水庫水面用地性質及水利水電建設項目用地保障研究

陳俊　吳曉偉

摘 要：綜合分析了水庫及水庫水面用地的定義、性質及特點。運用實例分析，研究了水庫水面用地在水利用地中的比例及水庫與其他水體的異同，認為水庫水面用地宜歸入水域類用地，而非建設用地。按照國土資源部探索水利水電用地精細化管理的要求，提出了改進水利水電建設項目用地審批的相關對策。

關鍵詞：水庫水面；土地利用；水利水電； 用地保障；分類

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1671-1254（2014）01-0077-05

一、問題的提出

（一）云南水利水電項目用地供需矛盾

2009年秋季至2013年初夏，云南局部區域連續五年發生干旱災害，給全省人民生活和工農業生產造成巨大損失。除全球氣候異常、水資源時空分布不均衡等客觀原因外，水利設施建設不足造成工程性缺水是云南省近年來干旱的主要原因[1-2]。同時，作為全國水能資源最豐富的省份之一，水電開發不足。

為促進經濟社會發展，云南省提出“興水強滇”戰略，全力加快重點水利工程建設，大力發展水電。2010-2020年云南省規劃水利水電項目用地總面積為1.58×105hm2，其中水電站用地面積為1.26×105hm2，水庫用地面積為3.25×104hm2，用地需求量非常大。《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》安排云南省2006-2020年的新增建設用地指標為1.7×105hm2，若全部滿足水利水電建設需求，則需要用掉云南省15年新增建設用地總量的91.91%。

如何保障水利電建設項目用地，云南省國土資源管理工作面臨巨大的壓力。

（二）現有管理方式不足

按照現有法律法規和土地管理制度，水庫水面按照新增建設用地進行管理，從土地行政管理方面來看，需要完成四項手續[3]：

1.水庫（水電站）用地必須符合土地利用總體規劃的土地用途管制。由于水庫用地選址制約條件較多。因此，在規劃編制時預留用地范圍與實際建設時用地范圍差異較大，水庫（水電站）項目不符合規劃難以審批的情況較多。

2.水庫（水電站）建設規模必須符合年度計劃指標要求。以云南省為例，2009年新增建設用地計劃指標8800hm2、新增建設占用農用地6500hm2、新增建設占用耕地4700hm2，129個縣平均新增建設用地僅68.22hm2、新增建設占用農用地50.39hm2、新增建設占用耕地僅36.43hm2。與之形成鮮明對比的是水庫（水電站）用地規模較大，動輒數百公頃，甚至數千公頃。以宣威市小干河水庫僅為庫容9.74×106m3的小（Ⅰ）型水庫，新增建設用地規模即達到69.47hm2，超過一個縣全年的平均建設用地指標。在這種情況下，各級政府對于水庫（水電站）建設積極性不高，導致水庫建設力度不夠或者發生違法用地現象。

3.完成土地征收轉用手續。

4.完成耕地、林地占補平衡任務。水庫淹沒耕地、林地通常較多，按照現有的耕地占補平衡、林地占補平衡的規定，必須補充規模相同、質量相當的耕地和林地，或者繳納補充耕地、林地的費用。耕地、林地補充的壓力較大。

綜上所述，在云南省急需建設大量大中小型水庫、水電資源開發進入快速發展時期的情況下，現有的管理體制難以滿足經濟社會發展的需要。

（三）改善水利水電項目管理的機遇

面對云南省水利水電項目管理中面臨的困難，國土資源部《關于貫徹落實國務院支持云南省加快建設西南開發重要橋頭堡有關措施的通知》（國土資發〔2011〕170號）提出“探索旅游用地、水利水電用地精細化管理”，要求“合理確定項目區用地類型和范圍，并按照統一規劃、分類管理的原則辦理用地審批手續。項目區中涉及非農業建設的用地需辦理農用地轉用和土地征收手續，不涉及非農業建設、不改變原土地利用現狀的按原地類管理”。云南省水利水電管制方式改革，迎來新機遇。

二、水庫水面用地性質及分類

（一）水庫與水電站

一般把河道、山谷峽口、低洼地等處用土、砂、石或混凝土等材料修筑擋水壩，堵住山溪或河道的水流，把水壩上游集水面積內的流水攔蓄起來，以調節天然徑流，為防洪、灌溉、供水和發電等服務的工程稱之為水庫。采用了與水庫相同的方式攔蓄流水，以水力發電為主要目的的工程，稱為水電站。

