達標。因此，為了政治晉升，地方政府熱衷于商品房的發展，而對保障房建設缺乏動力。

4.地方政府財政支出壓力過大

當前我國保障房建設資金主要來源包括：中央財政預算投入、地方政府財政預算投入、地方政府土地出讓凈收益的10%，住房公積金增值收益扣除風險準備金等費用外的部分，公積金貸款等。但在保障房建設中，存在以下問題：

第一，中央政府與地方政府責任不對等，中央財政對地方補助一小部分，大部分都得地方政府自籌。根據國家制定的保障房建設計劃，2009年保障房投資計劃為1676億元，其中中央投入493億元，僅占比29.4%，但地方配套1183億元，占比高達70.6%，且地方政府還需大量“隱性”資金支出。

第二，公積金利率較低，投資渠道狹窄，因而增值部分普遍很少，且很不穩定，在提取風險準備金、支付管理費后，剩余部分非常有限，不足以支持保障房建設。

第三，作為地方財政主要來源的土地出讓凈收益，受房地產市場和土地市場波動較大，不穩定。

此外，其他籌資渠道，如引入社會資本參建保障房、發行企業債等都因相關制度政策不完善，存在較大難度。面臨保障房建設的巨額資金需求，地方政府陷入了籌資困境，使得原本就財政“吃緊”的地方政府，財政支出壓力變得更大，由此導致了地方政府保障房建設的動力不足。

五、激發地方政府保障房建設動力的對策

保障房作為準公共物品，存在市場失靈，需要政府干預。但公共選擇理論認為，市場的缺陷或失靈并不是把問題轉交給政府去處理的充分條件，市場解決不好的問題，政府未必解決得好[9]。因此，要提高中央政府保障房政策效能，不能僅指望為公共利益而奮斗的代理人（地方政府）的覺悟和努力，而要加強對地方政府引導和激勵，加強監督問責的約束力，以激發其建設保障房的動力。

1.完善財稅體制以形成有效的經濟激勵

完善現行的財稅體制，合理劃分中央與地方的財權與事權，緩解地方政府財政“吃緊”和對“土地財政”依賴的現狀，以形成對地方政府保障房建設的經濟激勵。相關激勵措施主要從兩方面著手：一方面，優化分稅制、調整稅收機構。將所有企業的消費稅、增值稅、企業所得稅等產業稅收全部或大部分劃為地方政府財政收入，同時將土地出讓收入全部劃歸中央財政的土地費統一賬戶，再根據地方政府提供保障房數量和質量對地方政府進行轉移支付，這樣使地方政府從土地出讓收入利益鏈條中脫身，消除地方政府對商品房土地供給的偏好及推高地價的經濟利益沖動，增強地方政府對保障房建設的偏好。另一方面，在保障房建設中，明確中央與地方政府的責任，加大中央政府保障房的資金投入比例，建立中央政府向地方政府專項性財政轉移計劃或適度的稅收返還，以激勵地方政府積極履行保障房建設之責。

2.完善監督問責機制以形成有力的約束

有效的監督與行政問責能對地方政府的保障房建設失職行為進行約束，使地方政府產生一股建設保障房的外在動力。

加強地方政府保障房監管方面，首先，應建立國家層面的保障房監管專門機構，明確各項監管職能，并自上而下在各地設立辦事處，專人監督與協調地方政府的建設進度，保障房監管的專門機構應采取定期或不定期抽查地方政府保障房建設進度，如果在排查過程中地方政府進度緩慢，保障房監管專門機構可建議相關部門追究主要責任人責任；其次，設立地方政府保障房建設進度、質量等上報機制，并要求將地方將保障房建設計劃，完成進度，質量驗收等信息對社會公眾公開，接受社會公眾，媒體的監督；最后，加強對保障房資金投入的審計監督，確保保障房資金安全。

完善行政問責機制方面，首先應盡快頒布專門的、完善的成文法，如《住房保障法》，以法律的形式明確地方政府在保障房資金投入、土地提供、財稅優惠等方面的具體責任，對于沒有完成保障房建設數量以及質量不達標的地方政府相關負責人應給予何種程度和性質的懲罰，使行政問責執行中有法可依；其次對問責的范圍、標準、責任人應承擔的職責等都應具體化，如對因檢查不嚴導致質量問題的相關政府負責人降級、免職甚至追究法律責任，這樣可提高行政問責的執行力和效率。

總之，有效的監督和嚴厲的行政問責的約束力，能形成地方政府保障房建設的一股外在推動力。

3.完善政績考核機制以形成合理引導

政績考核機制在某種程度上，可以說是地方政府行為的指揮棒。要想激發地方政府保障房建設的動力，其有效對策之一就是完善地方政府政績考核機制。在地方政府政績評價指標體系中追加環境保護、人民滿意程度、社會和諧、改善民生、保障房建設的數量和質量等指標，并賦予相當權重，降低GDP增速、投資規模和財政稅收等反映經濟數量和增長速度指標的權重，以強化保障房建設、改善民生等多元目標的地方發展觀，淡化地方政府唯GDP的政績觀，從而改變地方政府“重商品房，輕保障房”的偏好。同時將人民滿意度指標納入政績考核體系中，有利于引導地方政府對下負責，加強保障房建設中社會監督作用，從而激發有職位晉升追求的地方官員建設保障房的動力。

