社會治理體制創新中社會協同機制的構建

邵靜野，來麗梅

黨的十八屆三中全會把推進國家治理體系和治理能力的現代化作為全面深化改革的總目標，并提出了要創新社會治理、提高社會治理水平。而社會協同在社會治理中發揮著關鍵作用。目前，社會治理研究領域對于社會協同問題的研究多停留在理論層面上，偏重于對社會協同普遍性和規律性的探討，本文則著眼于探討社會協同從理論到實踐的跨越，而這種跨越必須依靠健全的社會協同機制來實現。

一、社會協同機制的內涵

所謂的社會協同機制，就是在政府治理能力較高而社會發育程度較低的現實情形下，政府在社會治理中發揮主導作用，但出于有效治理需要，政府同時保護并尊重社會的主體地位以及社會自身的運作機制和規律，并通過建立健全各種制度化的溝通渠道和參與平臺，推動落實各項相應的制度建設和政策措施，直至將其納入已有法律體系，從而充分發揮社會力量在社會治理中的作用的機制［1］。

二、構建社會協同機制的現實背景

早在2004年，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》勾勒了新的社會治理格局的基本框架，提出要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，這是第一次以中央文件的形式正式提出社會協同的問題；黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》和黨的十七大報告中均明確要求健全這十六個字的社會管理格局，進一步鞏固了社會協同在社會治理總體布局中的地位；黨的十八大報告強調，要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，再一次把社會協同作為重要任務提上了議事日程，這是對于重要戰略機遇期所做出的回應，也是社會治理體制創新的難點所在。如何實現社會協同，如何有效整合各種分散功能，發揮社會治理主體的各自功能優勢，使它們配合工作，實現社會事務治理中各系統、各部門、各階層的社會協同已經成為我們當下亟待解決的重要問題，而要使社會協同得以實現必須構建社會協同的具體實現機制。在這種具體實現機制的作用下能充分發揮各類社會組織的作用，整合社會治理資源，積極推動建立政府調控機制和社會協同機制的互聯、互補和互動。

三、構建社會協同的具體實現機制

（一）構建社會協同的政府主導機制

首先，政府要明確自己的社會治理職能，實現理念的徹底轉變。社會整體利益的最大化是多元社會主體協同的最高目的，政府發揮主導作用的主要任務是充當支持者、組織者、倡導者的角色。各個協同主體地位是平等的，政府無權強制性命令其他社會協同主體服從自己。其次，政策輸出也是政府在社會協同中的主導作用的具體體現，政府要提供良好的政策法律環境和制度安排，通過這種環境和制度安排促進多元社會主體的協同。再次，多元社會主體協同的最終能夠實現，需要政府以主導者的角色積極主動地去促成。面對新形勢下各種各樣的社會矛盾和社會問題，政府要從客觀的角度進行研究和分析，確定這些問題和矛盾的種類和性質，根據這些種類和性質找到可以發揮作用的社會主體力量，將這些社會主體召集起來，甄選適于解決這些問題的合作對象，與這些協同主體共同研究處理這類社會公共事務的有效途徑；對于那些已經在社會管理的特定領域發揮作用的社會協同主體，政府及政府各部門應該運用自身的分配社會公共資源的權力，對于這些社會協同主體的合理需求給予充分的支持［2］。最后，政府主導機制的實際運行一定要與社會協同行動中的具體執行行為區別開來，在社會協同過程中，社會治理的決策機構積極發揮主導作用，而其他的具體執行機構的職責是在其負責的社會治理特定領域內與其他社會協同主體建立協同伙伴關系。

