牧區城鎮化的問題與對策
——以新疆和布克賽爾蒙古自治縣為個案

劉曉春

（中國社會科學院 民族學與人類學研究所，北京 100000）

【學術熱點·城鎮發展與轉型專題研究】

牧區城鎮化的問題與對策
——以新疆和布克賽爾蒙古自治縣為個案

劉曉春

（中國社會科學院 民族學與人類學研究所，北京 100000）

搬進城里的牧民能適應城里的生活嗎？他們的收入能有保障嗎？牧民的心理平衡嗎？牧區城鎮化的速度是否過快？城鎮化是否意味著畜牧業經濟的最終衰落？牧民不放牧了，沒有牧場了，傳統文化如何延續？在牧區推行農耕模式和城鎮化是否有悖當地生態環境？以游牧文化的發展為主線，以新疆和布克賽爾蒙古自治縣為個案，以牧區城鎮化為議題，論述了牧區城鎮化的目的、意義和成就，對牧區城鎮化普遍存在的問題進行了深入的闡述和剖析，針對問題提出了理性思考和建議。

牧區城鎮化；意義；問題對策

一、和布克賽爾蒙古自治縣牧區城鎮化的目的和意義

（一）牧區城鎮化的出發點：縮小城鄉差距

和布克賽爾蒙古自治縣位于準噶爾盆地西北部，隸屬新疆維吾爾自治區塔城地區，是新疆唯一的蒙古族自治縣。全縣總面積3.06萬平方公里，總人口5.09萬人，與哈薩克斯坦共和國接壤，由蒙、漢、哈等19個民族組成，區位優勢明顯，是全國少有的礦產資源富集區。全縣有天然草場2370萬畝，其中有效草場面積1909萬畝，占全縣總面積的41.78%，呈現出較完整的垂直分布帶。認證有機草場面積約1192萬畝，認證牲畜達43.5萬頭（只），具有發展有機農業和畜牧業的良好條件。2012年，全縣第二和第三產業已占生產總值的88%，工業經濟比重達到67.6%，2012年全縣一般財政預算收入100035萬元，國稅系統完成稅收收入161917萬元，地稅系統完成稅收收入95834萬元。

過去，和布克賽爾是一個傳統畜牧業大縣，2.4萬農牧民人口中有85%以上的主要從事畜牧業生產。近10年以來，隨著自治縣優勢資源轉換戰略的推進和實施，新型工業化發展的浪潮席卷傳統草原。然而，與快速發展的城鎮化和工業經濟相比，農牧區發展卻相對滯后：現代化程度還不高，農牧民收入增長基本接近高限，大幅度提高收入有一定難度。尤其是由于草原過牧和干旱導致退化，承載率比50年前下降約50%。由于和布克賽爾牧區受水利、道路等因素的制約，基礎設施仍較薄弱，大多數牧民還處于低水平定居或半定居狀態，仍然沒有完全擺脫逐水草而居的季節性游牧生活。自治縣現有貧困人口1979戶5777人，其中北部山區8個鄉場就占到90%以上。導致貧困的主要原因：自然條件差，氣候惡劣，冬季嚴寒，土地貧瘠，草原沙化嚴重，自然災害頻頻發生，草畜矛盾凸顯。與此同時，牧民群眾對于定居的愿望也非常迫切。一方面，隨著農牧業集約化經營的發展，農牧區剩余勞動力轉移就業迅速推進，越來越多的人已經從季節性勞務創收到常年固定轉移就業；另一方面，為了給孩子創造良好學習環境和生活環境，很多牧民搬到縣城，在城鎮租房住，或是由老人陪伴孫輩、或是父母照顧自己包括兄弟姐妹的子女上幼兒園以及讀小學、中學[1]。

（二）牧區城鎮化的突破點：直接進城

以政府的說法，牧民定居是大勢所趨，民心所向，那么，在哪兒定居就成為關鍵問題？是繼續在農牧區定居，還是直接進入城鎮？經過深思熟慮、實證研究、比較分析，2010年自治縣委最終決定：敞開城門，一步到位，跨越城鄉壁壘，讓所有符合條件的牧民直接進入兩鎮，成為社區居民、企業工人和個體經營者，共享改革發展成果，盡快消除城鄉二元分割的局面。

政府決策的依據有兩點：一是和布克賽爾農牧業人口基數較小，工業經濟得到快速發展，財力逐年增強，城鎮化建設步伐加快，目前自治縣兩座城鎮的學校、醫院、集中供暖、供排水、文化體育、金融、商業服務等公共服務設施已完全具備承載8萬人以上的服務能力，但目前卻只有3萬居民，其中還有5000多人是流動人口。三步并作一步走是完全可以做到的，在推進牧民搬遷到南部農業綜合開發區定居的同時，大力實施面向廣大農牧民的城鎮安居富民樓建設工程；二是通過建設安居富民樓，使2萬多農牧民在5年內逐步進入城鎮居住后，既能有效地提高城鎮公共服務設施利用率，也可避免分散重復建設，同時，也有利于農牧業集約化增效和農牧民增收致富。

