地震災害救助的目標偏差與校正機制

摘要：在地震災害情形下，災區民眾在基本生活保障、健康醫療、居住保障及就業扶助等方面災害救助需要的滿足存在目標實現的偏差。因此，強調在確定救助對象及其優先需要時，救助提供者一方要與救助接受者的意見綜合考慮，采取災害救助瞄準機制修正目標偏差。

關鍵詞：地震；災害；應急管理；救助目標偏差；瞄準機制

中圖分類號：X43 文獻標識碼：A

非常規災害的社會沖擊對于社會保障制度建設而言，既是挑戰也是機遇。在災害情形下，政府更容易積極實施應急社會保障的干預政策，采取的政策措施容易達成一致的支持。從汶川地震到蘆山地震，災害救助發揮著救助受災群體、恢復災區經濟社會生活的中堅力量。災害救助是應急社會保障的起點與關鍵環節，是通過國家或社會主體對因災造成生存危機的社會成員進行援助，為災民提供衣、食、住、行、醫療等基本生活資料，維持其最低生活水平，保障其就業教育等民生權利，使其脫離災難的社會保障制度與政策支持。它既包括災害發生時對災民的緊急救助，也包括在災后重建時維持災民的基本生活與發展保障。在多次地震等重大災害救助中，國家投入了大量的人力、物力和財力進行災害救助，以保障災區人民的生活與生存發展，恢復經濟發展，維系社會穩定。然而，在實施災害救助的過程中，包括政府災害救助在內的社會救助的實施，卻面臨著救助對象需要滿足的偏差現象，難以達成災害救助的初始目標，因此需要在災害救助中給予關注。

一、地震災害社會救助的目標偏差現象

近年來，我國發生了多次地震災害，引發了災害社會救助的大規模實踐。通過在災害區域內采取靈活辦法調整社會保障政策，大幅度地提高社會保障投入，在一定程度上極大提升了受災人員的社會保障水平。在地震災害社會救助中，政府災害救助承擔著社會救助的主要職能，志愿者救援和NGO組織的災害救援也發揮了積極作用。觀察地震災害社會救助途徑的差異，可以發現，政府救助呈現出災害救助任務重、救助區域集中、救助及時性強、救助對象與救助方式內容復雜的突出特點，這與志愿者救援和NGO組織的災害救援形成明顯的差異，見表1。

地震災害的社會救助對于災區的恢復重建與受災群體的生活保障提供了一種基本的制度保障。這一制度保障實施的過程，從救助目標的角度來看，需要確定具體救助區域、具體救助對象與救助對象的具體需要等不同層面的目標問題。災害區域是災害發生導致的受災比較嚴重的行政區域，災害社會救助首先體現為災區的中心區域的確定。災害中心區域的受災人員成為社會救助的主要關注對象，其災后通常引發媒體的大量關注。具體救助對象及救助對象的具體需要體現為災害社會救助的落腳點。在實際救助實踐中，構成救助目標的區域、救助對象及對象需要滿足往往存在偏差現象，救助的制度設計目標與救助的實際滿足存在著明顯的差異，實際影響了災害社會救助的整體效果，見表2。

（一）災害救助區域的目標偏差

近年來的地震災害現象調查發現，原本貧困的區域與災害區域往往具有重合的特征。基于汶川地震貧困村重建與扶貧的研究發現，災害發生產生的風險對貧困村和貧困家庭影響更大。國家扶貧開發工作重點縣和省級扶貧開發工作重點縣基本上覆蓋了受災區域。從社會歷史發展范疇看，最貧困的人一般都居住在最危險的地方，貧困村也大多位于遠離交通干道和偏遠的區域，生態和環境比較脆弱，這也導致汶川地震災害發生區域和貧困區域高度重合[1]。

貧困區域與災害區域的重合現象值得社會關注。但同樣值得注意的是，災害非中心區域同樣存在受災人群，其獲得政府救助的機會明顯缺乏，造成受災地區的政府救助的區域不均衡狀態。

