歐洲金融消費(fèi)監(jiān)管出新規(guī)—評(píng)《制造者產(chǎn)品監(jiān)督管理流程共同立場(chǎng)》

劉珊珊

新規(guī)出臺(tái)的背景

消費(fèi)者保護(hù)是歐洲監(jiān)管局的主要目標(biāo)之一。2012年，因金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的設(shè)計(jì)、運(yùn)營及推廣問題導(dǎo)致消費(fèi)者利益受損的事件逐漸增多，引起了歐洲監(jiān)管當(dāng)局的注意，隨即對(duì)歐盟成員國的國家主管機(jī)關(guān)開展了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，在銀行、保險(xiǎn)和證券投資領(lǐng)域，不合適的產(chǎn)品監(jiān)督管理機(jī)制在損害消費(fèi)者利益的同時(shí)，還造成金融市場(chǎng)信心下降，以及金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營環(huán)境受到影響。為了加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)，促進(jìn)金融體系的穩(wěn)定性、有效性和完整性，歐盟于2013年底發(fā)布了《歐洲監(jiān)管當(dāng)局制造者產(chǎn)品監(jiān)督管理流程共同立場(chǎng)》（簡稱《共同立場(chǎng)》）。

《共同立場(chǎng)》對(duì)制造者內(nèi)部產(chǎn)品監(jiān)督管理機(jī)制提出了八項(xiàng)原則性要求，強(qiáng)化了金融消費(fèi)者保護(hù)的事前預(yù)防機(jī)制，展現(xiàn)出歐洲監(jiān)管當(dāng)局新的思考方向，以及歐洲金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)機(jī)制與實(shí)踐的新趨勢(shì)。鑒于此，筆者擬對(duì)上述新規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行簡要分析，以期對(duì)我國金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管和實(shí)踐的完善有所裨益。

內(nèi)容評(píng)析

與以往金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)規(guī)定相比，《共同立場(chǎng)》在監(jiān)管對(duì)象、內(nèi)容和方式方面有所突破，呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)。

監(jiān)管對(duì)象范圍擴(kuò)大化。隨著金融市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展，跨行業(yè)、跨地區(qū)的金融活動(dòng)日益頻繁，金融活動(dòng)主體也呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢(shì)。《共同立場(chǎng)》沒有使用一般監(jiān)管規(guī)定常用的“金融機(jī)構(gòu)”的概念，而是用“制造者（Manufacturer）”的表述方式來定義監(jiān)管對(duì)象，明確將其界定為“以制造活動(dòng)為目，根據(jù)歐盟立法屬于一家或多家歐洲監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管范圍，負(fù)責(zé)研發(fā)和發(fā)行產(chǎn)品或合并、生產(chǎn)、變更產(chǎn)品的自然人和法人”。這一界定，實(shí)際上是擴(kuò)大了監(jiān)管對(duì)象的范圍，從作為法人的“金融機(jī)構(gòu)”擴(kuò)展至包含自然人和法人的“制造者”，實(shí)現(xiàn)了對(duì)涉金融消費(fèi)者保護(hù)主體的全覆蓋。

利用原則性規(guī)定提高規(guī)則的適用性。歐盟的國家聯(lián)盟性質(zhì)決定了過于剛性、具體的規(guī)則可能無法適應(yīng)各成員國的國情以及不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管需求，從而影響規(guī)則的施行效果。為提高規(guī)則的適用性，《共同立場(chǎng)》采用原則性規(guī)定的形式，有針對(duì)性地出臺(tái)較為彈性、宏觀的八項(xiàng)原則，為各成員國、各監(jiān)管機(jī)構(gòu)后續(xù)根據(jù)各自實(shí)際情況出臺(tái)具體規(guī)定預(yù)留了一定空間，確保了新規(guī)的有效性。