縣委政府從2012年開始啟動安居富民工程，計劃用3—5年的時間，為1984年以前在本縣有農村常住戶口的農牧民新建一套樓房，將農牧區的5000多戶2萬余農牧民搬遷到城鎮居住。縣財政為每戶農牧民補助5萬元。安居富民樓建設工程實施后，報名交定房款的農牧民已有4000余戶。在2010年已建600套安居富民樓的基礎上，縣委政府規劃2011年—2013年每年新建高標準安居富民樓1200套。農牧民可根據需要自愿選擇70平方米—120平方米不等的戶型面積，每戶只需自籌4萬元—10萬元就可以在縣城或和什托洛蓋鎮擁有一套嶄新樓房[1]。

（三）牧區城鎮化的著力點：抓培訓促就業

農牧民進城后要想讓他們有事做，還得讓他們有就業致富的本領和發展的機會。與此相契合的是，快速發展的工業經濟也需要大批的技術工人和熟練工人，特別是和豐工業園升格為自治區級工業園區后，對技能型人才、合格工人的需求非常緊迫。據自治縣人力資源和社會保障局對入駐工業園區的幾家企業進行了用工意向的摸底調查，這些企業未來3年—5年內至少需要招收3000多名工人，如果再加上未來將進入工業園區的企業，用工接近甚至超過萬人是完全有可能的。2012年，自治縣已經著手建一所規模較大的職業技術培訓學校，通過實行免費培訓和開放辦學，依據就業市場的需求，為入駐的企業培訓技能型合格人才，讓進城的農牧民學會一技之長[1]。

二、牧區城鎮化普遍存在的問題和危機

（一）關于定居的問題。搬到城里以后，牧民生活在兩個世界，一個是現代化的生活，衣食住都發生了變化，一個是過去的放牧生活記憶。幾千年的生產方式和游牧生活讓他們在短時間內很難改變，甚至不可能改變。牧區城鎮化讓農牧民直接進城或定居，仿佛活在籠子里。農牧民進城確實好，但這是暫時的好，不是長久之計。牧區與農區的生態有別，生產方式有別，價值體系完全不同，農耕模式和城鎮化并不適合草原生態和草原文化。這是牧區城鎮化的質疑，也是牧區城鎮化的難點。城鎮化不是不可以，但要循序漸進，更要謹慎。

（二）農牧民定居，給我們帶來新的沖擊是什么？牧民進城，生活只是得到暫時的改變。最大的沖擊是牧民與他們的物質文化割裂，這是對傳統文化最大的破壞，發展不能把文化丟掉。于此下去，草原文明，草原畜牧業經濟終將瓦解。

（三）牧區城鎮化對堅持、穩定、持續發展的理念是一個質疑。經濟可持續發展毋庸置疑，文化可持續發展則面臨挑戰。文化賴以生存的物質基礎正在流失，文化如何持續？城鎮化不能一刀切，更不能操之過急。

（四）牧區牧民幾乎都信仰佛教，祭祀活動較多。城鎮化以后，祭祀場所減少或遙遠，牧民精神焦慮。牧民的精神需求和文化傳承被表面的繁榮所掩蓋，新一代信仰的缺失不可避免。

（五）搬到城里以后，牧民工的就業比較困難。一方面是工業園區勞動力不足，另一方面是進城的牧民沒有事做。原因：一是一些牧民不適應新的環境，不喜歡按部就班的生活，既使參加了培訓，也不容易找到自己認為滿意的工作。二是一些企業本身也不愿意用牧民工，這里有語言障礙，還有文化差異等因素。而牧民工本身自主創業的意識就十分薄弱，這是牧區城鎮化的軟肋。

（六）牧區最初的改革是照搬內地農耕區土地承包制的結果，實踐證明，草場承包制并不適合牧區。游牧文化的時間概念是一年四季；農耕文化的時間概念是24節氣；工業文化的時間概念是小時分秒。游牧文化的空間概念是圓的、流動的、無邊的；農耕文化是方的、固定的、有界限的。

（七）學者阿拉騰·嘎日嘎在其《新疆游牧環境現狀研究》報告中寫到：“哈薩諾夫和吉田順一先生很早就指出，中亞內陸北方草原游牧歷史證明，草場所有權和使用權的統一是游牧的精髓，也就是說共同所有并共同使用草原，且移動輪牧才能可續利用草原。如果

違背了這個原則，草原生態必定會遭到破壞。”

