論完善相對集中行政處罰權的法律對策

劉玉平

(東北財經大學 法學院， 遼寧 大連 116023)

一、相對集中行政處罰權問題的提出

1. 相對集中行政處罰權產生的現實基礎

改革開放以來，社會主義市場經濟飛速發展，社會管理體制不斷創新，但是，我國在城市管理方面也逐漸暴露出諸多問題，各種行政處罰機構琳瑯滿目，處罰項目種類繁多，行政機關處罰隨意性很強，執法人員素質參差不齊，隊伍建設滯后，導致執法效力低下。更糟糕的是，由于各執法部門之間職能交叉、爭權奪利，導致了各個執法機構在具體的執法行動中有利可圖就搶著管，無利可圖就相互推諉。比如說，行駛在長江里的一艘客船，它是交通工具，載的又是旅客，存在著出現污染、安全隱患等問題，那么，對這艘客船的管理就涉及到了水上交通運輸部門、安全監督管理部門、環境保護部門、旅游管理部門等多個部門。再比如，在城市路邊擺攤賣菜的商販，如果他占道經營，就違反了城市道路管理法規；如果他無證經營，就違反了工商行政管理的有關規定；如果他亂扔垃圾，就又違反了保護市容方面的環境法規，他將因此而有可能遭到多個執法部門的嚴厲處罰。所以說，在城市管理領域，一個攤販、一個店鋪在開展營利活動的過程中有可能會同時觸犯多個部門的多條法律法規，如果各部門之間各自為政，法律法規對行政處罰主體、權限規定模糊，那么這個攤販、這個店鋪就有可能同時遭受多個部門的處罰，導致交叉執法現象的出現。這不僅在客觀上加重經營者的負擔，而且容易在市場管理中造成不必要的混亂[1]。更有甚者，在城市管理領域內執法機關眾多、執法人員水平有限，加之有些地方由于財政拮據，甚至通過罰款來維持這些機構的正常運作，把罰款數額的多少與執法人員的福利待遇相掛鉤，導致了執法人員出于自身利益的考慮而瘋狂罰款。

2. 相對集中行政處罰權的發展進程

1996年頒布實施的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第十六條規定，第一次對相對集中行政處罰權制度做出明文規定，為該制度在我國的試點、推廣提供了法律依據。為了貫徹落實《行政處罰法》第十六條的這一規定，國務院又及時出臺了《關于貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》(國發[1996]13號)，以文件的形式明確要求各省、自治區、直轄市人民政府要做好相對集中行政處罰權的試點工作、結合本地方實際提出調整行政處罰權的意見，報國務院批準后施行。這是我國第一次在法律上明確相對集中行政處罰權制度，國務院并授權各省級人民政府結合實際出臺相應的相對集中行政處罰權實施辦法。至此，全國很多省市紛紛開展相對集中行政處罰權的試點工作。2002年8月，國務院又出臺了《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(以下簡稱《決定》)(國發〔2002〕17號)，正式授權省、自治區、直轄市人民政府可以直接決定開展相對集中行政處罰權工作。該《決定》出臺后，相對集中行政處罰權工作正式在全國全面推行。到2011年，我國已經有一千多個地方政府實施了相對集中行政處罰權。

二、相對集中行政處罰權的積極作用

1. 有利于從制度上防止濫用權力、以權謀私，用制度來規范行政權力的運行

權力失去制度控制容易導致濫用，要規范權力行使，就必須以權力約束權力。在以往的行政體制中，通常是一個行政機關同時擁有對某一領域的行政審批權、行政管理權、行政監督權和行政處罰權，由于是多種行政權力同屬一家行政機構，往往缺乏危機感，常使其惰于自我監督，容易滋生腐敗。有些行政機關及其領導人大局意識不強，只顧小家不顧大家，考慮問題經常只從本部門利益出發，甚至為了本部門的利益而不惜損害國家和人民的整體利益，加之行政執法人員良莠不齊，在執法活動中經常會出現以罰代管，亂開罰單等濫用職權的行為，例如，重慶打黑過程中暴露出行政權力濫用，就與缺乏對行政機關相對集中行政處罰權的約束有關。實施相對集中行政處罰權制度，通過統一執法，使監督權、管理權與處罰權分離，徹底改變了以往那種通常由一個行政機關自己審批、自己管理、自己督查和自己處罰的大包大攬式的做法，把權力與利益徹底脫鉤，不僅大大提高了行政機關的效能，還有利于從源頭上預防腐敗，減少行政執法過程中的腐敗行為[2]。