（二）災害救助對象確定的目標偏差

災害救助中的對象確定往往受到重災與輕災如何區分的實際問題，在救助對象選定上出現目標偏差。據汶川地震后對災區貧困戶受益狀況的一次調查發現，災區近85%的農戶認為在道義上應該給予貧困戶更多的補貼，但實際上認為貧困戶得到了優惠和傾斜的只有不到58%[2]。在住房重建補貼上，農戶反映貧困戶與富裕戶之間得到住房重建補貼沒有差異的比例為56%。如果這種調查屬實，意味著災害救助對象的選定上值得注意的問題已經比較明顯了。

（三）災害救助對象具體需要確定的目標偏差

地震災害對受災區域的破壞巨大，生命財產損失嚴重，受災人群的需要也體現在各個不同方面。政府救助力求根據不同的需求進行救助，值得注意的問題是，不同需求的救助有廣度與深度的區別。受災人群對服務的需要是多層次的，全方位的，但資源卻永遠是有限的。據調查，汶川地震導致農村新增殘疾人4589 人，占汶川地震致殘者的79.73%，地震致殘者主要是肢體殘疾人，其中，15 歲及以上的地震致殘者5063 人，無任何職業的地震致殘者1991人，在當地有固定工作的僅361人[3]。不僅殘疾康復需求大，就業需要也十分緊迫，實際就業形勢不容樂觀。地震致殘者中，在當地務農的群體較大，由于自身條件的限制，無法更多地從事體力勞動，農村殘疾人的就業環境還沒發生根本改變。

轉引自王學義、徐宏的《地震致殘者生存狀態與需求分析——來自四川省汶川地震災區的調查》，載《中國人口科學》2010（3）：103-110頁。

資料顯示，康復需求情況不存在地區差異，最急迫的需求是醫療康復和社區康復訓練需求。就滿足受災人員全方位全面需求而言，政府的災害救助面臨著的現實資金短缺、專業技術人員不足等多方面的困難。據報道，汶川地震災害三年恢復重建時，需要進行后續醫療康復的傷員中已有6318人完成醫療康復，還有1109人仍在康復中。為傷殘人員提供輪椅等輔助器具1萬余件，為435人安裝了假肢。政府救助面臨籌集專門康復后續治療專項資金的任務，這些后續的資金來源包括：城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療和工傷保險報銷，并對需個人負擔部分實行救助，以保證所有傷殘人員都能完成醫療康復。針對康復救助的后續資金是否可保證需要就不得而知。

（四）災害救助標準確定的目標偏差

在汶川地震和蘆山地震中，確定救助區域群體的基本生活救助標準是每天每人1斤米和10 元錢。從救助實際效果來看，僅僅能夠滿足基本的溫飽問題，維持在較低的生活水平。汶川地震和玉樹地震基本生活救助標準相同，但“三孤”人員和因災死亡人員撫恤標準有一定的差異。汶川地震災區的理縣，因災死亡人員撫恤金為5000元；蘆山地震在因災死亡人員撫恤金之外，每戶增加了特別扶助及自建房屋過渡補助，見表5。

兩次地震救助措施明顯不同的地方是“三孤”人員補助期限及后續救助政策。汶川地震的災區基本生活保障補助期限是三個月，“三孤”人員補助標準為每人每月600元，受災的原“三孤”人員補足到每人每月600元，補助期限三個月；補助金由民政部門直接發放給救助對象，實行按月發放[4]。蘆山地震中三孤人員補助期限為6個月，且對災區因災房屋倒塌和嚴重毀損無房可住的農戶給予每戶2000元的自建過渡房補助。當地政府根據實際情況可再增加每戶1000元的補助[5]。

在2008年汶川地震救助時，民政部、財政部和國家糧食局制定了《關于對汶川地震災區困難群眾實施臨時生活救助有關問題的通知》（民發〔2008〕66號）的文件，規定救助對象為因災無房可住、無生產資料和無收入來源的困難群眾，但有待明確的是，所發放補助金和救濟糧是否只是保障基本生活。

從兩次地震災害救助實施的情形看，我國重大自然災害救助逐漸形成了較為明確的運行模式，體現在確定救助區域、范圍與對象和救助標準，并分階段實施救助等不同方面，形成了一定模式化的程序與規定。但存在的問題也十分明顯，救助范圍確定有失偏頗，救助對象選定存在疏漏，救助需求滿足有失偏頗，救助標準及方式缺乏靈活性，救助效果評估滯后，后續救助判斷缺乏跟進手段等政策和災害救助的管理缺陷，有待進一步給予關注。

