深化財(cái)政審計(jì)發(fā)展的路徑思考

劉堯

摘要：深化財(cái)政審計(jì)發(fā)展，是全面履行審計(jì)職責(zé)、推動(dòng)財(cái)政體制改革、提升審計(jì)服務(wù)水平的需要，本文分析了當(dāng)前財(cái)政審計(jì)發(fā)展中存在的一些問(wèn)題，對(duì)建立財(cái)政資金全覆蓋，以財(cái)政資金運(yùn)行流程為主線，以信息化建設(shè)為依托，以效益審計(jì)為抓手，科學(xué)整合審計(jì)資源的財(cái)政審計(jì)發(fā)展路徑進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：財(cái)政審計(jì) 發(fā)展 路徑

財(cái)政審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的基本職責(zé)和永恒主題。近年來(lái)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)按照“揭示問(wèn)題、規(guī)范管理、促進(jìn)改革、提高效益、維護(hù)安全”的總體思路，不斷推進(jìn)財(cái)政審計(jì)工作，當(dāng)好公共資金的衛(wèi)士，為推動(dòng)完善國(guó)家治理和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。新形勢(shì)下，劉家義審計(jì)長(zhǎng)提出了“審計(jì)監(jiān)督全覆蓋”的要求，對(duì)審計(jì)工作，尤其是對(duì)財(cái)政審計(jì)工作提出了更高的要求。

一、深化財(cái)政審計(jì)發(fā)展的必要性

（一）深化財(cái)政審計(jì)發(fā)展是全面履行審計(jì)職責(zé)的需要

改革的不斷深化，政府管理經(jīng)濟(jì)的方式由原來(lái)過(guò)多地對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的管理與控制，政府職能逐步轉(zhuǎn)向履行公共責(zé)任、提供公共服務(wù)產(chǎn)品、提高政府績(jī)效上，而財(cái)政資金作為一種公共經(jīng)濟(jì)資源，是政府經(jīng)濟(jì)管理和調(diào)控的主要手段，也是政府職能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和核心。審計(jì)要全面履行監(jiān)督職責(zé)，就要立足于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，把財(cái)政公共經(jīng)濟(jì)資源整體納入審計(jì)視野，才能實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的全覆蓋。

（二）深化財(cái)政審計(jì)發(fā)展是推動(dòng)公共財(cái)政體制改革的需要

我國(guó)財(cái)政體制改革的目標(biāo)是建立公共財(cái)政體制，前期實(shí)施預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)集中支付、收支分類(lèi)、政府采購(gòu)等財(cái)政改革，已取得了很大的成效，財(cái)政的公共性得到凸顯，但是，目前的財(cái)政體制仍有很多不完善的地方，如預(yù)算的完整性、財(cái)事權(quán)的統(tǒng)一等方面。財(cái)政審計(jì)的發(fā)展，不僅要適應(yīng)財(cái)政改革發(fā)展帶來(lái)的挑戰(zhàn)，更要著眼于促進(jìn)財(cái)政體制改革大局，研究和思考財(cái)政體制改革發(fā)展中存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)推動(dòng)改革、促進(jìn)管理的根本目的。

（三）深化財(cái)政審計(jì)是提升審計(jì)服務(wù)水平的需要

隨著新形勢(shì)的發(fā)展，審計(jì)工作要打破一些傳統(tǒng)的條條框框，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)的轉(zhuǎn)型，其中首要的就是樹(shù)立科學(xué)的審計(jì)理念，更加關(guān)注宏觀性、系統(tǒng)性、建設(shè)性和預(yù)防性，通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)規(guī)律性、普遍性、傾向性、政策性的問(wèn)題，為宏觀政策、體制制度、經(jīng)濟(jì)安全、政府履責(zé)提供決策依據(jù)，實(shí)現(xiàn)微觀到宏觀的提升，這也需要不斷推動(dòng)財(cái)政審計(jì)深化發(fā)展。

二、當(dāng)前財(cái)政審計(jì)發(fā)展中存在的一些問(wèn)題

（一）認(rèn)識(shí)不到位

一些審計(jì)人員仍然習(xí)慣將“預(yù)算執(zhí)行審計(jì)”簡(jiǎn)單理解為“財(cái)政審計(jì)”，而“財(cái)政+稅務(wù)+部門(mén)+專項(xiàng)”的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)模式固化為財(cái)政審計(jì)的基本格局，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到到財(cái)政審計(jì)全覆蓋是對(duì)審計(jì)工作定位、目標(biāo)、內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)方式等的全方位的根本性變革。