2. 有利于解決行政管理中長期存在的多頭執法、職權交叉問題

雖然《行政處罰法》對哪一類行政機關應當享有什么樣的行政處罰權都做出了明確的規定，但由于我國的行政系統過于龐大，加之現實中確實存在著同一個違法行為有可能會同時觸犯不同的法律法規，假如這些法律法規分屬于不同的法律部門，那么依據這些法律而設立的不同領域的執法部門，從理論上都具備了對該違法行為行使行政處罰權的權利。在這種情況下，均認為自己擁有執法權的多個執法部門就會出于自身不同的利益立場而相互爭奪執法權，如果僵持不下或互不妥協，那就有可能出現多個執法部門同時或先后爭相執法的奇觀，嚴重損害國家行政機關本應有的權威形象。例如，走私行為不僅違反了海關法律的有關規定，同時還會違反我國的工商管理法律規定，當海關部門和工商部門同時發現走私違法行為時，這兩個部門有可能出于有利可圖的考慮而爭著對該走私行為進行處罰。實施相對集中行政處罰權制度后，行政執法機關的職能轉變實現了，它不僅改變了以往那種交叉執法的管理模式，而且通過集中行使處罰權而大大提高了行政管理的效能。通過開展相對集中行政處罰權工作，能夠把城市管理領域中經常發生的、具有某種通性且只需處以較輕處罰的行政執法權集中起來，統一交給一個專門的執法機關來行使，避免了分散執法和交叉執法，使相關行政機關得以從大量的事務性工作中抽身，大大提高了工作效率[3]。

3. 有利于精簡行政機構，降低行政執法成本，提高行政執法效率

實行相對集中行政處罰權制度后，城市管理領域機關臃腫的現象消失了，執法機構大幅減少，擁擠不堪的執法隊伍也得到了整頓，執法人員變得精而少，不僅降低了執法成本，還大大提高了執法人員的素質和執法的質量。例如，大連市在開展相對集中行政處罰權試點工作以前，城市管理領域的執法機構數量和人員規模十分龐大，財政支出不堪重負。2000年開展試點工作以后，僅僅一年的時間，大連市通過成立專門的城市管理綜合執法部門，把相關行政機關的行政處罰權集中起來交由這個獨立的城管部門來行使，使得該市城管領域內的行政執法機構大大精簡了，執法人員的規模也迅速縮減，財政負擔一下子減輕了不少。截至2011年，大連市城市管理領域的執法機構從原來擁有18支執法大隊一下子減少到只剩下1個執法局，原來擁有1023人的執法隊伍通過分流后，也被縮減到只剩下261人。令人驚奇的是，執法機構和執法隊伍縮小了，執法水平反而大大提高了，而且還大大緩解了該市的財政壓力，這就是相對集中行政處罰權的魅力所在。而且，實施相對集中行政處罰權制度后，各相關行政機關不得再行使這部分已經被剝離出來的處罰權，執法變得統一了，對同一違法事實不再出現多個部門交叉執法、重復處罰的現象，大大減少了違法者的負擔，提高了政府公信力。同時，實施相對集中行政處罰權制度能夠形成執法合力，實現了資源優化調整，執法權的統一避免了以往各部門之間的協調難題，減少了執法環節，提高了執法效率。

三、我國相對集中行政處罰權實施中存在的問題

1. 機構設置成難題

根據行政組織法規定，集中行使行政處罰權的行政機關隸屬于本級政府，它享有獨立的行政執法主體資格。但在具體實施過程中，部分省市卻將集中行使行政處罰權的執法機關設置成其他行政部門的內部機構，或者設置成其他部門管轄的下設機構，導致了集中行使行政處罰權的執法機構只能以該部門的內設機構或下設機構的名義對外開展執法活動，自身缺乏獨立性。以浙江省為例，目前該省有9個地級市正在開展相對集中行政處罰權工作。這9個地級市均設立有城管局與城管執法局這樣兩個執法機構。縱觀全國，這種情況是十分普遍的，也是各地方政府一貫以來的通行做法，大多都無法從“增加一項工作任務就應該多設立一個機構、多增加一支執法隊伍”的怪圈中擺脫出來。有的地方所確定的名稱甚至都無法反映出綜合行政執法機關的應有特點，有的地方把集中行使行政處罰權的行政機關稱為城管監察大隊、支隊，有的地方雖然也在名稱中使用了“局”的概念，但是在具體的對外執法活動中，往往又是以監察大隊、支隊的名義行使職權，導致了自相矛盾，老百姓也是霧里看花不是太明白。

