治理理論視域下的大學教師職務評審制度設計

盧偉

（沈陽師范大學 院校研究中心，遼寧 沈陽 110034）

治理理論視域下的大學教師職務評審制度設計

盧偉

（沈陽師范大學 院校研究中心，遼寧 沈陽 110034）

從大學治理的視角出發，建立良好的大學治理結構，是實現大學理念與目標的重要制度安排。教師職務評審制度作為一種人才的發現和激勵機制，又是這一制度改革的突破口。教師職務評審治理由學術觀念、評審標準、評審組織、評審程序四個內容維度構成。學術觀念的合法性，符合法治原則評審標準，具備合法性和責任性的特質的評審組織，以及符合透明性、回應性、有效性要求的評審程序，應是反思現有教師職務評審治理問題的基本理論依據和推進教師職務評審制度設計的應然取向。

治理理論；教師職務評審；制度設計

教育部袁貴仁部長在2014年全國教育工作會議上的講話指出，加快推進教育治理體系和治理能力現代化，完善大學內部治理結構，形成自我約束、自我規范的內部管理體制和監督制約機制。大學內部治理結構就是為實現大學的目標和理念而進行一整套制度安排，而這些制度安排就是治理結構，就是大學的治理[1]19。但長期以來中國大學行政主導的治理結構模式，學術力量處于弱勢地位，背離了大學應然的理念與目標，必須通過改革和建立良好的內部治理結構來實現。大學改革不同于“修理機器”，只能在運行過程中進行，不能用休克療法，關鍵是要找準“突破口”。大學目標和理念的實現最終要通過教師的創造性勞動來實現，如何選拔和激勵大學教師是大學治理要解決的首要問題。教師職務評審制度作為一種人才的發現和激勵機制便是與之關系最為密切的制度。現有大學教師職務評審制度中由于學術權力和行政權力作用發揮的不對稱性而帶來的諸多制度局限，無法保障為大學發展提供更多更優質的師資，制約了大學教師隊伍整體素質提升。這便為以治理理論為分析工具對現行的高校教師職務評審制度在應然與實然的互動中進行深刻反思，并為政策建言提供了可能。

一、大學教師職務評審治理的學理分析

治理的目標是善治。而要達成善治，其基本標準就是組織的成立、程序的設定、事情的解決都只能是各方共同參與、平等協商的結果，是一個互動的過程[2]。基于各方利益調和而生成的共識性觀念及規則，則是這一互動過程運行及其預定目標得以達成的關鍵要件。從治理到善治過程中包含著治理觀念、治理標準、治理主體、治理程序四個基本要素。要實現善治，觀念、標準、主體、程序都要符合善治的相應要求，即合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、責任性（accountability）、法治（ruleoflaw）、回應（responsiveness）和有效（effectiveness）[3]。基于此，應遵循教師職務評審觀念、評審標準、評審主體、程序四個基本內容維度對大學教師職務評審治理進行應然解析（詳見表1）。

（一）基于合法性基礎上教師職務評審觀念

任何治理模式都有其深層次的觀念，不同觀念決定了不同治理模式和政策實踐。學術本質觀，決定教師學術評價觀。合法性是教師學術本質觀確立的認識論基礎。學術觀的合法性越大，教師職務評審達到善治的程度就越高。那么大學應當樹立一種什么樣學術本質觀呢？美國卡內基教學促進基金會前主席博耶(ErnestL·Boyer)于20世紀90年代年發表了《學術反思：教授工作的重點領域》報告[4]，提出學術活動意味著參與研究，但作為學者的大學教師，他們的工作還意味著尋求學科之間的相互聯系，在理論與實踐之間建立橋梁，并把自己的知識有效地傳授給學生，據此提出了四種既有區別又有聯系的學術形式：發現的學術、綜合的學術、應用的學術和教學的學術。基于此，本文認為教學學術、科研學術、服務社會學術應成為確立新的學術本質觀的核心要素。