（二）構建社會協同的責任分擔機制

社會協同治理強調責任共擔，政府在其中扮演的是監管者、規制者的角色，這就要求政府避免承擔無限責任的問題，建立社會各協同主體合理分擔的有限責任機制，即社會協同各主體履行政府的部分職能并同時承擔相應責任。具體來說，支持型社會組織承擔政府外包的項目，直接參與到具體服務項目的決策和項目實施的整個過程，負責具體項目中企業和社會組織的選擇、管理、評估以及淘汰，負責培育公益性社會組織等等一系列工作；社會組織和志愿者負責提供必要的社會公益服務、盡自己所能推廣和發展社會公益事業，并直接對作為項目委托方的支持性組織負責；企業負責提供低成本的私人物品的供給，對社區居民和支持型組織負責；社會協同各主體各司其職，進而實現跨部門之間的協同治理，實現責任的社會化，從而提高全社會的責任意識和社會的自治能力。政府要明確各個協同主體的主要職責范圍，才能有效促成各主體之間的良性互動。基層自治組織旨在構建和暢通公民參與和利益訴求表達的渠道；社會組織著力解決區域內的諸多社會管理問題，包括提供治安、衛生、應急等公共物品以及必要的公共服務；企事業單位負責區域內的安全生產和勞動保障等相關經濟方面的事務。

（三）構建社會協同的合作動力機制

現階段社會治理多元主體之間合作意愿、合作動力不足，是社會協同機制構建的一大阻滯。因此，增加社會各個主體協作的動力、建立社會協同主體之間的合作動力機制已經成為我們的必然選擇。筆者認為這一合作動力機制應該包括兩方面內容，一是激勵，二是競爭。激勵機制需要為包括政府在內的各個社會協同主體提供一些誘導性因素，激勵他們的合作愿望，使其產生合作行為，通過誘導性因素對社會治理中的行為進行鼓勵或者抑制。首先，對于政府在社會協同過程中合作行為的激勵，目的是促使政府主動采取措施促進多元社會協同主體的合作，其中的關鍵在于政府自身社會治理理念的徹底轉變，在于政府對經濟社會發展現狀和公民社會發育的成熟程度的正確把握，對于具體行政職能部門的激勵，主要通過采取績效考核、行政獎勵與行政懲罰等手段，促使它們自覺參與并主動維護多元主體的協同行為。其次，對企業合作行為的激勵，旨在促使企業增強社會責任感，承擔更多的社會責任。政府通過法律、相關政策法規的不斷完善規范企業行為、健全市場運行環境，提升企業自身的競爭力。通過一定的政策優惠吸引企業參與到公共服務中來，把部分公共服務外包給有能力、有條件的企業。最后，對社會組織和個體公民行為的激勵，旨在培育社會的開放性和包容性。打破原有社會“管理”的封閉性，為社會成員參與社會“治理”開辟暢通的參與渠道。通過對社會成員價值觀念的引導和合作文化的宣傳，增強全社會對社會多元主體協同治理的社會預期與信任。如果說激勵機制為各個社會主體的協同提供了原動力，那么競爭機制的目的是保持各社會協同主體充滿活力［3］。這種競爭機制需要具有兩類競爭關系：一是幾大社會協同主體在社會協同的過程中，在協同方案的選擇、權力與稀缺資源的分配等方面展開的競爭；二是各社會協同主體內部在協同的過程中，各主體成員之間為爭取參與的機會而展開的競爭。

（四）構建社會協同的成本分擔和收益分配機制

為了保障社會協同主體的有序發展，政府應該建立合理的成本分擔機制和收益分配機制，使其能夠獲得維持自身發展的資金支持。從國外發達國家的情況來看，支持型社會組織的收入主要來自服務收費、基金會贊助、企業和個人的捐款幾方面，其中服務收費占相當大的比重。與之相比，我國支持型社會組織的服務收費比例較低，這直接導致其發展的緩慢。政府應該更多地將公益性項目委托給支持型社會組織，政府支付服務費用，支持型社會組織負責承辦和管理工作；政府應該加大對于公益性項目的投入資金，把它們與社區建設、社區服務有機結合在一起；政府應該鼓勵和引導民間資金參與到城市混合物品的供給；為了解決公益服務類社會組織人力資源匱乏的問題，政府應該允許公益服務類社會組織將一定比例的服務收費用于提高從業者的薪酬待遇、優化社工的激勵機制，為社會治理培養、儲備優秀人才，提高社會組織的社會治理能力。