2. 隊伍建設相對滯后，執法人員素質有待提高

在具體實施的過程中，有些城市在組建集中行使行政處罰權的執法隊伍時，并未認真貫徹落實國務院法制辦有關試點復函和其他規范性文件的要求，在招錄執法工作人員時沒有嚴格把關，所招錄的執法人員素質不高。有些集中行使行政處罰權的執法機構，為方便在違規執法被曝光時找替罪羊，招聘大批“臨時工”來開展執法活動。執法人員普遍素質不高問題，導致了侵犯老百姓合法權益的情況時有發生。在今天的中國，城管部門及其執法人員已經成為了老百姓最為深惡痛絕的機關和人員，這與當初實行相對集中行政處罰權的初衷完全是大相徑庭的。相對集中行政處罰權作為我國行政體制改革的新生事物，它在城市管理領域正在發揮并將繼續發揮重要的作用，但其作用能有多大，則與執法人員的素質息息相關。

3. 對執法機關缺乏有效的監督制衡機制

集中行使行政處罰權執法機關的執法范圍十分廣泛，涵蓋了城建、規劃、市政、環境保護、市容市貌管理、公安交通管理等多方面的行政處罰權，而且其執法范圍還有進一步擴大的趨勢。令人遺憾的是，集中行使行政處罰權的執法機構擁有如此眾多的行政處罰權，卻沒有建立起一套行之有效的監督機制。首先是權力機關監督權的缺失。相對集中行政處罰權的實施，僅僅屬于行政系統內部職權再分配的過程，各級人民代表大會及其常務委員會對行政機關的這種內部分權行為缺乏直接監督權。其次是行政系統內部監督的缺失。從目前的情況看，無論是國務院對省級政府開展這項工作的監督，還是省級人民政府對具體實施相對集中行政處罰權的市級執法機構的監督，都還沒有形成一套完善的監督機制。被剝離出部分行政處罰權的原行政執法機關，對于集中行使這些行政處罰權的執法機關也缺乏有效的監督。再次是司法監督的缺失。由于我國司法機關設置的特點，司法機關不能主動干預行政處罰權行使。而我國公民的法律素質普遍不高，能夠主動通過司法途徑維護自身合法權益的行政相對人尚在少數，使得司法監督所能起到的作用十分有限。對于相對集中行政處罰權領域中暴露出的類似城管貪腐的問題，我們應進一步完善制度建設，強化內部監督和外部監督，以保證這項工作在正常的軌道上運行[4]。

4. 集中行政處罰權管理對象特殊導致執法困難

在集中行使行政處罰權領域，所涉及的執法對象大部分是社會中弱勢群體，他們基于生存需要，存在著“知法犯法”現象。由于我國經濟發展水平還比較低，社會保障體系尚在完善之中，地方政府很難給當地的弱勢群體提供有效的救助和扶持。而弱勢群體經濟收入十分微薄，所能得到的社會保障也十分欠缺，社會救濟渠道的阻塞也使得他們求助無門，因而在生活上陷入了極端困難的境地。在如此悲慘的生活背景下，他們的心理承受能力是十分脆弱的，執法人員正常的執法行為有可能成為壓倒他們精神支柱的最后一根稻草，從而引發暴力抗法事件。弱勢群體通常是以違法的方式來維持自身生計，如占道擺攤、流動攤販等，這些行為雖然影響到了市容市貌，但是從另一個方面來講，如果對他們的行為進行處罰或者取締，那就相當于切斷了他們的生計，把他們逼到了不得不暴力抗法的無奈境地。