二、地震災害救助實施面臨的現實障礙

重大災害的社會救助管理面臨著一對基本矛盾關系，即救助的需要與救助的能力之間存在矛盾。從政府的角度來看，政府承擔著災害救助的最后兜底的責任，在處理救助需要與救助能力之間平衡的時候，不得不采取有所選擇與側重的救助政策措施。因此，重大災害救助面臨著四個方面有待解決的現實問題。

（一）重大災害救助的超量任務成為社會救助實施的突出障礙

地震災害的救助實施面臨的首要現實困難是超量的工作任務，政府面臨地震災害救助的緊急任務，管理人員的流動率和超量的救災任務成為首先需要關注的問題，也是滿足受災人員需求的障礙。參與救助工作的人員因災害影響程度的差異會出現不同程度的交叉與重疊，管理人員的頻繁流動會導致災害救助管理上的困難。災害救助的理想和公平的做法是對貧困線以下的實際貧困人群的全部覆蓋。但事實上災害救助的資金是十分有限的，往往不可能完全覆蓋貧困人群。如何選定那些真正最需要幫助的人群，成為災害救助計劃中的一個關鍵問題。與一般常態社會中的客觀經濟指標評估法發現貧困不同，災害救助的對象往往不限于單純的貧困問題。

（二）災害救助對象的多樣需求與差異成為救助實施的難點

地震災害往往造成重大的財產損失與人員傷亡，但這種財產損失與人員傷亡的具體狀況卻是千差萬別，具體需求差異巨大。受災人員通常存在多個需要，包括住房、就業、醫療等，但政府可能限于時間、資源有限等因素而無法全部滿足。災害救助的一個首要難點在于如何準確地界定或選擇救助對象，并滿足救助對象的多種需求。從各種重大自然災害與事故災難中都可以發現，滿足受災人員需求的救助并不是一件簡單的事情。以汶川地震災害為例，汶川地震造成大量人員致殘，2009年組織的一次入戶調查發現，汶川地震致殘者在醫療康復、就業、住房等方面有很大的需求，而實際滿足情況不盡如人意，地震致殘人員還面臨一些亟需解決的問題[3]。地震致殘者特別是孤殘者由于自身原因，不同程度地給家庭或自身生活帶來負擔，導致不能從當地農村信用社貸款進行房屋重建或加固，最后可能只能住危房，這會導致部分地震致殘者的生活狀況進一步惡化。

（三）政府救助規則約束可以成為救助的限制因素

重大災害救助往往受制于國家救助的法律法規與政策的限定，對于災害救助的對象與救助標準等作出了明確的執行要求。然而，現實救助需要的情形多種多樣，政府救助規則的約束性導致形成災害現場管理者面臨救助需求滿足的困難。在災害救助過程中，這種規劃約束可能表現為上級對下級政府的監督控制情形，也可能表現為受災對象與需求的實際目標偏差現象等不同情形。在上級對下級政府實施監督控制情形下，下級官員面臨災害救助情形時，首先得向上級匯報情況，爭取上級政府資源，降低了地方政府的災害救助的自主性，影響災害救助的實際效果。這主要是因為地震災害的政府救助通常需要地方政府承擔一定的財政支付，災區政府可以獲得上級政府的財政支持及對口支持方式的資源支持。據報道，蘆山地震下達的中央和省級應急救災綜合補助資金達15億元，其中的一個重要用途即是進行生活救助、遇難人員家屬撫慰等災害救助支出。但在蘆山地震中重災縣上報損失1700億，數額之高引爭議，不能否認這其中包括向上級政府爭取資源的可能[6]。

（四）技術與信息條件成為災害救助實施障礙

災害的社會救助是一項對專業技術素養與社會信息平臺要求較高的活動。專業救助人才，如醫師、心理援助專業人士等，是實施災害救助中的重要技術力量，但現實的災害救助中由于時間緊任務重等多種原因往往供給有限。在災害救助資源有限的情況下，受災人群信息的及時性和充足性成為災害救助有效實施的重要基礎條件。不只是災害的中心區域，受災害影響的非中心區域也是有效災害救助的重要區域，都需要廣泛的技術與信息條件支持。重大災害救助的現實情形下，緊急社會救助、長期后續救助及受災人員全方位的救助需求，受制于救助對象信息交流溝通平臺條件。

