財政投入支持科技創新的問題與優化

摘要：在知識經濟的背景下，科技創新肩負著提高社會生產力的艱巨使命。大量統計數據的分析和比較結果顯示，目前我國科技創新與世界領先國家相比存在明顯差距，表現在研發（RD）經費偏低，主要原因是政府資金在RD經費中的占比偏低，而且財政投入政策缺乏對RD經費使用結構的引導。財政應通過“有形的手”進行干預，在構建科技支出平穩增長機制的基礎上建立績效評價體系，以優化資金投入結構，矯正市場失靈現象，實現科技與經濟的良性互動及循環。

關鍵詞：財政科技投入；研發經費；科技創新

中圖分類號：F812.45 文獻標識碼：A

隨著知識全球化的不斷深入，科技創新已成為實現一國可持續發展的重要手段，隨著“協同創新”①戰略思想的提出，其被賦予了更大的使命。由于科技創新具有高投入、高風險等特性，單純的市場機制不能完全滿足研發需求，因此需要政府通過財政政策發揮引導作用，以彌補市場缺陷。

一、 財政投入支持科技創新的必要性分析

科技創新是相對于技術引進和模仿而言的一種創造活動，是通過擁有自主知識產權的獨特核心技術并且在此基礎上實現新產品價值的過程，政府部門的支持能夠提高創新主體潛在的利潤，是推動其不斷研發的關鍵因素。

（一）科技創新的正外部性需要財政投入政策進行干預

科技創新形成的研發成果在一定程度上具有公共產品的性質，所具有的外部性使非創新者共享成果而不需支付相應的成本，并占有創新者的部分市場收益，從而造成創新者所獲得的私人收益小于社會收益，創新動力不足[1]。針對科技創新所具有的外溢效應，純粹的市場調節機制不能完全實現理想狀態，通過財政投入政策對市場失靈加以矯正，是推動創新進程持久發展的必要條件。

假設創新者進行一項科技研發活動，橫軸表示研發投入，縱軸表示創新主體的收益，現設其研發過程的邊際成本為MC，邊際私人收益為MPB，利潤最大化要求該研發要保持在邊際收益等于邊際成本的水平上，即I1。進一步假定形成的科技成果為社會所共享，具有正的外部效應，邊際社會收益為MSB，從社會角度看，效率要求企業的研發水平為I2，故研發活動提供不足，出現市場失靈現象。

政府通過采取科技撥款等措施，給創新者增加ab部分的邊際外部收益，使其進行更有效率的生產，實現社會范圍內研發投入的最佳水平，從而彌補市場缺陷。政府對于市場失靈的矯正見圖1。

（二）科技創新的高投入性需要財政投入政策予以扶持

科技創新過程包括基礎研究、應用研究及試驗發展三個階段，在此進程中需要集中不同領域的專家，整合各類資源進行研究，試驗設備昂貴，投入巨大。一項成熟的技術成果一般要經過實驗室研發、中間放大試驗和成果產業化三個階段，這三個階段的資金投入比例為 l∶10∶100[2]，研究開發費用及投資規模還會隨著創新活動的深入越來越大。

國際上認可的較為理想的研發投入應當是一國GDP的3%左右，高額的資金需求及不確定性的回報限制了科技創新的進程。財政政策正是能夠發揮宏觀調控作用，通過對財政資金的合理分配緩解技術研發中資金短缺的現狀，為自主創新創造有利條件，因此不斷完善激勵科技創新的財政政策勢在必行。

（三）科技創新的高風險性需要財政投入政策實施保障

科技創新的高風險性體現在創新活動缺少能夠借鑒的經驗和案例，在投入較大人力、財力的情況下，一旦研發失敗或無法為市場所接受將遭受巨額損失。

科技創新在研發階段以及試驗發展階段均具有明顯的不確定性，而市場本身卻不能提供有效的風險分擔機制，有調查表明，世界上產生收益的創新活動占全部科技創新的比例不到10%[3]，但高風險與高收益共存，硅谷是全球科技創新的聚集地，硅谷的GDP約占美國GDP總額的6%，這與美國具備完善的鼓勵技術創新的財政政策是緊密相聯的。因此，只有不斷完善財政投入政策體系，使政府這只“有形的手”充分發揮其經濟職能，形成有效降低研發風險的機制，才能推動科技創新進程，增強我國的經濟實力。