將產(chǎn)品監(jiān)督管理嵌入制造者內(nèi)部治理體系。《共同立場(chǎng)》第一項(xiàng)原則就規(guī)定了制造者應(yīng)當(dāng)建立一套持續(xù)的基礎(chǔ)產(chǎn)品監(jiān)督管理流程，并不斷對(duì)其進(jìn)行完善和審查。此外，第二項(xiàng)原則對(duì)制造者的管理層提出了明確要求，執(zhí)行董事會(huì)必須支持產(chǎn)品監(jiān)督管理流程，高級(jí)管理層應(yīng)當(dāng)確保產(chǎn)品推出之前和之后均符合該流程相關(guān)規(guī)定，并且要留存充足的評(píng)估記錄。上述規(guī)定，使產(chǎn)品監(jiān)督管理成為制造者內(nèi)部治理架構(gòu)和高級(jí)管理層的最終責(zé)任，迫使制造者高層對(duì)該事項(xiàng)給予足夠重視。

高度重視“事前、事中、事后”全過程的產(chǎn)品監(jiān)督管理。《共同立場(chǎng)》圍繞市場(chǎng)調(diào)查、產(chǎn)品研發(fā)、推出、營銷、運(yùn)營和運(yùn)作的全過程確立了一系列原則，幾乎可以說是全方位、無死角的監(jiān)管規(guī)定。如在產(chǎn)品研發(fā)之前，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)產(chǎn)品的目標(biāo)市場(chǎng)并認(rèn)真分析其特性，以確保產(chǎn)品符合消費(fèi)者的需求和利益；產(chǎn)品研發(fā)后，必須進(jìn)行產(chǎn)品評(píng)估和測(cè)試，包括壓力測(cè)試；在設(shè)定產(chǎn)品費(fèi)用和功能時(shí)，應(yīng)采取適當(dāng)措施保證透明度；產(chǎn)品推廣和營銷階段，須選擇適合目標(biāo)市場(chǎng)的不同渠道進(jìn)行銷售，并提供清晰、準(zhǔn)確、及時(shí)的信息等。同時(shí)，制造者還需定期監(jiān)測(cè)產(chǎn)品的運(yùn)營和運(yùn)作情況，確保其繼續(xù)滿足消費(fèi)者的利益，并在合適的條件下對(duì)產(chǎn)品的合規(guī)性進(jìn)行審查。此外，當(dāng)可能導(dǎo)致消費(fèi)者利益受損的問題出現(xiàn)或即將發(fā)生時(shí)，制造者有責(zé)任采取適當(dāng)措施進(jìn)行補(bǔ)救或賠償。

啟示與借鑒

《共同立場(chǎng)》的出臺(tái)，給我國金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管和金融機(jī)構(gòu)相關(guān)實(shí)踐帶來啟示，有一定的借鑒和參考作用。

直面新現(xiàn)象、新問題，及時(shí)出臺(tái)針對(duì)性的規(guī)定，適時(shí)調(diào)整監(jiān)管對(duì)象界定。在經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮中，金融消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)體制機(jī)制是否完善，對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是否及時(shí)，已經(jīng)成為各國（地區(qū)）金融市場(chǎng)競爭力的重要指標(biāo)。作為成熟、穩(wěn)健的金融市場(chǎng)，歐盟十分重視消費(fèi)者保護(hù)，歐洲監(jiān)管當(dāng)局持續(xù)監(jiān)測(cè)、密切關(guān)注著涉及金融消費(fèi)者利益問題的新變化，并且迅速作出反應(yīng)。不僅針對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)損害消費(fèi)者利益問題，及時(shí)出臺(tái)了針對(duì)性規(guī)定，還適時(shí)從監(jiān)管對(duì)象定義上強(qiáng)化了全面監(jiān)管。