表1 教師職務評審治理基本維度框架及應然要求表

（二）以法治為原則的教師職務評審標準

教師職務評審標準建構應當以包容性、合法性新學術本質觀為依據并秉持法治的核心訴求。而所謂的法治就是教師職務評聘要依法治理，其包含了法制和依法治理的雙重意涵：一是要在遵循《高等教育法》、《教師法》等上位法規范的同時，要更加注重專業判斷的價值，來構建教師學術共同體的共識性治理標準。與學術本質觀相對應，評審標準應包括教師教學評價標準、科研評價標準、服務社會評價標準；二是依據標準治理，確立了教師職務評審標準并不意味著對相應規則自覺執行。與大學的利益相關者進行預備性討論和磋商可以提升新制度的認同度和執行力[5]170。因此，教師職務評審的開展需要在既定大學內部人事治理結構框架下，尊重學術倫理價值，尊重教師的主體性，鼓勵多元利益主體合作與協商，使外在制度標準內化教師職務評審治理活動相關利益主體的行動共識和基本規范，最終實現依法治理。

（三）具備合法性和責任性特質的教師職務評審組織

教師職務評審組織，即教師職務評審的主體，就是要回答大學教師職務評審誰來評，評價組織應具備什么樣的特質，按照什么樣結構比例組建最為合理的問題。大學是一個學術自由為主的自治性組織，合法性和責任性應是教師職務評審組織所具備的特質。以學術自由來審視大學的發展，應以學術自由為大學發展的基本原則和最高價值取向，以學術自由為根基來運作和引導大學的改革與實踐，實現大學“學術人”的自由發展。[6]大學教師職務評審屬于學術事務治理范疇。學術的事務就應以學術人為主體來解決。在教師職務評審組織的構成上應注重學術從業人員的充分代表性。大學內外乃至國內外學術同行應成為教師職務評審主體的主要來源。只有同行評價，才會獲得參評教師對評價主體的合法性認同。評價主體獲得學術評價合法性權利的同時，還應承擔學術評價的責任，即評價主體要對其評價的行為和評價結果負責。教師評聘組織的責任性越大，表明在該事務治理上所達到善治的程度越高。

（四）符合透明性、回應性、有效性要求的教師職務評審程序

實質正義與程序正義是正義制度的一體兩翼，而對實質正義的考慮應當優先于對程序正義的考慮[7]。教師職務評審程序是指評審標準生成及其運行方式，其核心旨趣在于保障教師職務評審的程序正義。教師職務評審程序應符合透明性、回應性、有效性應然要求。透明性是對教師職務評審運作實現及時監督和問責的前提，在教師職務評審的過程中應采用信息公開、程序開放等機制；而回應性和有效性則要求在評審過程中及時回應教師合理學術利益訴求，應縮短回應鏈條，明晰處理流程，保障處理學術性事務時的科學性和專業性，提高教師評審的效率，實現教師職務評審的實質正義的善治目標。

二、大學教師職務評審治理的事實考察

大學教師職務評審是一項集學術性、自主性于一體的治理活動。從應然角度，教師職務評審應當由合法性的學術觀念、遵循法治原則的評審標準、具有合法性和責任性的評審組織，符合透明性、回應性、有效性要求的評審程序構成，這為從實然角度對教師職務評審運行狀態進行結構性的事實考察，提供了基本理論分析框架和評判標準。以此來審視我國大學教師職務評審治理過程，還存在亟待破解的問題，具體析出如下：

（一）學術評價觀窄化，合法性認同度低

目前我國大學長期以來存在著以“科研學術”為主導學術觀，忽視了教學學術、服務學術，實際上是對學術本質觀認識的窄化和片面化。在這種片面的學術本質觀指導下，教師職務的評聘主要是以科研學術作為教師學術能力評價依據，而對從事“應用的學術”“教學的學術”“服務學術”的教師是一種漠視，此種學術評價觀難以形成廣泛的合法性認同，也是不公平的。致使一些從事相應學術活動的教師，可能終身無法獲得受聘教授甚至是副教授的機會。單一以科研學術為主導的學術評價觀容易產生教師專業發展機會的不公平問題，也會形成一種錯誤評價導向，即容易造成只重視科研，忽視教學學術、業務學術、服務學術的問題，造成了教師學術發展的片面化，嚴重影響了教師學術能力全面、健康發展，不利于教師整體學術素質的提升。

