協商民主視閾下我國環境公眾參與制度的疏失與更新

摘要：我國的環境法律體系初步規定了環境公眾參與制度，但既有立法存在專門性不強、規范零散未成體系、程序規定不足以及可操作性不強等諸多弊端。學界既有研究的弊端檢討與完善建議流于就事論事，未從保障民主實現的價值目標出發，具體建議難以見容于當前制度體系，理想化大于現實操作性。

關鍵詞：環境公眾參與；協商民主；環境民主；更新

中圖分類號：D912.6 文獻標識碼：A

隨著環境問題的日益嚴峻及其危害性日漸增強，公眾參與環境管理已經成為了社會關注的焦點。梳理一下當前的研究我們發現，環境公眾參與或被界定為一種行政立法和公共決策的行為制度，或被定性為一項環境法律原則和制度，或被構建為一項公民基本環境權利，或被認定為一種環境治理的具體路徑。從不同角度和進路出發，當前的環境公眾參與的目的、價值、法律依據及制度弊端得到了不少檢討，但很多研究難免陷入就事論事的境地。

一、我國環境公眾參與制度的法律屬性及其疏失

（一）公眾參與在環境法上的性質定位

人類賴以生存的“人類環境”不是某個地區、場合的環境，而是人類所處的和屬于人類整體的環境，其最大的特點是對人類的整體不可分性和帶來利益的不可分性。因此，不可能由部分的社會主體享有環境利益，而由其他部分社會主體承擔保護環境資源的義務，所有針對環境資源采取的行為均會產生外部性，這使得公眾參與環境資源保護和管理是題中應有之義。在環境立法上，學界普遍將公眾參與界定為一項基本原則，具體是指公眾有權通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環境權益相關的開發決策等活動，并有權得到相應的法律保護和救濟，以防止決策的盲目性、使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要。在我國，公眾參與原則通常也被表述為依靠群眾保護環境的原則[1]。

除了通說認為公眾參與作為環境法上的基本原則，在權利意識彰顯的當下，也有不少學者主張參與環境決策和環境活動是公民的一項基本環境權利。比如，朱謙教授主張，公眾參與環境保護是一項權利，賦權基于環境問題的公共性特質，這是實現環境民主的良好的制度選擇。作為一種公權力，它與環境保護領域中的環境立法權力、環境行政權力和環境私法權力的行使融為一體，共同實現國家的環境保護目標[2] 。呂忠梅教授在系統構建公民環境權理論體系下主張公民享有環境事務參與權，認為該項權利是聯系集體環境權與個人環境權的紐帶，具體內容包括：公民參與國家環境管理的預測和決策過程，參與開發利用的環境管理過程以及環境保護制度實施過程，參與環境科學技術的研究、示范和推廣，組成環境保護團體參與環境保護的宣傳教育和實施公益性環境保護行為，參與環境糾紛的調解[3]。隨著全球環境問題的同質化和環境法學研究的深入，學界對于環境權的屬性的揭示也有了新的轉向，傳統環境權理論將環境權定性為具有憲法位階，且為一項具有財產價值的實體權，由于環境問題本身的特質、高度科技背景與決策風險以及環境利益認定與衡量和權利的內涵與界限界定困難等諸多方面的難題，使得以擁有環境作為理論基礎內核的傳統環境權理論逐漸式微，而轉向為新型的環境權理論——即以參與為本位的環境權，并不先驗地判定誰擁有環境或誰應讓步，而容許民眾透過立法與行政程序，確定資源分配以及利益調和的方向與原則[4]。概言之，在學界對于環境權理論與實踐的反思中，固然以保障公民享有舒適環境的實體權有倡行與立法之必需，但基于亟待應對的環境問題之特質，世界上很多國家和地區更多地將環境權定性為參與環境決策與環境管理的程序性權利。