4.引導民間資本參建保障房以緩解地方財政壓力

現階段保障房建設任務艱巨，地方政府保障房建設資金緊缺，單靠政府難以完成任務，客觀上需要引入民間資本參建保障房。然而，參建保障房的利潤無法與商品房相比，尤其是廉租房和公租房，投資回收期長，凈利潤在3%以下，而市場化住宅開發凈利潤一般都在15%以上，因此，民間資本參建保障房積極性不高。在此情況下，政府應采取多種措施，給予民間資本間接盈利模式，以有效激勵其參建保障房。例如：

第一，可以給予參建企業土地優惠政策，劃撥保障房建設用地，或對保障房建設用地實行土地年租制，即參建企業不再需要一次性支付70年土地出讓金，而是按年支付一定的土地租金，降低企業一次性巨額支付的壓力和融資成本；允許企業利用自有的工業用地進行保障房建設，由于工業用地與普通商品住房用地的價格差距大，可使參建企業節省巨額土地成本。

第二，可給予參建企業融資優惠政策，允許參建企業自有資金比例低，且向其提供低息或無息貸款，提高其財務杠桿和降低其融資成本。

第三，可給予參建企業稅收優惠政策，如對參建企業的城鎮土地使用稅、印花稅、營業稅、房產稅等均給予減免。

第四，可以加快參建企業建設項目的審批過程，使參建企業的保障房項目以及配建的商品房項目投資進度加快，加速資金周轉。

第五，對參建企業給予公開表揚和宣傳，提升參建企業的美譽度，有利于參建企業的長期發展。

上述五項措施，能給參建企業一定間接利潤，同時對這些優惠政策予以明確，以降低參建企業的風險預期，如此激勵社會企業參建保障房，可緩解地方政府保障房建設的財政支出壓力。地方政府財政壓力小了，其保障房建設的動力必然增加。

六、結論

近年來，房價過高且上漲過快，使得越來越多的家庭難以通過市場機制解決住房問題。而住房是人類必不可少的生活必需品，維護中低收入家庭基本居住權利，建設社會所需的保障房是政府的責任。現階段政府高度重視保障房建設，計劃在“十二五”期間新建3600萬套保障房，力爭使保障房的覆蓋面達到20%，這是1998年停止福利分房以來政府提出的最大規模住房保障計劃，如此巨大的保障房建設任務是否能保質保量的完成，解決好地方政府保障房建設的動力機制問題至關重要。因此，文章梳理了近年來經濟適用房、廉租房、公租房等保障房建設數量，保障房建設土地供給量以及保障房建設資金投入量等數據，對地方政府保障房建設數量不足，土地供應計劃執行不力，資金投入量不到位，部分保障房質量不達標等動力不足的表現進行分析，進而從公共選擇理論的視角，以“經濟人”假設為邏輯起點，剖析了地方政府行為邏輯及保障房建設動力不足的原因：地方政府的自身利益取向、監督與問責的約束力不夠、政績考核機制的不合理引導、地方政府財政支出壓力過大等，在此基礎上提出了完善財稅體制、監督問責機制、政績考核機制以及引入民間資本參建保障房等激發地方政府保障房建設內在動力和加強外在推力與引力的對策，以促進我國住房保障事業的可持續發展。

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（責任編輯：LT）

Researching on the Dynamical Mechanism of Local Government Constructing Indemnificatory Housing at the Present Stage

ZHOU Xiao-han1，2
（1.Shanghai Sanda University，Shanghai 201209，China；2.East China Normal University Business School，Shanghai 200241，China）

The government faces a huge task of constructing indemnificatory housing at the present stage，and the key of fulfilling the task well is to solve the problems of the dynamical mechanism of local government constructing indemnificatory housing.So the article hackled the data of the supply of economical housing，low-rental housing，public-rental housing，the supply of security housing lands and the input amount of security housing construction funds and investigated the performance of the local government who did not supply security housings enough，did not carry out the plan of security housing lands'supply well，and did not input enough construction funds，These indicated that local government had not perform the plans of constructing indemnificatory housing very well，and then the paper analyzed the logic behavior of local government and the reasons why local government lacked motivations to construct indemnificatory housing on the basis of the rational man hypothesis from the perspective of public choice theory.Finally，the paper put forward the countermeasures of motivating local government to construct indemnificatory housing.The countermeasures include that improving the fiscal and taxation system，improving the supervisory mechanism，improving the government performance examination mechanism，attracting the private capital to construct indemnificatory housing and so on，which in order to promote the sustainable development of housing security system.

Indemnificatory housing；Local government；Dynamical mechanism；Public choice

F293.3

A

1004-292X（2014）10-0082-05

2014-06-10

上海市哲學社會科學規劃課題（2013BJB010）。

周小寒（1982-），女，湖北黃岡人，博士研究生，研究方向：房地產經濟學。