（二）評審標準建構與執行難以有效回應法治的訴求

教師職務評審標準的規范化和科學化是回應法治訴求的邏輯前提。中國的公立高校在長期運行的過程中形成了與計劃經濟體制相應適應的、遵循“一元邏輯”的大學制度[8]。其實質是國家對高等教育資源配置的壟斷，在此種封閉管理體制內，使得中國的每個大學都變成一個“學術孤島”，形成不了良性的學術市場和科學的學術規范，集中體現在：其一，缺乏良性競爭機制和淘汰機制，崗位設置主要是面向學校內部現有教師，不存在外部競爭的壓力；其二，教師職務晉升的評價標準系統性不強，評價維度設置不均衡，科研學術評價被放大，而教學學術和應用學術、服務社會質量標準界定不夠明確；其三，教師晉升制度設計中缺乏分層、分類設計，針對不同類型教師、不同層次教師而設置的差異化標準及相應權重區分度不顯著；其四，唯數量、唯出版物級別論的評價標準，教師的業務能力和學術水平等職務內涵要素結構被忽略，其實質是將數量和形式等同于質量和內涵，是一種機械主義、片面的評價標準。不改變現行教師職務評審標準的弊端，大學就難以形成科學的教師學術評價標準，更談不上法治。

（三）職評組織構成的合法性不足，權責性模糊

教師代表參與教師職務評審活動是教師行使學術決策權的重要體現，也是一種大學治理的有效機制。由于學術生產的專業性，沒有教師的參與，大學管理者和行政人員未必能正確評估教師績效[5]41，這也是注重同行評價的合法性依據所在。然而行政主導的學術評價制度，容易形成“內部人控制”[1]48問題，這就造成了教師評聘主體合法性基礎薄弱、權責性界定模糊等問題：其一，評價組織成員構成中教師群體充分代表不夠，評價主體構成缺乏合法性基礎，具體體現在教師職務評審組織不完全是由專業水平領先和學術水平領先的教授組成，而主要是由校領導、中層管理者、院長（書記）等非學術人員組成；其二，教師評價組織的橫向靈活聯合不夠，教師評價基本上在內部封閉的市場內運行，對外部市場的開發和利用不夠，跨校專家庫規模偏小，致使教師評價主體中同行院校、社會評價機構的成員比例偏小，參與度不深；其三，評價主體的權責劃分不夠明確，雖在政策文本上籠而統之地規定了教師晉升結果的解釋權在校教師評價組織，而政策上教師評價組織是一個“虛擬的存在”，這就容易造成評價組織全都負責解釋，最后其成員誰都不負責，也負不了責的尷尬局面。評價主體權責性不明確的直接后果產生了“搭便車”行為，在內部人控制的大學學術評價環境下，如不施以有效規約，產生學術尋租在所難免。

（四）評聘程序的實質程序公平度低，缺乏透明性、回應性、有效性

教師職務評審過程是開展教師評聘活動的關鍵環節，教師職務評審按既定程序展開，其程序是否合理尤為必要。當前，教師職務評審程序表現為“外緊內松”，即基本實現了形式程序的公平，但實質程序公平[9]實現程度不高，造成教師職務評審過程的透明性、回應性、有效性低，直接影響到了評審績效。主要存在兩個層面問題：其一，評審制度的執行過多關注評審制度規范性程度、申報條件的量化排名、科研成果是否實行盲評盲審、評審專家選擇的隨機性等形式程序公平；其二，實質程序公平弱化。在教師職務評審過程中，對崗位設置數量和類型如何確定，教師資格審查過程和結果是否公開，教師對評審過程如何參與和監督、教師評審結果是否當場公開、教師是否具有獲悉評審的知情權和申訴權等等，并沒有在制度設計和具體運行環節上得到有效保障。而后者恰恰是實質的程序公平。在“外緊內松”的運行程序下，加之教師職務晉升的“差額競爭配置方式”所帶來極低的通過率，便會滋生各種潛規則，不公平問題就容易產生了，該評上的評不上，不夠資格、不該評上的評上了。學校職務評審制度公平感就會大打折扣，進而產生激勵負效應。