四、完善相對集中行政處罰權的法律建議

1. 行政機關改進執法方式應是當務之急

改進執法方式，首先要轉變執法理念，處罰是手段不是目的。相對集中行政處罰權的實施，必須堅持科學發展觀的理念，其出發點應該是“以人為核心”而非“以城市為本”，落腳點應該是“服務人民”而非“管制市民”。筆者認為，如果相對集中行政處罰權執法部門能夠轉變執法理念，不再以“城市管理者”自居，把以往那種高高在上的姿態略微降低，真正把自己當成“公眾服務者”，打出“親民”品牌，從“以懲罰為主”轉變為“以服務為主”，從“以取締為主”轉變為“以引導為主”，設身處地多為群眾考慮，實實在在為群眾做好事辦實事，那相對集中行政處罰權執法機關在人民群眾中的形象一定大為改觀，管理者與被管理者暴力沖突定能杜絕。所以，對于相對集中行政處罰權執法機關來說，必須轉變執法觀念，轉變工作作風，強化服務意識、公仆意識，才能使這項制度發揮出應有的作用。其次和諧執法方式。相對集中行政處罰權要想發揮出在城市管理領域的制度優勢，必須從根本上改變執法方式。一是大力推行和諧執法手段，實現嚴格執法與文明執法的統一。嚴格不是野蠻，它與文明執法并不矛盾，執法嚴格并不意味著執法者可以態度冷漠、不近人情，對群眾的切身利益漠不關心。文明執法是對執法者素質的最低要求，是確保執法活動獲得市民理解的關鍵所在。現實中，很多矛盾沖突的發生，并不是小攤販們對城市管理的法律制度不滿，而是由于對執法人員的執法態度不滿所引發的。可見，文明執法是推動相對集中行政處罰權工作順利發展的重要保證。多年的執法經驗證明，僅僅依靠強制取締的執法方式，并不能完全“消滅”散布在大街小巷的小攤小販們，他們經常都是“城管來我就跑、城管走我又來”，給城管執法帶來了很大的壓力。二是進一步推行人性化執法，實現剛性執法向柔性執法的轉變。相對集中行政處罰權執法機關要切實轉變作風，在執法中貫徹以人為本的理念，把自己置于與行政相對人平等的地位，既要守住執法者的氣節，態度和藹，拉近與行政相對人的距離，做到密切聯系群眾，實現剛性執法向柔性執法的轉變。因此，地方政府應當更多地關注弱勢群體的生存環境，在不影響市容的情況下，為他們劃出合法的擺攤場地，并進行統一管理，因勢利導，實現執法擾民轉向執法便民，這樣才能獲得群眾的理解和擁護[5]。

2. 強化執法隊伍建設是重要任務

狠抓執法隊伍的作風建設。黨的十八大召開后，中共中央政治局于2012年12月4日提出了加強作風建設的“八項規定”，為全黨全國樹立了“一面旗幟”，對于全國各地貫徹落實黨的十八大精神、加強干部隊伍作風建設具有十分重要的指導意義。筆者以為，集中行使行政處罰權的執法機關集中了若干個行政機關的部分執法權，其執法范圍非常廣泛，對執法人員的要求更高，要開展好這項工作，就必須建設一支作風過硬的執法隊伍。基于這種認識，相對集中行政處罰權執法隊伍的作風建設亟待提高。首先要進一步增強執法人員的服務理念，使其在思想作風上體現執政為民、執法為民的要求，改進執法方式，實現從“行為粗暴、圍追堵截、以罰為主”的傳統執法方式向“文明執法、耐心疏導、服務為先”的新執法方式轉變，切實把和諧理念貫徹落實到執法活動的每一個環節當中，努力構建執法機關與行政相對人的和諧關系。其次要大力開展為民辦實事活動，制定可行的為民辦實事措施，并強化實效。主動關心社會弱勢群體，幫助他們解決實際困難；行政機關工作人員要接地氣，認真開展下基層聯系群眾、領導接訪下訪等工作，深入社區、學校等開展城管知識宣傳活動，在宣傳中提高服務，在服務中加強宣傳，努力改善城市管理執法部門的形象。三要加強落實黨風廉政建設責任制，細化責任內容、加強督查，努力構建執法隊伍作風建設長效機制。