水庫與水電站的差別主要體現在建設目的中，以水利發電為主的稱為水電站。以防洪灌溉為主的稱為水庫。大型的水電站、水庫也稱為水利樞紐。

水庫、水電站是人工建筑的，而不是天然形成的。天然形成的水體一般不稱為水庫。水庫、水電站是一項復雜工程，由水壩及其附屬設施等建（構）筑物和水體構成。水庫、水電站的建設需要具備一定的自然條件，即有一定規模的地表徑流、適當的峽谷或低洼地形、可靠的地質條件等。

（二）水庫水面

一般是指由水庫中水體部分的上表面在地球橢球面上的投影。在土地管理的具體實踐中，對于水庫水面有更詳盡的界定，而實際上是將全部的水庫、水電站的水面，統一稱為水庫水面，按照建設用地管理。對于溝渠、坑塘等直接服務于農業生產的水體和構筑物，在土地管理中納入農用地管理。

《土地利用現狀分類標準（GB/T 21010-2007）》中，將水庫水面的定義為人工攔截匯集而成的總庫容≥10萬立方米的水庫正常蓄水位岸線所圍成的水面。《第二次農村土地調查地類認定原則與方法》中規定以下四種情況可以確定為水庫水面：一是水庫正常蓄水位岸線以下的土地；二是由于季節、干旱等原因，在正常蓄水位岸線以下種植農作物等的土地；三是水庫范圍內生長蘆葦的土地，確認為水庫水面；四是河流與水庫相連時，劃定水庫正常蓄水位岸線以內的土地。

水庫水面有三個特點：

1.只有一定規模（庫容不小于10萬立方米）的水庫的水面才可以被界定為水庫水面。

2.水庫水面的范圍是指正常蓄水位岸線所包含范圍。

3.水庫水面不一定是水面，還可以是正常蓄水位岸線以下的農用地或蘆葦地。

（三）水庫水面用地在水利水電項目用地中的比例

水庫（水電站）建設項目用地通常包括水庫水面、水工建筑兩部分，其中水利設施用地包括水壩及其相關的附屬設施，面積通常比較小，水庫水面

的用地面積通常是水利設施用地面積的數倍乃至數十倍。下面以云南省近年來建設的幾個水庫（水電站）項目為例（詳見表1），探討水庫水面用地在水利水電項目用地中的應占比例。

丹達河水電站位于迪慶州德欽縣羊拉鄉的金沙江上游右岸一級支流丹達河（又稱忠義河）上。電站裝機容量為2×50MW，設計發電引用流量33.5m3/s。達號水庫位于文山州馬關縣達號村下游的小白河河谷，主要功能以農業灌溉、鄉鎮生活供水為主，兼顧部分工業用水綜合利用。金沙江梨園水電站位于麗江市古城區、玉龍縣與迪慶州香格里拉縣交界的金沙江中游河段，是規劃中金沙江中游河段8個梯級電站的第3級電站。小干河水庫位于宣威市熱水鎮境內，水庫位于長江流域金沙江下游牛欄江支流的阿浪河上，水干河水庫的任務是以農業灌溉為主。

從表1可以發現，水庫水面占水庫（水電站）建設項目用地面積的90%左右，水庫水面與水工建筑用地面積之比最低為7.80，最高為30.04。水庫水面是水庫（水電站）建設項目用地的主體。

根據上述分析，云南省規劃新增水利水電項目用地1.58×105hm2中，其中水工建筑物用地面積1.57×104hm2，占9.94%，水庫水面用地面積1.423×105hm2，占90.06%。規劃期間，水庫水面用地是規劃水利用地的主體。

（四）水庫水面用地歸類分析

水庫水體的自然屬性與其他水體（河流、坑塘、湖泊）區別不大，總體上屬于同一類。但在土地用途分類上卻存在一定的混亂[3-6]。

《全國土地利用現狀分類》（全國農業區劃委員會，1984年）將水庫水面歸入第七類“水域”，地類代碼“73”。

《全國土地利用分類》（國土資源部，2001年）將水庫水面歸入“建設用地”中的“水利設施用地”，地類代碼“271”。

《土地利用現狀分類標準（GB/T 21010-2007）》（質量監督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會，2007年）將水庫水面歸入“水域及水利設施用地”，地類代碼“113”。

