基于大學章程建設的若干問題思考

苗耀祥，魏 航

2010年7月國務院頒布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，明確指出，高等學校要加強大學章程建設，各級各類要依據大學章程來依法治校。2011年底教育部以31號令的形式頒布了高等教育嶄新辦法，教育部對章程建設、現代大學制度的建設給予高度重視。教育部2012年工作要點又明確要求加強推進大學章程建設，落實大學章程制定暫行辦法，促進高校辦出水平，辦出特色。制定大學章程是中國特色的現代大學的基本要求，也是世界很多高知名高校的普遍做法。當前，高等教育體制改革正在全面深化，教育規劃綱要確定28所試點高校，這28所高校在改革過程中有很多學校提出并制定了章程。在今后一段時間內推動全國2 700多所高校制定章程，這也表明了推動落實高校自主權，促進高校完善自身治理結構和去行政化、實現自主管理的核心要求。

一、大學章程的內涵

大學章程是伴隨著中世紀大學的誕生而產生的。當時為了承認大學一定程度的依法自治權力，由教皇或國王為大學頒發特許狀（charter）。這種特許狀或教皇訓令就演化出西方國家后來的大學章程［1］。現代大學章程也是根據特許狀的制定而產生的，它是學校自治的大綱，是高等學校為保證學校正常運行，做出的依法自治的規范性文件。

綜觀世界各國的大學章程，可以說各有特色，紛繁多樣。在表述上而言，也說法不一。比如，就英國而言就有好幾種說法。有叫：“University ordinance”（大學條 例），也 有 叫：“Statutes of the University”（大學章程），還有叫“charter”，“by laws”，“legislation”，“organiclaw”等叫法。但不論如何表述，大學必須要有自己的章程，學校沒有章程，依法治校就成為口號，高等學校依法自主辦學、依法自主管理的權利也無法得到實施。大學的章程一般有單一型章程和復合型章程。由于大學在內外部事務中的紛繁復雜，大學章程一般都采用復合型。復合型大學章程是按照一個總綱性的規章和一些實施細則構成［2］。目前采用復合型大學章程來指導高等學校自治的典型大學有牛津大學、密西根大學、康奈爾大學等。

我國的大學章程建設起步較晚，由于體制的原因，大學依法治校一直得不到落實，1995年，《教育法》開始規定學校必須具備“章程”等基本要求。1998年頒布的《高等教育法》又明確要求高等學校必須具備章程的規定。2003年7月，教育部在《關于加強依法治校工作的若干意見》中再次重申，學校要進一步完善大學章程，大學章程經教育主管部門批準后，按照大學章程依法自主辦學。2012年教育部又明確提出，把分類推進高校章程建設，促進高校辦出特色作為工作要點。

關于大學章程的內涵，當前研究還未形成統一的看法。按照教育部的規章要求，大學章程是高等學校實施自主管理、自主辦學的行動準則。為了更好地理解大學章程的內涵，我們需要把握以下四個方面：第一，大學章程是得到了我國《高等教育法》的法律保證，是高等學校依法治校的條件，是由教育主管部門核準，按照大學章程依法開展的自治管理活動。第二，大學章程是高校的基本準則，這個基本準則的主要功能就在于指導大學依法自主辦學，實施管理，履行公共職能。同時大學章程是大學建立其他規章制度的依據，可以這樣理解，大學章程就是大學的基本法，甚至有人把它叫做大學的“憲法”。第三，大學章程代表舉辦者利益的規范性文件。大學章程是大學自主辦學的依據，它體現出大學辦學的權利范圍，也直接體現大學法人與教育主管部門之間權利合理分配。第四，大學章程作為大學的“憲法”，目的是為保證學校依法自主辦學、依法自主管理的權利。《教育法》明確規定，學校有“按照章程自主管理”的權利，即大學章程是大學自主管理的直接依據。

二、大學章程制定的基本原則

（一）體現法制性原則

依法治校是學校管理走向規范化、民主化的主要措施。我國高等學校的管理方式必然會由人治向法治的轉變，這是管理改革的必然趨勢。就是說法律的制定要體現思想政治，這就要求大學章程在制定中要以中國特色社會主義理論體系為指導，把握法制統一的原則。作為社會管理職能、教育職能的社會組織，存在著許多內部的管理職能和復雜的權利義務關系，必須通過制定和實施體現法制理念的內部規范，實現學校內部管理的法制化、民主化。高等學校也只有依照章程辦學，才能解決高校依法治校的根本問題。章程不僅是外部對學校的要求，也是自發、自覺的法制理念的表現和具體化。同時大學章程也為其他各項內部規章制度提供基本的法律依據，為高等學校制度建設的規范化奠定了基礎。

總之，大學章程的建立，為完善高等學校各項規章制度提供了法律依據，使高等學校的權力運行更加順暢與和諧，使行政權力在法治的規范下行使，保證管理行為的合法和高效性［3］。

（二）體現程序性原則

制定章程應當體現民主、科學、公開透明的程序要求，使章程的制定主體要多元，充分反映各方意見，促進學校依法治校、和諧治校。高校的領導和教師都應意識到正當的高等教育管理程序，不僅能提高管理效率，降低管理成本，促使高校管理工作科學化、法治化、規范化，而且作為隱性的德育資源，也具有教育、引導、激勵、尊重教師與學生的價值。大學章程的制定是倡導法治精神、程序正當、民主權利觀念的一次重大普法活動，在大學里營造出社會主義法治精神與人文關懷的育人環境。