過于剛性、具體的規(guī)則并不必然帶來良好效果，借鑒原則性規(guī)定模式。過于嚴(yán)格細(xì)致的監(jiān)管規(guī)定雖然能保證政策執(zhí)行的準(zhǔn)確性和透明度，但卻缺乏靈活性，很可能影響到實(shí)際適用。歐洲監(jiān)管當(dāng)局所采取的原則性規(guī)定模式，為各成員國和監(jiān)管機(jī)構(gòu)因地制宜地出臺(tái)具體規(guī)定，以及各金融機(jī)構(gòu)結(jié)合自身情況發(fā)展出各具特色的產(chǎn)品監(jiān)督管理體系，提供了最大便利。反過來，各機(jī)構(gòu)遵循原則的實(shí)踐過程，使《共同立場(chǎng)》得到廣泛適用，確保金融消費(fèi)者保護(hù)的立法目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

立足國情，有效吸收普適性規(guī)定，避免盲目借鑒。制定《共同立場(chǎng)》之前，歐洲監(jiān)管當(dāng)局在歐盟成員國范圍內(nèi)，專門針對(duì)制造者產(chǎn)品和服務(wù)問題導(dǎo)致消費(fèi)者利益受損的情況進(jìn)行了全面調(diào)查，并在附件中分別指出了各國的普遍性問題。可見，《共同立場(chǎng)》是基于歐盟既有監(jiān)管體系、立足于歐洲市場(chǎng)現(xiàn)狀的產(chǎn)物。因此，我國在借鑒相關(guān)監(jiān)管規(guī)定時(shí)，應(yīng)充分考慮當(dāng)前國情和現(xiàn)有監(jiān)管體制，有效吸收普適性的規(guī)定，避免盲目移植。

將涉消費(fèi)者保護(hù)產(chǎn)品監(jiān)督管理納入金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理體系。國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)雖然多數(shù)構(gòu)建了自身的產(chǎn)品監(jiān)督管理體系，但并未將消費(fèi)者保護(hù)納入考量范圍。因金融產(chǎn)品和服務(wù)問題引發(fā)糾紛，甚至給消費(fèi)者造成損失的案例層出不窮。因此，金融機(jī)構(gòu)十分必要將涉消費(fèi)者保護(hù)產(chǎn)品監(jiān)督管理嵌入到公司治理體系中，厘清董事會(huì)、高級(jí)管理人員在此方面的責(zé)任和工作職責(zé)，清晰界定各相關(guān)部門職能，明確在公司治理、組織架構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、文化建設(shè)等方面構(gòu)建職責(zé)分明、導(dǎo)向明晰的管理體系。

建立健全“事前、事中、事后”全過程的涉消費(fèi)者保護(hù)產(chǎn)品監(jiān)督管理機(jī)制。從我國金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐看，金融機(jī)構(gòu)對(duì)涉消費(fèi)者保護(hù)產(chǎn)品監(jiān)督管理的關(guān)注重點(diǎn)仍是事后階段，即消費(fèi)者對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)投訴后的糾紛處理解決，忽視了對(duì)事前和事中階段的監(jiān)督管理。部分金融機(jī)構(gòu)在研發(fā)產(chǎn)品和服務(wù)前既沒有調(diào)查了解消費(fèi)者需求，研發(fā)過程中也不考慮是否真正適合客戶，推出時(shí)更直接略過測(cè)試步驟，營銷時(shí)夸大功能，對(duì)收費(fèi)等與消費(fèi)者利益直接相關(guān)的信息遮遮掩掩，直至消費(fèi)者投訴再來查找問題和解決糾紛，完全是“本末倒置”。由此可見，金融機(jī)構(gòu)亟需建立健全“事前、事中、事后”全過程的涉消費(fèi)者保護(hù)產(chǎn)品監(jiān)督管理機(jī)制，加強(qiáng)全過程協(xié)調(diào)和管控，特別是在產(chǎn)品和服務(wù)的設(shè)計(jì)開發(fā)、定價(jià)管理、協(xié)議制定等環(huán)節(jié)進(jìn)行事前審查，是落實(shí)消費(fèi)者保護(hù)理念、避免侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的有效手段。

（作者單位：中國工商銀行法律部）endprint