（二）我國環境公眾參與制度的現狀與弊端

我國對于環境公眾參與制度的立法依據，首先是基于《環境保護法》第6條對一切單位和個人有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告的規定。2002年我國制定的《環境影響評價法》首次在環境立法中直接、明確地規定了公眾參與條款。2003年頒布的《行政許可法》中也專門就涉及公眾重大影響的行政許可規定了聽證制度。2006年國家環保總局（現國家環境保護部）出臺了《環境影響評價公眾參與暫行管理辦法》，對公眾參與環境影響評價的范圍、方式和組織形式等作出了具體規定，這是我國環境立法體系中對環境公眾參與制度的專門立法。在學界的推動和原國家環保總局組織下，我國于2006年也啟動了《環境保護公眾參與辦法》的立法工作并形成了草案建議稿，陜西省、沈陽市、昆明市等地方也制定了當地的《環境保護公眾參與辦法》以維護公眾的環境權益，促進環境保護公眾參與工作，但國家層面的《環境保護公眾參與辦法》遲遲未見出臺。國務院2007年頒布的《政府信息公開條例》以及國家環境保護總局（現國家環境保護部）頒布的《環境信息公開辦法（試行）》具體規范了公民、法人和其他組織獲取政府及相關職能部門信息，也是保障和推進環境公眾參與的重要制度依據。尤其是《政府信息公開條例》，作為政府部門發布的第一部有關信息公開的規范性文件，在其第1條即規定：“為了推進和規范環境保護行政主管部門（以下簡稱環保部門）以及企業公開環境信息，維護公民、法人和其他組織獲取環境信息的權益，推動公眾參與環境保護。”其立法的價值取向和目的在于保障公民環境知情權以鼓勵與引導公眾參與環境保護，解決環境問題[5]。

毋庸置疑，隨著我國保護公民環境權益和保障公眾環境參與制度的初步體系化構建，以前肆意侵犯公眾權利的現象已大為扭轉，體現在：一是在公眾參與環境立法層面，作為公眾利益代言人的各級人大代表近年來陸續提出了許多有關環境立法的議案，從而啟動了環境立法程序，環境立法聽證、立法調研、立法座談會、立法論證會、網絡征求公眾意見甚至全民討論等多種形式的公眾參與環境立法活動逐步發展[6]。這典型體現在2008年施行的新《水污染防治法》在修訂過程中廣泛征求公眾意見，當前正在進行的《環境保護法》修訂工作也廣泛征求學界專家和社會各界的意見以實現立法的民主化和科學化。二是在公眾參與環境政策領域，公眾積極參與直接推動和影響了政府在一些環境公共事務和環境突發事件處置的決策。比如，在廈門PX事件中，廈門市政府作出PX化工項目暫停緩建后遷址的決策即源于公眾的積極參與。三是在公眾參與環境執法領域，公眾對于很多環境違法事件積極參與，不僅行使《環境保護法》賦予的監督、控告的權利，對政府環境執法行為進行監督，而且在制度通道內主動參與環境執法，比如，我國限期治理制度的啟動在現實中往往基于公眾對于超標排污的投訴、舉報。

雖然如此，我國當前的環境公眾參與制度依然存在著諸多缺陷。學界目前對于該制度弊端的總結梳理主要集中在以下幾個方面：一是法律依據不足，雖然上述《環境保護法》、《環境影響評價法》等法律為公眾參與環境保護規定了原則性依據，但對公眾參與的范圍、內容、廣度、深度、具體形式與法律保障等方面缺乏具體的可操作性規范。二是法定權利化不足，就世界環境法制發達國家昭示的經驗而言，傾向于將公民環境權利界定為參與性程序權利，但我國環境法律體系與實踐尚未將公眾參與環境保護作為公民的一項基本權利予以保護，而僅將環境公眾參與作為一種輔助環境行政手段，公眾參與具有被動性、局限性，被界定為公民一項的環境義務而非環境權利，其背后邏輯是“義務本位”的導向。三是保障與救濟程序不足，基于公眾參與未被明確規定為法定權利，公眾參與環境保護不是程序性的參與權，一般公民有積極參與環境公共事務的意愿但未能實現或未有便捷途徑時，不能納入當前公民環境權利保障與救濟的既有通道中。由此，法律對公眾參與的規定與環境法律實踐缺乏轉換的必要中介而難以常態化，在此制度背景下，環境法律體系對于公眾參與的保障與救濟程序付之闕如。

二、環境公眾參與制度構建應以實現環境民主作為內在需求

針對我國現行的環境公眾參與制度存在的弊端，學界已有不少研究提出了針對性的完善建議，我們可以審視這些建議的內在機理及其現實可行性，進而剖析在民主實現路徑預期下環境公眾參與制度構建的內在需求。

（一）環境公眾參與制度的完善建議及檢討

基于公眾參與對環境保護的重要性以及當前制度與實踐的弊端，學界已有不少研究提出了完善環境公眾參與制度的建議。完善建議主要有：建立公眾環境知情權保障機制，拓展公眾參與的途徑，建立環境公益訴訟的法律機制[7]。亦有研究認為，由于公眾個體的參與能力等方面存在先天不足，使得公眾個體的參與往往難以發揮有效的作用，建議在我國環境行政參與中必須強化公眾參與主體的組織化，以改變過多的公眾個體無序參與之局面[8]。筆者也曾在相關研究中提出了公開政府環境保護的信息資料、完善《環境保護法》等程序性規定、借鑒國外法院積極介入對環保案件處理的做法、有效合理地進行組織以提高公眾參與的效率和充分利用本土資源等建議[9]。