《土地利用規劃分類》（國土資源部，2009年）將水庫水面歸入“建設用地”中的“交通水利用地”，地類代碼“226”。

上述分類體系中，除《全國土地利用現狀分類》已停止執行外，其余三個標準都執行，分別用于不同的部門和土地管理工作。目前，地籍管理使用《全國土地利用分類》和《土地利用現狀分類標準（GB/T 21010-2007）》，規劃管理使用《土地利用規劃分類》。三類標準不可以相互完全轉換，給土地管理工作帶來了極大的不便。

就水庫水面來說，《土地利用規劃分類》《全國土地利用分類》將其算作建設用地。《土地利用現狀分類標準（GB/T 21010-2007）》無建設用地分類，而將水庫水面與河流水面、湖泊水面、坑塘水面、沿海灘涂、內陸灘涂、溝渠、水工建筑用地、冰川與永久積雪同樣歸屬水域及水利設施用地[3]。

（五）水庫水面用地性質分析

我們認為，水庫雖然是人工建筑造成的，并非天然形成，但其形態、生態系統和生態功能與其他自然水體差異不大[6]。而實質上，現在許多河流、湖泊、坑塘也并非完全是自然形成的，而是受到越來越多的人為干預。許多湖泊、坑塘也采用類似水庫的大壩、水閘控制其水量，與水庫對水體的控制類似。部分湖泊、坑塘是人工挖掘為低洼地，引水或自然匯水形成的，與水庫的形成有相似之處。

在實際生活和政府管理工作中，水庫與湖泊經常被作為一類進行表述[7]。最典型的是千島湖。千島湖，又稱新安江水庫，位于浙江省淳安縣境內（部分位于安徽歙縣），是1959年我國建造的第一座自行設計、自制設備的大型水力發電站——新安江水力發電站而攔壩蓄水形成的人工湖，其中湖區面積567.40km2，最大深度108m，平均深度34m，容積1.8×106m3。該水庫上游具有明顯的“湖泊效應”且有大大小小的島嶼，因此稱“千島湖”。

（六）水庫水面用地歸類建議

從水庫水面性質、現行用地分類等方面分析，水庫水面在規劃及土地征轉工作中，似以不算作建設用地，而與河流水面、湖泊水面等一起計入“水域”用地為妥。

三、水利水電項目管理對策

水利水電項目中水庫水面用地如何進行管理才能在符合法律規定的基礎上，更好服務于水庫、水電站建設的需要，現提出兩種解決方案：

（一）水庫水面用地作為水域管理

目前，云南省水利項目的農地征轉用審批是將水工建筑物和淹沒區面積統一納入建設用地面積一并審批。筆者認為，2007年10月以前，將淹沒區面積和水工建筑用地面積統一列為建設用地符合《全國土地利用分類》（國土資源部，2001年）的規定；但是2007年10月以后，《土地利用現狀分類標準（GB/T 21010-2007）》（質量監督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會，2007年）發布實施，對水利設施的淹沒區用地和水工建筑有了明確定義，淹沒區用地屬于水域用地，水工建筑屬于建設用地。

針對以上情況，按照國土資源部《關于貫徹落實國務院支持云南省加快建設西南開發重要橋頭堡有關措施的通知》（國土資發〔2011〕170號）“探索水利水電用地精細化管理”的要求，結合云南省水利水電用地規模較大、建設用地供需壓力較大的現實情況，對云南省規劃期間水利水電項目用地管理提出以下對策措施：

1.水利水電項目進行勘測定界過程中，采用《土地利用現狀分類標準（GB/T 21010-2007）》的分類標準，將水工建筑作為水利設施用地，歸入建設用地，將庫區淹沒線以下的淹沒區面積作為水庫水面，歸入未利用地。

2.云南省在水利水電項目的農用地征轉用審批過程中，認真劃分水利水電項目地類，將水工建筑用地按照新增建設用地審批，辦理農地征轉用手續，涉及耕地的進行占補平衡；將淹沒區用地按照農用地處理，辦理農地征用手續，不辦理農用地轉用手續，涉及耕地的辦理占補平衡手續。

3.報國土資源部審批的水利水電項目，考慮采取試點的辦法，將部分水利水電項目按照水工建筑和水庫水面面積分類后上報。

將水庫水面用地作為水域進行管理，實質上是改變現有的用地分類，從而為水庫水面用地管理解決了以下兩個棘手問題：

一是作為水域管理，不屬于新增建設用地范疇，因此無需嚴格進行建設用地管制分區、土地利用規劃用途的核查，降低了土地利用總體規劃管理的難度。從規劃管理角度看，有利于解決水庫水面用地不符合規劃要求的問題。