（八）牧區草場被規劃、被計劃、被發展、被商業化現象比較普遍，至于當地牧民參與與否及其參與程度少有人考慮。牧民的主體身份、發言權及參政權被弱化。牧民的幸福指數被忽略，收入增加了，旅游發展了，村民的幸福感反而有所降低。如何從牧區的實際出發并及時調整政策盲點，培育新型畜牧產業，既是目前的任務，也是長遠的考慮[2]。

三、和布克賽爾蒙古自治縣農牧民生活收入情況調查

（一）農牧民生活收入情況訪談[2]

訪談1

訪談時間：2013年6月22日；訪談地點：和什托洛蓋鎮陽光小區；訪談對象：唐明光，男，58歲，漢族，夏爾布村村長。

我是2012年搬到陽光小區的，家里四口人，平時只有我和老伴住在這里，兩個孩子都在外面上大學。夏天種地，冬天貓冬。今天老伴不在家，回村里了，村子離小區有15公里。目前，村里已有40多戶搬進陽光小區。給我們分的樓房80多平米，政府補貼4萬，裝修自己掏5萬，我們覺得很劃算。我家自己有地，種小麥收入低，種經濟作物收入要高一些，所以我主要以經濟作物為主。村里種地的人不多，大部分人都把土地出租給大老板了，一畝地租金450元。我老家在重慶。上世紀70年代我隨親戚來到和布克賽爾打工，并在這里娶了媳婦。我家有一臺農用車，自己承包土地64畝，此外還養羊、養牛，反正什么都干。目前，我家的年收入至少20萬元。除了供孩子上學，平時我們家的開銷不多，天然氣一平米才2元錢，平均每年1000元。兩個孩子都在重慶讀書，一個在重慶交大，一個在重慶建工大學。搬進新樓非常享福，我很滿足。

訪談2

訪談時間：2013年6月19日；訪談地點：莫特格鄉貴德村；訪談對象：朱白，男，27歲，哈薩克族，貴德村村長。

我們村95%都是哈薩克族，村里沒有一個文盲，民族團結搞得比較好。村里有一戶蒙古族人家，兩戶漢族人家，各民族之間從未發生過糾紛。以前是農業村，退耕還林以后以養殖業為主要產業，畜牧業是村民的主要經濟來源。

我自己開了一個餐廳，業余時間倒賣羊，一年凈收入3萬多元。此外，政府給村長的勞務費是一年一萬元，加在一起，一年收入4萬。村里的年輕人一般都是23歲左右結婚，像我這個年齡還沒有結婚的很少。我和哥哥、嫂子一起過，家里有200多只羊，20頭牛，6匹馬，都是雇人放牧。我自己有一臺摩托車，是主要的交通工具。家里家用電器齊全，人手一部手機。我六歲上小學，從一年級就開始學漢語。高中畢業以后繼續讀書，在伊犁師范讀函授班，學到很多知識。回到鄉里之后，我把村里的剩余勞動力組織起來，建立了一個合作社，開始生產有機羊，經營活牲畜買賣和養殖，自己創業。今后的目標是生產各種奶制品，比如奶酪、酥油、食品加工等，帶領村民致富。我們村貧困戶較多，沒有牲畜和無勞動能力的家庭也不少，村里給貧困戶有一定的補助。每個村都有村官，經常下鄉入戶了解民情。村里有衛生所，小病不出村。村民業余時間就是打打牌，或者聚會娛樂，彈冬不拉，說唱哈薩克民歌等。我們村想打造一個手工制品合作社，但技術人員欠缺，這是村民致富的一大障礙。

訪談3

訪談時間：2013年6月19日；訪談地點：查干庫勒鄉；訪談對象：丁清，男，42歲，漢族，牧民。

我們家有20多匹馬，200只羊，冬季圈養，5、6、7、8、9月份都在牧場放牧。原來還有幾十頭牛，忙不過來，今年把牛全部處理了。除了放牧，我和妻子在牧場搞了一個家庭旅游點，以蒙古餐飲為主，季節性很強，旺季也就是夏天那幾個月，一個月收入4萬多元，出售牛肉干，羊肉，手抓肉，草原風味奶制品等。夏天來的游人比較多，蒙古包里有音響，游人在品嘗蒙餐的同時，還可以唱歌跳舞，欣賞草原風光，近距離參觀羊群、牛群，享受真正的原生態。我妻子是蒙古族，餐飲業主要由她來打理。我們在查干庫勒鄉有房子，在縣城還有樓房，女兒在外面上學，冬天我們就回到城里居住。生活條件好了，我自己還買了一輛轎車，沒有什么后顧之憂，對現狀比較滿足。

（二）2012年農牧民人均收入情況[2]