二、 我國財政科技投入的現狀剖析

近年來我國對科技創新的重視程度不斷提高，激勵自主研發的相關政策也愈加合理，但結合我國科技創新仍處于發展的初級階段這一現狀，現行財政政策體系仍存在不盡人意之處。本部分主要從財政投入的視角分析科技研發資金的現狀，通過與世界創新領先國家的比較發現目前我國亟待解決的問題，進而在下文提出相應的優化建議。

（一）財政投入力度較低，研究與試驗發展（RD）經費不足

1. RD經費占GDP的比重偏低。RD指在科學技術領域，為增加知識總量以及運用這些知識去創造新的應用進行的系統創造性活動，包括基礎研究、應用研究和試驗發展三類活動。RD經費占GDP的比重是衡量一個國家科技創新所處發展階段的通用指標，RD經費投入占GDP的比重小于1%為使用技術階段，大于1%小于2%為改造技術階段，大于2%為創造技術階段[4]。近年來我國RD經費在GDP中的占比情況，雖呈現逐年上升的趨勢，但截至2012年我國RD經費為10 298.4億元，占GDP的比重僅為1.98%，而具有世界創新領先國家之稱的瑞典2011年這一數據為3.37%，美國2011年這一數據為2.77%[5]。

改造技術是指對現有設施及生產工藝進行的改造和優化，而非本質意義上的創新，創造技術才是能夠形成自有知識產權的經濟活動。我國目前仍處于改造技術階段，需要進一步增大研究與試驗發展經費投入，為科技創造提供充足的資金基礎。2003-2012年我國研究與試驗發展經費占國內生產總值比重的具體情況見圖2。

圖2 2003-2012年我國研究與試驗發展經費占國內生產總值比重

資料來源：《中國科技統計年鑒》（2013），中國統計出版社2013年版。

2. 財政資金在RD經費中占比偏低。對近年來我國研究與試驗發展經費的資金來源進行整理，其中政府資金占比約四分之一，且近年來略有下降。2012年RD經費總額10 298.4億元，其中來自政府的資金2 221.4億元，占比21.6%，不足企業資金的三分之一。具體內容，見表1。

對英法美等國RD經費的來源情況進行比較，其中政府科技投入均高達30%以上，與企業資金共同作為兩大投資主體，為科技創新服務。與發達國家的比較顯示，我國RD經費偏低的一個重要原因是政府投入資金不足。具體情況，見圖3。

國際經驗表明，企業對于科技創新投入的資金一般在工業化后期才開始顯現出來，以全社會RD經費構成看，工業化中期階段政府的科技投入應占到40%左右，進入后期階段，政府與企業的資金投入比例保持在35：60左右較為適宜[6]。目前我國處于工業化的中后期階段，財政科技投入明顯不足，相對于企業研發資金存在明顯弱勢，因此提高我國RD經費應當通過進一步增大政府投資來實現。

（二）財政資金未充分發揮引導作用，RD經費使用結構不合理

1. RD經費的支出結構存在輕基礎重試驗發展現象。RD經費用于科學技術領域，分為基礎研究、應用研究和試驗發展三部分②，表2列示了我國RD經費在這三個階段的支出數額及比重，試驗發展部分的開支占據RD經費的80%以上，且近年來不斷攀升。

在科技創新領先國家，用于試驗發展的經費數額較基礎研究及應用研究之和持平或明顯偏低，見圖4

以上數據說明我國在科技創新中，將已獲得的知識轉變為可實施計劃的過程具備較為充分的資金支持，然而對基礎研究及應用研究有所忽視。基礎和應用研究作為科技創新的首要階段，是為達到既定的研發目標而探索應采取的新途徑的必經階段，是科技創新能力實現長遠發展的重要保證。我國目前輕基礎重試驗發展研究，難以擺脫對外來基礎性研究成果的依賴，易造成財政科技投入短期效應高于長期效應的局面。