二是作為水域管理，不納入新增年度計劃指標管理，可以緩解地方政府計劃指標管理的難度，可以調動地方政府支持水利水電項目建設的積極性，特別是有利于解決農村飲水安全工程等中小型水庫建設面臨的現實困難。

（二）水庫水面用地作為特殊的建設用地管理

如果難以按照水域用地對水庫水面進行管理，建議可以將水庫水面作為特殊的建設用地進行管理，在規劃管理、年度計劃指標管理方面，予以傾斜。具體措施包括：

1.在規劃管理方面，允許水利水電項目的實際選址位置與規劃用地位置、實際用地面積與規劃用地面積之間存在一定的差異，在規定的差異范圍內的即視為符合規劃。

2.在年度計劃指標管理方面，水庫水面指標不作為年度新增建設用地指標進行考核，而在全省內綜合平衡。

3. 在土地征收、轉用、耕地和林地占補平衡方面，執行與其他的建設項目相同的管理措施。

四、結論

根據對水庫水面屬性的分析，認為在土地利用分類中將水庫水面與河流水面等歸入水域用地更為合理，建議在水利水電項目的用地審批中，將水庫水面用地作為水域進行審批，或者作為特殊的建設用地，在規劃管理或年度計劃指標管理中執行特殊政策，以解決云南省水利水電項目建設需要。

參考文獻：

[1]王樹鵬，張云峰，方迪.云南省旱災成因及抗旱對策探析[J].中國農村水利水電，2011（9）：139-141.

[2]郭菊馨，白波.2011年5～8月云南東部干旱成因分析[J].氣象研究與應用，2012（1）：41-43.

[3]尤琳，陳世偉.論我國農地征用制度的不足及完善[J].重慶工商大學學報：西部經濟論壇，2004（3）50-54.

[4]陳婧，史培軍.土地利用功能分類探討[J].北京師范大學學報：自然科學版，2005（5）：536-541.

[5]林愛文，黃仁濤，佐藤洋平.對我國新的土地分類體系問題的探討[J].國土資源科技管理，2002（3）：7-11.

[6]曾樂春，王兆禮，簡陸芽.新舊土地利用分類體系對比分析[J].國土資源科技管理，2004（5）：53-56.

[7]環境保護部GB/T 14581-93.水質湖泊和水庫采樣技術指導[S].1993.

2.云南省在水利水電項目的農用地征轉用審批過程中，認真劃分水利水電項目地類，將水工建筑用地按照新增建設用地審批，辦理農地征轉用手續，涉及耕地的進行占補平衡；將淹沒區用地按照農用地處理，辦理農地征用手續，不辦理農用地轉用手續，涉及耕地的辦理占補平衡手續。

3.報國土資源部審批的水利水電項目，考慮采取試點的辦法，將部分水利水電項目按照水工建筑和水庫水面面積分類后上報。

將水庫水面用地作為水域進行管理，實質上是改變現有的用地分類，從而為水庫水面用地管理解決了以下兩個棘手問題：

一是作為水域管理，不屬于新增建設用地范疇，因此無需嚴格進行建設用地管制分區、土地利用規劃用途的核查，降低了土地利用總體規劃管理的難度。從規劃管理角度看，有利于解決水庫水面用地不符合規劃要求的問題。

二是作為水域管理，不納入新增年度計劃指標管理，可以緩解地方政府計劃指標管理的難度，可以調動地方政府支持水利水電項目建設的積極性，特別是有利于解決農村飲水安全工程等中小型水庫建設面臨的現實困難。

（二）水庫水面用地作為特殊的建設用地管理

如果難以按照水域用地對水庫水面進行管理，建議可以將水庫水面作為特殊的建設用地進行管理，在規劃管理、年度計劃指標管理方面，予以傾斜。具體措施包括：

1.在規劃管理方面，允許水利水電項目的實際選址位置與規劃用地位置、實際用地面積與規劃用地面積之間存在一定的差異，在規定的差異范圍內的即視為符合規劃。

2.在年度計劃指標管理方面，水庫水面指標不作為年度新增建設用地指標進行考核，而在全省內綜合平衡。

3. 在土地征收、轉用、耕地和林地占補平衡方面，執行與其他的建設項目相同的管理措施。

四、結論

根據對水庫水面屬性的分析，認為在土地利用分類中將水庫水面與河流水面等歸入水域用地更為合理，建議在水利水電項目的用地審批中，將水庫水面用地作為水域進行審批，或者作為特殊的建設用地，在規劃管理或年度計劃指標管理中執行特殊政策，以解決云南省水利水電項目建設需要。

參考文獻：

[1]王樹鵬，張云峰，方迪.云南省旱災成因及抗旱對策探析[J].中國農村水利水電，2011（9）：139-141.