（二）財(cái)政審計(jì)的目標(biāo)層次需要提升

現(xiàn)階段，財(cái)政審計(jì)工作仍然沒(méi)有跳出財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的框框，較多關(guān)注真實(shí)性、合法性，對(duì)效益性缺乏重視的現(xiàn)象仍然存在，宏觀性意識(shí)不強(qiáng)。部分審計(jì)人員仍然習(xí)慣于就事論事，滿足于個(gè)性問(wèn)題的揭露與查處，不善于從微觀的審計(jì)中去發(fā)現(xiàn)具有共性、普遍傾向性的問(wèn)題，通過(guò)剖析和提煉，從政策、機(jī)制、體制層面反映，實(shí)現(xiàn)審計(jì)向關(guān)注效益、制度、安全等方面的“管理審計(jì)”發(fā)展。

（三）財(cái)政審計(jì)的范圍和內(nèi)容需要清晰界定

當(dāng)前，財(cái)政審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)仍然側(cè)重于公共財(cái)政預(yù)算資金，對(duì)其他財(cái)政資金的監(jiān)督仍然不夠，對(duì)全口徑政府預(yù)算決算的審計(jì)監(jiān)督也缺乏實(shí)踐；側(cè)重于分配與管理，對(duì)資金籌集和使用環(huán)節(jié)的延伸和跟蹤仍然不夠；注重一級(jí)預(yù)算單位審計(jì)，對(duì)二、三級(jí)單位和資金項(xiàng)目延伸審計(jì)不夠。總體來(lái)看，對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行流程的監(jiān)控缺乏力度，與 “財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”的要求仍然存在差距。

（四）財(cái)政審計(jì)的組織模式需要重新建構(gòu)

從目前各地審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)政審計(jì)實(shí)踐情況看，一般均由財(cái)政審計(jì)部門(mén)牽頭組織實(shí)施。實(shí)際上，深化財(cái)政發(fā)展，不僅僅是財(cái)政審計(jì)部門(mén)，而應(yīng)是全局性的統(tǒng)一工作，財(cái)政審計(jì)部門(mén)作為審計(jì)業(yè)務(wù)部門(mén)，在審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)、審計(jì)實(shí)施管理、審計(jì)部門(mén)之間組織協(xié)調(diào)等方面不可避免存在不足。

三、深化財(cái)政審計(jì)發(fā)展的路徑思考

（一）以財(cái)政資金運(yùn)行流程為主線，建立覆蓋全口徑政府預(yù)算決算的財(cái)政審計(jì)監(jiān)督體系

新形勢(shì)的發(fā)展，財(cái)政審計(jì)如果僅僅局限于公共財(cái)政預(yù)算等傳統(tǒng)范圍和一個(gè)個(gè)獨(dú)立的審計(jì)項(xiàng)目，必將囿于困境。財(cái)政審計(jì)要逐步將全部財(cái)政資金納入審計(jì)監(jiān)督的范疇，涵蓋政府為履行職責(zé)依靠國(guó)家法律、法規(guī)、行政手段以及契約手段等籌集取得，并由政府來(lái)管理和支配的全部資金和資源。十八大要求加強(qiáng)全口徑政府預(yù)算決算管理，相應(yīng)的，財(cái)政審計(jì)的發(fā)展就是要建立橫向涵蓋包括公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算的完整的政府預(yù)算體系，縱向以財(cái)政資金籌集、分配、使用、管理全過(guò)程為主線，實(shí)現(xiàn)“全程式預(yù)算跟蹤”和全覆蓋的財(cái)政審計(jì)監(jiān)督體系。以此為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌開(kāi)展好各專業(yè)審計(jì)，包括財(cái)政部門(mén)組織預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)，稅務(wù)部門(mén)組織預(yù)算收入的審計(jì)，農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、資源環(huán)保等重點(diǎn)支出審計(jì)，地方政府債務(wù)審計(jì)，部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，政府性投資審計(jì)以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理和國(guó)有資產(chǎn)保值增值審計(jì)等。