2. 財政投入政策缺乏對于RD資金支出結構的引導。我國目前形成輕基礎重試驗發展的現狀，與財政投入制度不完善有必然的關系，以高校為例，高校作為國家科技創新體系的重要組成部分，具有學科基礎、學術交流及人力資源等優勢，是原始創新的重要源泉，是基礎研究的主導力量，然而2012年我國高校支出的研發經費占全部研發經費的比重僅為7.6%，在世界上處于較低水平，2010年各國這一比重由高至低依次為加拿大38%、英國27%、法國21%、德國18%[5]，此外美國在實施科技高投入的政策中，聯邦政府投入的科研經費，其中很大部分也是用于資助高校科研的。因此我國政府應通過財政科技投入發揮導向作用，引導資金向基礎研究和應用研究傾斜，為2011計劃的推行服務，提高長遠競爭力。

三、 優化財政科技投入機制的對策建議

通過對財政科技投入現狀的分析，可以發現目前我國財政對科技創新的支持亟須在增加投入量的同時優化資金使用結構。作者通過文獻檢索發現，現有研究成果中少有專門強調完善財政科技投入數額及結構的論文，因此本文針對我國現行政策中存在的問題，從優化投入數額及結構兩個方面提出改進建議，以期為我國科技創新創造持久的激勵機制，實現科技與經濟的良性互動及循環。

（一）增加財政科技投入數額，為科技創新提供充足的資金基礎

1. 構建財政科技投入平穩增長機制。與世界創新領先國家相比，我國RD經費占GDP的比重偏低，且政府資金在RD經費中的比重過低，資金緊缺的現象嚴重制約了我國科技水平的發展，尤其是目前我國科技創新水平處于發展的初級階段，進一步提高RD經費數額，為科技創新提供充足的資金基礎勢在必行。

政府是彌補市場缺陷，促進經濟和諧發展的重要力量，財政科技投入能夠為科技創新提供穩定的資金來源，對基礎研究和應用研究、技術研究與開發、科技重大事項等予以更充分的支持。近年來，世界各國均因認識到政府科技投入對于社會發展的現實作用和長遠意義，紛紛把強化對科技的支持作為其財政戰略的重點[7]，我國也應以此為鑒，著力保證充足的研發資金供應，且要與經濟發展水平相適應，因此建議每年依據GDP的增幅來確定政府RD經費投入的增加額，盡快形成財政科技投入平穩增長機制。

2. 創建多元化財政投入方式。國家財政對科技創新的撥款不可能無限擴張，這也就決定了財政支出無法滿足不斷擴大的研發資金需求這一事實，因此開拓財政科技投入的新模式與新方法尤為重要。

近年來，美國等發達國家的政府綜合利用貸款、擔保等方式來提高財政對于科技創新的支持力度，結合我國目前的國情，財政對技術創新的支持也可以采取直接撥款以外的間接方式，形成多元化的財政投入機制，如制定財政擔保制度，以政府信用為基礎，對于具有較大的外部效應且市場前景良好的科技創新提供財政擔保，促進金融機構增加貸款，使財政資金發揮杠桿效應，在緩解財政壓力的同時，增大對科技研發的支持力度。