[2]郭菊馨，白波.2011年5～8月云南東部干旱成因分析[J].氣象研究與應用，2012（1）：41-43.

[3]尤琳，陳世偉.論我國農地征用制度的不足及完善[J].重慶工商大學學報：西部經濟論壇，2004（3）50-54.

[4]陳婧，史培軍.土地利用功能分類探討[J].北京師范大學學報：自然科學版，2005（5）：536-541.

[5]林愛文，黃仁濤，佐藤洋平.對我國新的土地分類體系問題的探討[J].國土資源科技管理，2002（3）：7-11.

[6]曾樂春，王兆禮，簡陸芽.新舊土地利用分類體系對比分析[J].國土資源科技管理，2004（5）：53-56.

[7]環境保護部GB/T 14581-93.水質湖泊和水庫采樣技術指導[S].1993.

2.云南省在水利水電項目的農用地征轉用審批過程中，認真劃分水利水電項目地類，將水工建筑用地按照新增建設用地審批，辦理農地征轉用手續，涉及耕地的進行占補平衡；將淹沒區用地按照農用地處理，辦理農地征用手續，不辦理農用地轉用手續，涉及耕地的辦理占補平衡手續。

3.報國土資源部審批的水利水電項目，考慮采取試點的辦法，將部分水利水電項目按照水工建筑和水庫水面面積分類后上報。

將水庫水面用地作為水域進行管理，實質上是改變現有的用地分類，從而為水庫水面用地管理解決了以下兩個棘手問題：

一是作為水域管理，不屬于新增建設用地范疇，因此無需嚴格進行建設用地管制分區、土地利用規劃用途的核查，降低了土地利用總體規劃管理的難度。從規劃管理角度看，有利于解決水庫水面用地不符合規劃要求的問題。

二是作為水域管理，不納入新增年度計劃指標管理，可以緩解地方政府計劃指標管理的難度，可以調動地方政府支持水利水電項目建設的積極性，特別是有利于解決農村飲水安全工程等中小型水庫建設面臨的現實困難。

（二）水庫水面用地作為特殊的建設用地管理

如果難以按照水域用地對水庫水面進行管理，建議可以將水庫水面作為特殊的建設用地進行管理，在規劃管理、年度計劃指標管理方面，予以傾斜。具體措施包括：

1.在規劃管理方面，允許水利水電項目的實際選址位置與規劃用地位置、實際用地面積與規劃用地面積之間存在一定的差異，在規定的差異范圍內的即視為符合規劃。

2.在年度計劃指標管理方面，水庫水面指標不作為年度新增建設用地指標進行考核，而在全省內綜合平衡。

3. 在土地征收、轉用、耕地和林地占補平衡方面，執行與其他的建設項目相同的管理措施。

四、結論

根據對水庫水面屬性的分析，認為在土地利用分類中將水庫水面與河流水面等歸入水域用地更為合理，建議在水利水電項目的用地審批中，將水庫水面用地作為水域進行審批，或者作為特殊的建設用地，在規劃管理或年度計劃指標管理中執行特殊政策，以解決云南省水利水電項目建設需要。

參考文獻：

[1]王樹鵬，張云峰，方迪.云南省旱災成因及抗旱對策探析[J].中國農村水利水電，2011（9）：139-141.

[2]郭菊馨，白波.2011年5～8月云南東部干旱成因分析[J].氣象研究與應用，2012（1）：41-43.

[3]尤琳，陳世偉.論我國農地征用制度的不足及完善[J].重慶工商大學學報：西部經濟論壇，2004（3）50-54.

[4]陳婧，史培軍.土地利用功能分類探討[J].北京師范大學學報：自然科學版，2005（5）：536-541.

[5]林愛文，黃仁濤，佐藤洋平.對我國新的土地分類體系問題的探討[J].國土資源科技管理，2002（3）：7-11.

[6]曾樂春，王兆禮，簡陸芽.新舊土地利用分類體系對比分析[J].國土資源科技管理，2004（5）：53-56.

[7]環境保護部GB/T 14581-93.水質湖泊和水庫采樣技術指導[S].1993.