總結與檢討既有研究對環境公眾參與制度的檢討，可以發現亟需質疑與檢討之處有：

1.既有研究與建議是在對環境公眾參與定位不清晰基礎上進行的，當前研究中，到底應當將環境公眾參與定位為一項原則、制度、程序、權利抑或輔助行政手段，尚未達成共識，很多從現實問題發生的對于環境公眾參與現狀的檢討及完善建議帶有濃烈的問題指向和對策意蘊，而未從環境公眾參與本身的民主性質對現有制度現狀進行檢討，也未從民主理論的內涵、需求、程序和形式諸層面反思環境公眾參與本身。

2.環境法學界主流觀點是主張從公民環境權角度構建與完善環境公眾參與制度，論證環境事務參與權與環境狀況知情權等為公民環境權利。但是，當前的制度現狀和權利譜系卻是，我國環境法律制度體系并未明確和詳細規定“環境權”，到目前為止，環境權理論與實踐正處在發展進程之中和理論探討階段。事實上，我國的環境立法中并未出現“環境權”這一法律術語，也鮮見對于環境權的具體權利類型和權利內容的立法規定，即使出現了對于環境權利的零星規定，也散見于一些地方性環境立法和其他法律部門中。由此可見，我國的環境立法中對于環境權利的規定尚且處于從應然的環境權利到法定環境權利的過渡和努力的狀態。公民享有環境權尚未在學界達成普遍共識，立法機關在最新的《環境保護法》修訂草案中也沒有承認并規定具體環境權條款。在此背景下，希冀于使得環境公眾參與成為公民環境權利以改變其現狀，難以見容于當前制度體系。

3.當前研究提出的創設環境保護公眾參與的權利來源、建立公眾環境知情權保障機制、建立環境公益訴訟法律機制以及規范參與方式等制度完善建議，均屬在環境法制度范疇內的制度舉措，其隱含的前提是當前立法必須承認并規定公民環境權，而規范參與方式的建議也必須以厘清公眾參與的具體內涵作為前提。

（二）環境公眾參與制度應以環境民主作為核心價值

環境政策制定需要應對帶有科技不確定性的環境風險，環境決策行為經常要在科技未知中作出，對行為“是非”的判斷往往具有滯后性，因為環境致害機理具有長期性、復雜性、潛伏性和累積性等特性。并且，在社會發展和轉型過程中，隨著科技進步，環境風險的類型是變動不居、不斷更新的。對于社會主體環境行為的性質與內容的認定也要經常處于科學最前沿，因而需要采取的規制措施、規制對象充滿了不確定性。基于此特性，政策決策者和制度制定者認為，普通公眾難以理解而只有行業專家才能理解和評估的環境專業風險，如果將高科技背景與決策風險的環境問題交由一般公眾來討論與解決，則不但于事無補還會阻礙專業環境政策的高效執行。因此，傳統的環境政策制定過程往往偏向于由各相關行業領域專家對環境議題進行分析，然后列出有關環境政策的備選項，交由政府官員在各備選項中進行選擇。

我國的環境立法與重要環境公共政策出臺也體現了這種思路，政府較好地發揮了環境公共事務處理中專家學者的智囊功能。比如，《固體廢棄物污染環境防治法》（2005年）、《水污染防治法》（2008年）等污染防治單行法的修訂，《循環經濟促進法》（2008年）和《清潔生產促進法》（2012年）等環境與發展綜合決策性法律的出臺，都重視了學者們提出的立法建議，反映了學界最新的環境法立法理念。當前全國人大環資委啟動的《環境保護法》的修訂很重視專家的政策建議，不但委托了武漢大學環境法研究所等課題組開展修改研究工作，全國人大環資委和環境保護部的官員還數次組織《環境保護法》修改專家座談會。在具體制度保障上，《環境影響評價法》在第13條專門規定了環境影響報告書的專家審查制度。但是，總體上而言，當前制度體系中對于普通公眾參與環境公共事務重視不夠。