農牧民人均收入計量 單位：元

2012年，和布克賽爾縣國營牧場為擴大民族特色手工刺繡合作基地規模，爭取了15萬扶貧項目資金，購買了50臺刺繡機，吸收了50戶想致富、肯吃苦的貧

困婦女發展生產，拓寬增收渠道。

一是近年來，國營牧場充分發揮牧場少數民族勞動力豐富，精于繡織的優勢，把大量的畜牧副產品充分利用起來，加工成獨特的民族手工織品，將各種畜牧副產品轉化升值，增加農牧民群眾的家庭收入。

二是在2011年5月成立了民族特色手工刺繡合作社，主要繡織、銷售具有民族特色的布、絲、氈制品，以“黨員+大戶+貧困婦女”的形式，帶動在家待業婦女群眾增收。該基地每月由牧場黨員大戶免費為貧困婦女提供原材料，按期兌現手工費；基地按刺繡類別對參加人員進行分類排班進行交流，形成良好的爭、趕、超的繡織氛圍和運行機制，據統計，婦女群眾每月收入在400-1000元左右。有了收入，農牧民婦女群眾參與的積極性就更高，自主發展的商業意識更強。

三是為使貧困婦女掌握刺繡機的繡織要領、民族繡織特色和簡單的故障排除，牧場專門邀請了木壘縣哈依娜爾手工藝品制造有限公司技術人員來場進行系統培訓，大力推行刺繡手工藝的發展，使貧困農戶增收有了新路子。四是牧場充分吸取布爾津、青河、富蘊等地民族手工織品合作社運營經驗，通過市場調研、網上咨詢，加盟了全國真人十字繡店，目前，已指派專人學習相關制圖軟件，為年輕人靚照，家庭紀念照，婚紗照等提供設計生產服務；研發江格爾十二英雄譜，打造民族特色手工藝品牌，不斷開拓市場，加大了貧困勞動力轉移力度，也為實現民族手工藝向規模化、產業化方向發展夯實基礎[4]。

四、草原畜牧業發展的對策與建議

針對目前牧區存在的問題，專家和學術界提出了一些較為具體的建議和對策。中國社會科學院民族學與人類學研究所副研究員扎洛認為：第一、要進一步加強草原生態建設，逐步恢復草原生態平衡。以西部生態脆弱區為重點，通過實施重大生態建設工程等各種方式，加強草原生態綜合治理和立體監控，促進草原植被盡快恢復。同時，加大對牧區生態移民和牧民定居工作的扶持力度，解決好搬遷牧民的生產生活。第二、完善草場經營體制，鼓勵牧區合作社建設。深刻認識牧業生產和草原生態的特殊規律，進一步完善草場承包經營體制，在牧民自愿的基礎上，積極鼓勵聯合經營、專業合作社等新型體制，通過草場聯片經營等方式，積極探索符合草原生態特點的生產經營方式。第三、鼓勵多種經營，提高牧區公共服務水平。針對目前草原畜牧業發展狀況，應鼓勵在保護草原生態的前提下積極發展具有牧區特色的優勢產業。比如有序開發礦產資源，推廣生態畜牧業，發展現代物流服務業，做大做強草原文化產業和旅游業等。發展優質畜牧業。實施更加積極的就業政策，加大牧民轉產就業技能培訓，提高牧民充分就業能力。加大牧區公共服務設施建設，進一步完善教育、醫療、文化等社會事業基礎設施建設，逐步實現公共服務城鄉一體化。第四、完善生態補償機制，提高牧民保護生態環境的積極性。徹底解決草原過牧超載問題，同時確保牧民減畜不減收，從而調動和提高牧民保護草原生態的積極性。[4]還有的專家提出，構建保障草原牧區可持續發展的草原生態安全監測與監察體系、草原生態安全預測與預警體系和草原安全管控體系，等等。

眾所周知，我國是一個草原大國，全國草原面積約為森林面積的2.5倍、耕地面積的3.2倍，占國土面積的41.7%，是國家生態安全的重要屏障，是國家生態環境保護的重中之重。但我國草原生態總體上不斷惡化的趨勢還沒有根本扭轉，農牧民增收仍十分緩慢。現階段加強草原保護建設、改善草原生態環境，對國家生態安全，促進牧區經濟、文化、社會可持續發展具有重要意義。因此，加強草原生態保護建設、深化牧區體制改革意義重大，影響深遠。

[1]郭復興，卓日克太，高振華，等.破解二元格局的和布克賽爾探索[N].新疆日報,2012-02-13(3).

[2]和布克賽爾蒙古自治縣宣傳部.和布克賽爾蒙古自治縣宣傳文化手冊[C].2013.

【責任編輯 王鳳娥】

H243

A

1674-5450（2014）05-0015-04

2014-06-12

劉曉春，女（鄂倫春族），黑龍江黑河人，中國社會科學院研究員。