三、災害救助實施瞄準機制及其實施策略

（一）災害救助瞄準機制的關健要素

所謂災害救助的瞄準機制，是指社會救助主體對救助對象及其需求進行準確甄別和確認，將救助資源集中于最需要救助的災害受災人群與受災對象需求滿足的災害救助管理過程。從政府災害救助角度看，涉及對救助對象增加限制條件，細化救助范圍及持續時間，并將注意力放在重點救助無勞動能力的貧困者和弱勢者的政策修訂方面。在地震災害情形下，社會救助管理目標是實現對受災貧困者及其他弱勢群體更好地提供現金或實物幫助的制度安排。實現該管理目標依賴于構建災害救助瞄準機制，需要考慮的關鍵要素包括：比例問題、動態問題、性別公平性、貧困人員問題、特殊困難人群以及救助資源的制約。瞄準機制實施需要對各影響要素進行界定，并明確實現路徑與管理目標。綜合歸納表述見表6。

面對眾多需要救助的受災人員，災害社會救助，特別是政府救助實施過程在面臨多方面條件約束或障礙的情形下，客觀上要求采用某種篩選與限制的手段及政策，即實施社會救助瞄準的機制，優先滿足受災人群的基本與緊急的救助需要。在救助范圍與對象確定的問題上，蘆山地震災害救助過程中開始明確提出了受災困難群眾救助按屬地管理原則實施救助，并規定非本地戶籍的受災群眾的救助，由安置地縣級民政部門負責救助對象政策落實[7]。據報道，蘆山地震災區外地戶口受災群眾臨時生活救助同樣是提供每人每天10元錢和1斤大米的救助，與本地戶口受災群眾救助一樣[8]。這無疑增加了實施災害救助的難度，但更加符合災害救助的管理目標。

（二）災害救助瞄準機制的實施策略

1. 災害救助實施的整體方案。

綜合考慮災害社會救助的目標偏差現象與實施災害救助的過程，可以通過以下流程設計規劃，對瞄準機制影響的關鍵因素進行控制。流程見圖1。

確定救助區域、救助對象以及救助需要時，最后要體現在救助對象與對象的具體需要的滿足上。從有限救助視角而言，社會救助應優先滿足那些對成本低、效果好的服務需要，即確定受災人群對服務的優先需要。確定優先需要，涉及到三個相關的問題，即由誰（救助主體）根據什么標準用什么方法來確定。確定優先的需要可以采用不同方法，這與災害救助主體的救助政策或偏好不同有關，見表7。

災害救助瞄準機制的實施實際上是采取一種有限救助模式，在救助中注意通過現金救助方式和非現金救助方式的合理配合來實現救助效果優化。傳統貧困救助的現金救助主要包括補充性保障收入和貧困家庭臨時援助，而非現金救助主要包括食品券、醫療補助、住房補助、兒童營養、就業與培訓、貧困家庭子女教育等內容[9]。災害救助中可利用的方式還可以采取政策引導，激勵社會救助對象積極外出工作等方法幫助災害救助對象中的低收入者。

2. 災害救助瞄準機制的實施策略。實施地震災害救助，構建災害救助瞄準機制，目的是實現災害社會救助效果的優化，在實施過程中要求注意三個問題。

第一，實現從規定災害救助到有限規范災害救助的轉變。

我國于2010年正式實施了《自然災害救助條例》，該《條例》在確立災害救助工作基本法律制度的基礎上，根據災害發生的周期和階段，對災前救助準備、災害應急救助、災后過渡性安置和恢復重建，以及災害救助款物管理等各環節的工作進行了全面系統的規定。然而，地震災害的救助效果依賴于不同救助主體的規范行為，依賴于設置強有力的地方政府行政機構，實現跨部門的和綜合型的救助管理綜合協調。現場救助指揮機構也需要由具有現場救助知識和經驗的專業人員組成，對瞄準機制實施的相關關鍵要素要能夠統籌協調規劃。同時，政府應該為社會組織參與災害救助創造更大的空間，通過“政府購買服務”、“委托服務”、“項目運作”等形式，與各類社會組織及個體志愿者在災害救助決策、研究、管理、評估、服務等方面進行廣泛合作，逐步建立長效合作機制，實現社會組織參與災害救助工作的制度化、經常化與社會化[10]。尤其要明確政府各部門在災害救助過程中的職能定位與角色職責，避免對非災害中心區域的忽視，出現災害救助的空白區域以至于遺漏對受災人員的救助。