環境資源具有整體性和不可分性，每個個體在利用環境資源過程中會產生“溢出效應”，環境政策實施會牽扯到各方面利益，環境政策的制定與實施本質是對稀缺的環境資源的再次分配，法律賦予的環境權利與規定的環境義務實際上要遵循一個社會基本價值觀而在不同的正當的但可能存在沖突的社會目標之間進行選擇。因此，“環境問題”雖然是一個客觀事實，但是否需要規制以及規制程度的選擇并不是一個簡單純粹的“科學計量”或者完全的“客觀評價”，實際上價值塑造了事實[10]。環境決策和環境規制對象的選擇固然根本受制于科技水準的提高，但也要遵從社會在不同時期所進行的價值選擇，從而優先選定一些迫在眉睫的規制對象，圍繞“核心地帶”展開特定規制體系[11] 。這種價值選擇就不能僅依靠行政權力或專業知識可以厘定，而且需要利害相關的社會公眾的廣泛參與，這就是環境民主。因此，環境民主是環境問題解決和環境政策制定與實施的題中應有之義。環境法上所規定的公眾參與原則的上位概念和價值源頭即為環境民主原則。因此，梳理和檢討我國現行環境公眾參與制度的現狀、弊端及路徑更新，必須在其作為環境民主的實現制度的價值目標定位下進行，相應的制度完善建議也必須服務于這一核心價值。

三、協商民主理論對于環境公眾參與制度更新的價值與啟示

如上論證，環境公眾參與制度必須作為實現環境民主的法律制度設計，制度運行應以增進環境民主作為核心價值目標，相應的對該制度存在缺陷的檢討與完善的建議，也必須納入到民主實現框架內展開。協商民主所秉持的價值理念和實現形式，會在此價值定位下有助于環境公眾參與制度的更新。

（一）協商民主理論主張與環境公眾參與的內在契合

協商民主理論是20世紀80年代在西方學術界興起的理論研究熱潮，尋求民主內容與形式的內在理路創新。雖然很多西方學者從不同角度界定了協商民主的內涵，包括憲政民主說、決策機制說、政府實體說、社會治理形式說，等等，但協商民主的基本內涵是一致的，那即是自由平等的公民，基于權利和理性，在一種由民主憲法規范的權力相互制約的政治共同體中，通過對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主形式。協商民主的理論主張從內在機理上契合了環境公眾參與制度，這使得協商民主理論所主張的諸多民主實現形式可以作為完善環境公眾參與制度的參考依據。協商民主理論主張通過自由平等的公民之間的討論進行決策，這種觀念包括兩個方面的基本內容：第一，協商民主涉及集體決策，所有受此決策影響的人或其代表都應該參與這一過程，即決策是民主的；第二，涉及集體的決策都應該通過參與者之間的討論、爭論來進行，這些爭論既來自參與者，也面向參與者，參與者本身也都具備理性和公正這樣的品德，這是民主過程的協商部分。也即協商民主明確包含協商與民主兩部分[12]。

協商民主中協商的核心是強調所有人在公共決策形成之前以一定的形式進行依次發表看法和聆聽意見的交談，這契合環境公正參與制度設計的預期。在環境公共事務處置和環境公共政策形成過程中，經由自由平等的公民，以環境公共利益為共同的價值訴求，通過理性的公共協商手段，在達成共識的基礎上賦予環境公共事務處置措施和環境公共政策的合法性，這既是環境公正參與追求的制度效果，也是協商民主的實施過程。協商民主的理論主張和制度特性的貫徹契合了環境公眾參與的內在訴求：一是協商民主強調公民參與，其本質是一種設計公民民主參與和自由討論的程序機制，主張公共決策是平等公民之間參與的結果，而這本身就是環境公眾參與制度的主旨，環境公眾參與制度也即保障公民通過陳情、請愿、聽證、提供意見等方式參與政府環境決策的權利。二是協商民主標志性在于貫徹協商程序，即公眾就公共問題進行理性的交流、辯論、討論，進而在梳理分歧、理性反思的基礎上達成對于公共問題的共識，環境公眾參與過程也是不同社會群體從不同的立場觀點、利益訴求出發，充分表達對于環境問題與環境政策的意見，進而形成對公共問題的共識而促進環境公共政策的出臺以保障環境公益。（3）協商民主理論倡導公共決策制定過程中參與主體的平等性，包括參與公共事務的機會平等和影響公共決策的實質平等，這契合了環境公眾參與制度構建的價值基礎和理論預設，在環境法理論中，個體無論差異如何都平等地基于整體性的環境資源而獲取環境權益，因此，對于環境公共事務的處置都應享有參與討論的機會，進而對有關環境公益處理的環境公共政策的出臺產生平等影響。