（五）構建社會協同的集體行動機制

社會協同合作就是要求各社會治理主體共同處理社會事務，在這個過程中，針對要解決的社會公共問題采取集體行動，這就需要在各個社會協同主體之間建立高效的集體行動機制，這一機制的目的是實現各自有不同目標和利益訴求的社會協同主體在具體行動上能夠相互合作、協調，以降低解決社會公共事務中的內部成本［4］。作為協同關系最直接的體現，協同主體間的集體行動機制必須以主體間的平等協商和信息共享為前提。處理某一具體社會公共社會事務時，經過協同主體間平等協商后的集體行動是對最終決策的執行。在集體行動機制的運行過程中最重要的步驟就是對集體行動流程的設計。首先針對特定的社會公共問題，根據各社會協同主體擁有的資源和能力不同，確定每一步具體的實施步驟，根據情況確定核心行動主體，其他社會協同主體負責支持和協助，在集體行動中核心行動主體和其他非核心行動主體要明確各自的職責，相互之間及時就有關問題進行溝通；其次，根據平等協商做出的既定的行動方案進行具體行動，按照事先約定在固定的時間內通過一定方式密切配合，并且在集體行動過程中查找流程設計的不足和漏洞；最后，對集體行動所取得的結果進行反饋，分析集體行動是否達到了預期的效果、產生了什么社會效益，總結經驗和教訓，成功的經驗通過制度化的形式固定下來，失敗的教訓通過不斷地討論、修改，為今后的行動提供一些參考價值。集體行動流程設計是否合理直接決定了社會協同各主體之間關系是否穩定和諧，決定了合作行為能否持續持久。

（六）構建社會協同的信息共享機制

信息共享機制的構建，一方面要提高政府信息公開的自覺性。2008年實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》從制度上推動了政府信息公開，要求政府信息以公開為原則、不公開為例外，從根本上轉變了以往的工作思路和工作方式，但是在實際的操作當中，依然存在以“國家機密”等等諸多理由為借口推搪信息的公開。可見，在信息公開的問題上，外部規制是一個必要的條件，但最終的實現還是要依靠政府的自覺。只有政府真正意識到社會對于信息共享的期待，通過信息共享的方式與其他社會治理主體建立合作關系、達成合作共識［5］。另一方面，政府要積極構建社會治理信息互動平臺。社會協同主體作用的發揮，離不開政府的制度支持和保障，同樣地社會治理信息共享離不開政府制度化渠道和參與平臺的構建。當然這僅僅依靠政府是無法實現的，需要全社會的共同努力。政府通過社會治理綜合信息平臺、社會公眾訴求信息管理平臺、公共危機應急聯動管理平臺的建立，為社會公眾的參與提供一個方式和渠道，社會公眾及時地提供各種意見和反饋，在此基礎上政府充分借鑒、廣泛吸納各種信息，做出有效的回應，對于社會問題的發展變化進行持續的關注，從而形成一種動態的信息互動更新機制。

（七）構建社會協同的監督評估機制

監督評估機制中，監督包括內部監督和外部監督。內部監督一方面依靠政府，運用法律法規、政策等手段，對整個協同網絡的行為的總體性進行監督，另一方面社會協同規則賦予了參與協同的各成員之間相互監督、相互約束的權力，在具體的社會協同行動當中互相監督，可以達到合作的預期效果，也可以避免各成員自身的合理利益受侵害；外部監督可以成立專門的監督隊伍，同時接受來自公眾的監督，盡可能地實現社會治理信息的公開透明，保障社會治理各協同主體合情、合理、合法的進行社會公共事務的共同治理［6］。當前監督評估機制建立的難點在于缺乏一套科學的評估體系，能夠真實反映出績效水平。應該組織專業化的績效評估隊伍開展評估活動，在廣泛調研與科學研究的基礎上建立一系列社會指標體系。

［1］嚴國萍，任澤濤.論社會管理體制中的社會協同［J］.中國行政管理，2013（4）：68－71.

［2］陶國根.論社會管理的社會協同機制模型構建［J］.四川行政學院學報，2008（3）：21－25.

［3］康忠誠，周永康.論社會管理中社會協同機制的構建［J］.西南農業大學學報，2012（2）：63－67.

［4］劉衛平.社會協同治理：現實困境與路徑選擇——基于社會資本理論視角［J］.湘潭大學學報：哲學社會科學版，2013（4）：20－24.

［5］楊華鋒.社會協同治理創新之行政生態觀［J］.領導科學，2013（20）：17－19.

［6］夏建文.論社會協同的渠道選擇與機制建設［J］.經濟研究導刊，2013（12）：211－213.