3. 進一步協調中央與地方財政的科技支出。近年來，地方財政對科技的撥款逐年增加，其占全部財政科技撥款的比例由1999年的35%上升至2012年的53%，研究表明，地方財政科技投入平均每增加1%，GDP增長0.14%左右，所以地方財政支出的不斷擴大在一定程度上推動了科技創新的進程及經濟發展。然而，地方財政科技投入對地區經濟的促進作用存在累積與滯后效應，面板模型分析結果顯示：地方財政科技投入的累積值對經濟增長的滯后影響會在未來三年內逐步增加，至第三年達到最大，隨后會逐漸減弱[8]，也就是說科技創新的效果要逐年積累并顯現，而且對臨近區域的經濟增長具有明顯的溢出效應。

因此，為使財政資金對科技創新的推動作用達到最大化，中央與地方的科技投入應相互配合，協調發揮作用，建設公共研發基礎設施，鼓勵區域間研發合作，降低科技創新外溢效應對于區域自主研發的消極影響；同時要針對具體研發項目，明確資金的時效性，使財政科技投入的短期和長期效應均達到最優，提高資金的使用效率。

（二）優化財政科技投入結構，提高科技長遠競爭力

1. 利用財政補貼增大對基礎研究與應用研究階段的資金支持。近年來，我國研究與試驗發展經費的支出結構存在著輕基礎重試驗發展研究的現象，而基礎研究與應用研究才是一國提升綜合國力的關鍵所在，過多地依賴外來基礎研究成果，會因缺乏根本創新能力而失去長遠競爭力。因此，政府作為宏觀調控的主體，需要充分發揮引導作用，合理利用對自主研發的財政補貼，調整RD經費的使用結構。

目前結合我國科技創新現狀，應將研發補貼的使用階段提前，著重對基礎研究及應用研究階段進行補助，將補貼定位于RD活動的前期，實現優化自主研發結構、提高根本創造力的目標。

2. 建立財政科技投入績效評價體系。近年來，各國財政投入模式改革的一個重要方向就是把績效撥款引入財政資金的分配中，美國是世界上最早進行科技評估的國家，相關部門將科研項目的資助結果、內部管理和投資過程作為績效評估的指標，來保證財政科技投入的質量[9]。

美國的經驗表明，針對研發項目建立科學規范的績效評價體制有利于明確財政重點投入領域，提高科技投入的使用效率。我國《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020）》中強調“逐步建立財政科技經費的預算績效評價體系，建立健全相應的評估和監督管理機制”[10]，考慮到目前我國財政科技投入的績效評價機制仍在逐步建設中，當前階段我們認為可以借鑒國際經驗，在研發項目確立之初，根據項目的具體情況制定相應的考評機制，在研發過程的各個階段進行評估，及時明確科技創新的研發效果及資金需求，以此作為財政撥款的依據，有針對性地適時予以資金支持，同時建立信息評估系統，充分發揮財政資金的導向作用，使科技投入的結構最優化，實現科技與經濟的良性循環，提高長遠創新能力。

注釋：

① “協同創新”是指創新資源和要素有效匯聚，通過突破創新主體間的壁壘，充分釋放彼此間“人才、資本、信息、技術”等創新要素活力而實現深度合作。十八大報告指出：“科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心位置。要堅持走中國特色自主創新道路，以全球視野謀劃和推動創新，提高原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新能力，更加注重協同創新。”

② 基礎研究是指為了獲得關于現象和可觀察事實的基本原理而進行的實驗性或理論性研究；應用研究是為了確定基礎研究成果可能的用途而采取的新方法或新途徑，為解決實際問題提供科學依據，是將理論發展為實際應用形式的過程；試驗發展是在基礎研究和應用研究的基礎上開辟新的應用，對已有上述各項作實質性的改進。

[參考文獻]

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[3] 姚 雯，劉傳江.促進高新技術產業發展的財稅政策分析[J].財政研究，2010（2）：50-52.

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[9] 王雪瑩.國際財政科技投入的新特征和新趨勢[J].科技進步與對策，2012（23）：1-4.

[10] 中華人民共和國國務院. 國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020）[EB/OL].（2006-02-09）[2013-06-18].http：∥www.gov.cn/jrzg/2006-02/09/content_183787.htm.

（責任編輯 王婷婷）