第二，從優先需要的災害救助到全方位需要的災害救助的轉變。

災害救助存在的障礙與受災人群需要滿足之間存在著明顯差異，不可能同時滿足所有的被救助人員的需要，只能先滿足那些最基本的、最重要的優先需要。對那些優先需要的救助具有最大化的救助效果。另一方面，受災人員的需要畢竟要盡可能給予救助，因此，在地震災害的社會救助中，要考慮從滿足受災人員的優先需要到考慮全方位需要滿足的轉變，設法提供全方位的救助服務。

第三，從重視應急救助向全過程綜合救助轉變。

在災害救助的緊急階段與非緊急救助階段，災害救助面臨著不同的工作任務需求。有學者從制度角度分析，探討在國家層面上明確統一救助標準，再配以省級政府實施的地方救助的方案，目的是盡可能考慮到當地經濟發展情況，在提高救助標準的同時、縮小救助標準差異[11]。這實際上是要實現全過程綜合救助的制度設計。現有的應急救助時間通常為3～6 個月。后續救助只能納入民政部門實施的低保救助體系。但限于職權，民政機構難以指揮領導與民政相平行的其他災害救助管理行政機構，導致災害救助的一些工作內容難以得到落實和執行，整體災害救助效果不盡如人意。如何將短期生活保障和醫療康復與災害的后續長期救助更好地結合起來，實現全過程綜合救助的制度體系，是需要進一步考慮的重要問題。以地震致殘者為例，核心需求是醫療康復。而實際康復工作中存在康復人員不足、醫療康復人員的工作量大等問題，滿足不了致殘者的后期康復需要，這在一定程度上會影響康復效果。

四、結 論

在地震災害情形下，通過對災區民眾基本生活保障、健康醫療、居住保障及就業扶助等多方面的提供過渡安置期生活救助，極大推進了災區恢復重建。但限于救災任務繁重、資源有限、信息約束等多種因素，災害的社會救助需要采取災害救助瞄準機制，即通過采取一種有限救助模式，對救助對象增加限制條件，縮減救助范圍及持續時間，將注意力放在重點救助災害弱勢者、無勞動能力貧困者的優先需要方面，才可以提高整體災害救助的效果。無論決策者是否意識到受災人員優先需要的問題，他們作出的決策和采取的行動均已經反映了其認定的優先需要。然而，救助服務過程涉及提供與接受兩個方面。由提供一方所確定的救助方案并不一定能代表接受一方的意見。所以，在確定救助對象及其優先需要時，救助提供者一方要與救助接受者的意見一起綜合考慮，合理協調救助瞄準機制中需要考慮的關鍵因素，規范災害救助的流程設計，實現從規定災害救助到有限規范災害救助的轉變、從優先需要的災害救助到全方位需要的災害救助的轉變以及從重視應急救助向全過程綜合救助的轉變。

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[5] 四川對蘆山地震受災民眾實施過渡安置期生活救助[EB/OL].（2013-04-28）[2013-06-28].http：∥www.chinanews.com/gn/2013/04-28/4775942.shtml.

[6] 地震3重災縣上報損失1700億[EB/OL].（2013-04-26）[2013-07-01].http：∥news.163.com/13/0426/01/8TBNOTIA0001124J.html.

[7] 四川重申蘆山外地戶口受災群眾可領臨時救助[EB/OL].（2013-04-29）[2013-07-01].http：∥news.cntv.cn/2013/04/29/ARTI1367197866635746.shtml.

[8] 外地籍受災困難群眾也可領臨時救助[EB/OL].（2013-04-29）[2013-07-01].http：∥news.xinhuanet.com/local/2013-04/29/c_124647605.htm.

[9] 鐘玉英.當代國外社會救助改革及其借鑒[J].中國行政管理，2012（12）：74-78.

[10] 張粉霞.從社會政策視角分析《自然災害救助條例》[J].城市減災，2011（1）：2-5.

[11] 高恩新.自然災害救助制度框架與實踐[J].中國應急管理，2011（11）：25-30.

（責任編輯 王婷婷）