（三）體現合理性原則

合理性原則是指大學章程在制定中必須有法律依據，但是又要考慮到學校的實際，做到合法合理。英國韋德教授曾指出：“公共權力機關的權力在根本上不同于私人權力……一個公共權力機關只能合理地、誠實地行事，只能為了公共利益的合法目的行事，它必須遵循合理原則和公平原則［4］。”現代行政法理認為：在公法中雖然有自由裁量權，但自由裁量權的約束要靠“合理性”原則控制。因此，在章程的制定過程中必須要對制定主體進行合理約束。學校是一個以完成教育教學任務為主要目標的組織。為了使學校更好地完成教育目標，法律需要賦予它更多的自由裁量權，也就是說大學章程一方面要遵照法律的規定，另一方面要敢于提出學校自身發展的要求，為學校的自主權的落實進一步提供依據和幫助，使學校的積極性、主動性、創造性更好地發揮出來，為國家做出更大的貢獻。

三、大學章程在推進現代大學制度建設中的作用

（一）大學章程是現代大學協調內外關系的保障

現代大學制度包括內部制度與外部制度兩方面。具體包括：治理機構、內部權力體系、組織結構分層、學術體制、專業評價、社會合作等等，具體體現在依法規范學校的決策機制，這個決策機制在章程當中是要求健全完善中國共產黨高校領導下的具體實施規則和實施意見。大學章程通過校內制度的安排，形成清晰的界面。可以說，理解現代大學制度就必須明晰大學章程涉及的大學與政府、大學與社會以及它與其他大學的三種關系［5］：

首先，大學與政府的關系。我國的大學在發展過程中出現過管得太死，大學照章辦事，偏離辦學規律的局面。所以政府要與高校定好位，補好臺。政府的職責是實施宏觀調控與結構調整，提供大學發展的政策支持等。大學也要了解市場，培養更多服務社會的人才。所以政府與大學之間的關系顯得尤為重要，政府與大學應當保持干預不過度、支持很給力的良性互動。

其次，大學與社會的關系。高等教育有社會服務的功能，同時高等教育的發展也需要得到社會的支持。而且隨著社會的發展，大學與社會之間的關系也會越來越密切。一方面，大學是知識分子聚集的地方，是主要的知識源地，它對社會的發展會提供越來越多的智力支持；另一方面，大學也離不開社會支持，也需要從社會中汲取能量，吸取有益的意見和建議來發展自己。因此，大學必須積極加強和社會的互動。

最后，與其他大學之間的關系。大學與大學之間的關系，應該是合作與協同的關系，高等教育系統只有存在競爭才會使其充滿活力。同時大學之間的聯合攻關，實現協同創新也越來越多。因此，大學必須把大學之間的合作納入各高校章程的制度設計中，為大學之間的協同創新提供制度保證。

（二）大學章程可厘清大學內部學術權力與行政權力

大學內部最主要的權力是學術權力與行政權力。學術權力與行政權力的矛盾一直是大學的公共問題。西方的大學一直倡導“教授治校”和“學術自由”。學術自由起源于19世紀德國柏林大學，指大學在政府許可的范圍內具有教學、研究與學習的自由。學術權力是大學教授治學、學術自由的表現；行政權力是大學依靠特定的強制手段，對高校進行管理的一種能力。在我國，由于高校長期以來受傳統“官本位”管理理念和“科層制”教育管理體制的影響，高校的行政權力一直占主導地位，學術權力得不到應有的尊重。導致大學內部行政權力與學術權力長期處于一種失衡狀態。

大學章程在處理學術權力和行政權力關系問題時，必須規范兩種權力的運行地位。高校是一個學術組織，離不開知識探索、學術研究。因此，大學章程在制定中一定要考慮大學內部治理中的權力分配，明晰劃分學術權力與行政權力的決策范圍。為推進政校分開、管辦分離奠定良好的治校氛圍。

（三）大學章程是高校依法治校及各項規章的基礎

大學章程既體現法律政策的要求，又體現學校的辦學特色，是學校依法治校的依據。大學通過制定和實施體現法制理念的章程，為實現學校內部管理的法制化、民主化奠定了基礎。

大學章程是大學依法治校的依據，因此必須具有鮮明的指導性和可操作性，對學校自主管理的問題要做出明確規定，并要有可行的操作性。同時，其他的規章制度也是依據大學章程制定的，是對大學權限和范圍制定的內部具體管理文件，對于大學的局部問題或局部問題的某一方面做出規范，例如：教務學籍管理制度、校園安全管理制度、學生社團規章制度等。國外的大學在設立發展過程當中幾乎都有自己的章程，1878年的柏林大學就確立學院講座制、利益協商機制等若干方面的基本制度，為柏林大學的發展奠定了法律基礎與框架。

大學章程是高校依法治校的基礎，推動大學章程的建設，不僅是外部對大學的要求，更是內部自發、自覺的法制理念的表現和具體化；推動大學章程的制定，是形成以章程為核心，依法治理的體制和機制的基礎。

［1］黃福濤.外國教育史［M］.上海：上海教育出版社，2003：81.

［2］丁學良.什么是世界一流大學？［M］.北京：北京大學出版社，2004：141.

［3］熊志翔.高等教育制度創新論［M］.廣州：廣東高等教育出版社，2002：63.

［4］［英］韋德.行政法［M］.徐炳，等譯.北京：中國大百科全書出版社，1997：56.

［5］韓淑霞.大學治理中的章程問題［J］.現代教育科學，2010（6）：82.