（二）以財(cái)政聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計(jì)為依托，構(gòu)建財(cái)政審計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)，建設(shè)財(cái)政資金運(yùn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控體系

建立以在線審計(jì)、實(shí)時(shí)審計(jì)為特征的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)和財(cái)政審計(jì)信息數(shù)據(jù)的共享管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)督向事中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，實(shí)時(shí)監(jiān)控財(cái)政資金運(yùn)行流程，提高財(cái)政審計(jì)的系統(tǒng)性和整體性。當(dāng)前，一是通過(guò)開(kāi)發(fā)建設(shè)財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)，依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，定期取得財(cái)政部門(mén)指標(biāo)賬、國(guó)庫(kù)集中支付、總預(yù)算、財(cái)政專戶資金等電子數(shù)據(jù)，以財(cái)政預(yù)算指標(biāo)為主線，實(shí)現(xiàn)“預(yù)算—指標(biāo)—支付—總會(huì)計(jì)”的縱向穿透查詢和分析，動(dòng)態(tài)監(jiān)控財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況。二是逐步將各預(yù)算單位財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)納入聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況的動(dòng)態(tài)審計(jì)監(jiān)督，適時(shí)開(kāi)展與社保、稅務(wù)等部門(mén)的金保、金稅等系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，拓展聯(lián)網(wǎng)審計(jì)覆蓋面。

（三）以效益審計(jì)為抓手，建立和完善財(cái)政資金效益評(píng)價(jià)體系，提升財(cái)政審計(jì)的層次和水平

審計(jì)要服務(wù)中心，在宏觀經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域發(fā)揮作用，就必須要推進(jìn)財(cái)政資金效益審計(jì)，通過(guò)審計(jì)為各級(jí)黨委和政府提出建設(shè)性的意見(jiàn)和建議，當(dāng)好領(lǐng)導(dǎo)參謀和經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士，滿足各級(jí)黨委、政府對(duì)審計(jì)的要求。因此，在財(cái)政審計(jì)的發(fā)展中，要牢牢把握和突出效益審計(jì)的方向。效益審計(jì)的關(guān)鍵和難點(diǎn)在于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立，當(dāng)前，審計(jì)機(jī)關(guān)要探索建立以財(cái)政資金效益審計(jì)評(píng)價(jià)辦法為核心、各專業(yè)審計(jì)指導(dǎo)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)指標(biāo)、部門(mén)預(yù)算效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)、政府性投資效益評(píng)價(jià)指標(biāo)等為主體，以及根據(jù)具體審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)項(xiàng)目建立的定量與定性相結(jié)合、可操作性具體審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)等共同構(gòu)成的效益審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（四）以審計(jì)資源整合為保障，完善財(cái)政審計(jì)的組織方式

深化財(cái)政審計(jì)發(fā)展是一項(xiàng)全局性、整體性工作，需要建立和完善相關(guān)保障機(jī)制。一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立專門(mén)的財(cái)政審計(jì)規(guī)劃管理部門(mén)，研究和制定財(cái)政審計(jì)發(fā)展的中長(zhǎng)期審計(jì)項(xiàng)目和計(jì)劃，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)和監(jiān)督，形成統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制。二是要整合審計(jì)計(jì)劃，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、地方黨委、政府重點(diǎn)工作和社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)、本級(jí)人大、政府對(duì)審計(jì)工作的要求、體制機(jī)制、政策決策、制度管理、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等因素，科學(xué)合理地安排審計(jì)項(xiàng)目。三是要整合審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員。打破專業(yè)劃分和職能界限，統(tǒng)一調(diào)配審計(jì)力量，形成“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”優(yōu)勢(shì)，在上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)形成聯(lián)動(dòng)。四是整合審計(jì)成果利用。加強(qiáng)綜合分析與提煉，著力從管理體制、機(jī)制、宏觀政策以及效益等方面進(jìn)行深入分析并提出意見(jiàn)和建議，為黨委政府宏觀決策提供服務(wù)，不斷研究和改進(jìn)“兩個(gè)報(bào)告”，提升審計(jì)成果的層次和水平。六是加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，逐步改善審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化實(shí)踐鍛煉，豐富實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，不斷提高審計(jì)人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。

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