（二）協商民主理論對更新環境公眾參與制度的啟示與借鑒

協商民主理論所主張的民主的核心價值與協商形式對于完善我國的環境公眾參與制度具有重要的啟示和借鑒意義。協商民主理論批判與反思了傳統公共決策模式中忽視公眾的知識、智慧及其作用，從而缺乏公眾參與的思路，強調公民積極參與到共同體中，強調通過理性對話、平等交流參與到公共事務中，藉以培育公民的責任心，完善公民美德，提升公民的民主品質，從而彌補和克服自由民主的不足，這為公民參與提供了理論基礎[13]。在協商民主的眾多研究中所倡導與實踐的審慎的民意調查、公民聽證會、社區議事會、愿景工作坊、互聯網公共論壇、民主懇談會、公民陪審團和村民民主評議會等多種協商民主形式，則可作為完善具體環境公眾參與形式的可資借鑒的渠道與路徑。具體而言，協商民主對于環境公眾參與制度的啟示與助益可概括為以下幾點：

1.公共協商過程對公眾參與環境事務的教育功能。

協商民主實施過程必須以公眾對于公共事務抱有熱情、知悉狀況和熟悉背景知識作為前提。因此，協商過程對于公眾具有教育功能，可提高公眾的道德素養、知識水平和參與實踐能力。在環境公眾參與中具體借鑒采取公民聽證會、民主懇談會和公民陪審團等協商形式，可以讓公眾有便捷途徑知悉復雜的高科技背景的環境知識、環境問題成因及其解決的內在政策機制需求，從而可以積極參與討論、發表見解，為環境公眾事務的處置和環境公共政策的制定提供建議。

2.公共協商過程促進環境公益共同體的形成。

協商民主理論強調公民在公共事務處理和公共政策制定上的地位平等，強調協商過程應懸置現實中政治權力與經濟力量之間的差異而僅受到“最佳論證力量”的影響。此種主張實際上強調公眾無論個體差異如何皆平等地獲得將其關注的公共問題轉化為公共政策議程的機會和能力，通過協商形式的設計實現對權力與資源的二次分配。這為公眾參與公共事務提供了平等的平臺，使得公民在同一起點上對于社會公益和公共政策產生歸屬感和集體責任感，能夠突破自私狹隘的個體偏好而轉向公共利益偏好，由此便能促進公益共同體的形成。

3.公共協商程序促進環境公共政策的公正性。

協商民主理論強調通過公正的協商程序產生公共決策更具有公正性或合法性。在協商程序中，通過公開、透明的程序，使得公眾對于公共問題的各種意見能否充分表達、廣泛討論，最終形成的決策內容源于參與者的“真誠的同意”，這賦予了公共決策行為的民意性和權威性。環境公共政策的本質是要處理環境資源對于人類的經濟功能與生態功能的分配，公眾經由公正的協商程序形成環境公共決策，本質上體現了最廣泛的社會個體對于環境資源功能選擇的共識，具有公正性和合法性。

4.公共協商能夠促進環境公共決策的實踐理性。

公共協商程序能夠調整公眾關懷的重點，建設性地促進民主、法制及其實施的合理性[14]。協商民主程序注重公眾在獲取和熟悉公共問題信息的基礎上充分討論，增進公眾的主體性、歸屬感和集體責任感，內化其承擔的責任有利于促進共同體利益的認識。因為決策是經由公眾參與共同討論而達成的共識，是公眾集合意愿的體現，則能提高公眾參與的積極性和對于公共政策的認同感。環境問題在當下社會主要是基于環境資源對于人類產生不同性質的利益而產生的，環境公共事務更多需要處理的是社會不同類型群體對于利益的不同偏好與訴求，不經過協商程序產生的環境政策難免會只符合部分人的利益訴求而遭遇其他人的反對。環境公共政策制定過程引入協商程序，在公開、透明、充分討論、廣泛協商的基礎上達成的環境政策，則具備深厚的群眾認同基礎，更能被公眾接受和認同，減少政策執行過程中的抵制心理和現實阻力，增加環境公共政策的實踐理性。

四、結 語

在環境法制建設成為時代顯學的當下，如何更系統地確認、保障與救濟公民環境權益，為公民全方位深入參與國家社會環境管理與保護提供制度通道，是環境法學界對于當前熱議的《環境保護法》修訂提出的期許與立法建議。但我國當前關于環境公眾參與制度的立法卻普遍具有抽象性、宣示性，具體程序性規定匱乏而難以切實施行，既有的制度弊端檢討與完善建議也難免失之理想化而難以見容于既有制度框架，缺乏可行性。務實的態度是從協商民主理論所提供的理論資源與程序設計出發，修正環境公眾參與制度的價值預設，從保障環境民主的基本立場出發，綜合借鑒協商民主理論發展與設計的多種程序機制，以實現環境公眾參與制度的更新。

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（責任編輯 江海波）