提高執法人員的綜合素質。執法人員的素質會直接影響到執法活動的效果，尤其是在相對集中行政處罰權領域，由于其匯集多個行政機關的處罰權，這項處罰權原本分散于各個專業性很強的職能部門之中，如環保部門等，被集中起來統一行使后，對集中行使行政處罰權的執法人員提出了更高的要求，它不僅要求執法人員要熟知環境保護、城市規劃、建筑法規和城市綠化等多個領域的法律法規，甚至還要求執法人員要具備一定的與上述領域息息相關的專業技術知識和鑒定能力，并在執法活動中做到熟練運用。所以說，相對集中行政處罰權的執法人員本應是綜合的專業技術型執法人才。然而，現實情況卻不容樂觀，大批合同工、臨時工等文化程度低、綜合素質差的人員也混進了集中行使行政處罰權的執法隊伍中。筆者以為，提高相對集中行政處罰權執法隊伍的綜合素質刻不容緩。首先要加強對原有執法人員的專業技術知識培訓，聘請環境保護、城市規劃、建設工程和城市綠化等領域的專家學者來授課，提高老執法隊員在城市管理領域的專業技術知識和執法鑒定能力，努力鍛造一支既熟知城市管理領域的專業知識，又了解與這項領域相關的法律法規的執法隊伍。其次要嚴把入門關，嚴格把國務院“相對集中行政處罰權的執法人員必須是公務員”的要求落實到位，轉變選人用人的傳統觀念，拓寬選人用人的渠道，注重將城市規劃、環境保護、建設工程和城市綠化等專業的精英吸收到執法隊伍中來，提高整個執法隊伍的專業執法水平，并及時安排新進人員進行法律知識、宗旨教育和作風建設等方面的強化培訓，提高執法人員的綜合素質。

3. 創造良好的執法環境是解決行政執法問題的終極目標

行政執法機關要爭取新聞媒體的支持，正確引導社會輿論。與其他行政執法部門相比，相對集中行政處罰權的執法客體比較特殊，它所直面的不少是社會弱勢群體，在執法過程中稍不留神就會招致執法對象的激烈對抗，由于違法者通常都是處于比較弱勢的社會地位，其有錯在先的違法行為反而能博得不明真相的圍觀群眾的同情，進而引發更大規模的群體性事件，把相對集中行政處罰權的執法部門推上社會矛盾的風口浪尖。除開部分暴力執法行為的不良影響外，市民對這項工作的的普遍不理解，盲目同情弱者的社會心理也是造成相對集中行政處罰權的執法環境越來越差的重要原因。因此，相對集中行政處罰權執法部門除了要強化自身建設，做到文明執法、和諧執法之外，還要加強這項工作的對外宣傳工作，爭取市民的理解和新聞媒體的支持，正確引導社會輿論，徹底消除相對集中行政處罰權工作在公眾心目中的不良印象。要化被動為主動，通過聘請市民監督員等形式，讓普通市民直接參與執法活動，監督執法人員的執法活動。

建立相對集中行政處罰信息公開制度。集中行政處罰權工作與普通市民的利益息息相關，公眾有權知悉該項工作的開展情況，行政相對人最為直接的利害關系人，更是有了解自身被處罰的情況、法律依據、申訴途徑等信息。如果針對自己的處罰不能得到及時合理的法律解釋，行政相對人就有理由懷疑執法人員有可能處罰不公或者濫用職權，這是人們的普遍心理。所以說，相對集中行政處罰權執法機構必須加強信息公開工作，定期把對行政相對人的處罰結果、處罰依據對外公開，接受行政相對人和市民的監督。

總之，作為《行政處罰法》所確立的一項新的重要的法律制度，相對集中行政處罰權旨在解決行政執法活動中普遍存在的多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民等問題，對于深化行政管理體制改革，探索建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的行政執法機制，提高行政執法的效率和水平有重要意義。

參考文獻：

[1] 熊文釗.城管論衡: 綜合行政執法體制研究[M].北京: 法律出版社,2012.325.

[2] 江凌,張水海.相對集中行政處罰權制度:發展歷程、實施情況與基本經驗——城管執法體制改革12年回顧[J].行政法究,2008,(4):35-36.

[3] 羅豪才.現代行政法制的發展趨勢[M].北京:法律出版社,2004.244.

[4] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:法律出版社,2006.597.

[5] 楊書文.中國政府與政治研究系列:中國城市管理綜合執法體制研究[M].天津:天津人民出版社，2009. 201.