三、大學教師職務評審的制度設計策略

外在規則的變化并不總是使個人能更自由地追求其自身目標，但通過開放可以調適，而元規則系統卻能夠使其共同體內在制度和基本價值的變遷具有一定程度的可預見性和連續性[10]。改革并創新學術評審制度，是一項漫長而艱難漸進式制度變遷。立足當下，就是要建立一套規范、開放、透明、公正、高效的教師職務評審制度，規范行政權力和學術權力在其中的作用，并讓教師對自己的未來有穩定的預期，引導其將主要精力投入到學術發展中，培植學術創新活力，提高大學智力資源開發效能。基于此，職務評審制度改革方向與設計的重點應圍繞以下四個維度進行科學設計：

（一）創新學術觀念

創新學術觀念既是一場教師學術評審非正式、漸進式的制度變遷，又是對教師學術事業發展本質認識一次深刻思想啟蒙。創新學術觀念，就是要改變“唯學術取向”的片面的學術本質觀，從學術運行的自身運動規律出發，即從發現的學術、綜合的學術、應用的學術和教學的學術等四個內容維度來重審新學術本質觀，即大學教師學術應當是教學學術、科研學術和服務學術綜合體，并以此為作為教師職務評審制度設計和執行的核心理念，將其融入到教師職務評審的制度的設計與執行中，使之獲得廣泛的合法性認同，為教師職務評審標準的確立提供直接的依據。

（二）重建評審標準

重建教師職務評審標準要按照法治的要求，對原有標準進行修訂和完善。其一，首要任務是構建一個涵蓋教學學術、科研學術、服務學術在內的完備、多元評審指標體系，使教師職務評審有規則可依。對教學學術的評定應為教師在考核期限內所授課數量與質量、教學方式與手段、課程設計與研發、教學過程互動、課后指導、學生評價反饋等指標；對科研學術評定應是教師在固定的任教期限內發表專業學術論著、本學科領域科研項目和取得的科研成果數量與質量等一系列指標；而對服務學術評價，教師通過專業知識、技能以及相關研究成果對社會相應領域所作貢獻的考察（詳見表2）。其二，定量評價與定性評價相結合，兼顧教師學術成果的數量和質量。在基本指標框架的基礎上還要將各項指標根據不同學科、教師類型予以適度量化，并對不同指標進行權重賦值，最后得分作為教師職務晉升的基本依據；同時，在此基礎上施行“代表作制度”，即組織業界專家對教師提交的代表性成果的影響因子及在學界影響力進行客觀評價；其三，采取教師職務評審標準的執行的權變性策略，即教師職務評審內容、標準還要根據學校的類型（如學術型、技術技能型）、教師的類型（如科研型、教學型、二者并重型）而有所差異和側重。在確立了科學性、規范性的教師職務評審標準的同時，嚴格的執行力是確保所制定標準貫徹落實的關鍵，也是教師晉升評價標準法治訴求落實關鍵節點，在對考核結果綜合分析的基礎上，就可以此為客觀依據，確定其是否晉升。

表2 大學教師職務評審考核指標體系框架

（三）優化評審組織

教師職務評審關鍵是獲得業界合法性認同的評審組織能依據評審標準對教師學術水平做出客觀、公允的評價。從長遠來看，第三方專業評價是徹底根治職務評審不公平問題的良策。立足當下，重學術同行評議應該是優化教師職務評審主體構成所該邁出的第一步。對待職務評審改革，要秉持一種公共理性，逐步讓同行評審成為主導，讓行政力量逐漸消退。具體優化策略有三：其一，優化評審組織的人員結構，加大學術人員在評審組織的比例，增加校外權威專家在評審組織的數量和評價的權重。其二，建立規模適中的專家庫，打破相對固定的校內職稱評議組成員的設置，組建彈性化的職務評審組織機構，根據歷次參評教師的評價情況，按照學科、專業相關原則，動態隨機抽取專家。如，浙江大學的現有制度，校人事部門要求各學院在上報材料的同時上報本學科國內前5強名單，人事部門選擇其中3強，并由對方相應部門根據申請人提供的論文確定評審人，此種“高水平+背靠背”的評審方式，一定程度上確保了學術評審的嚴肅性、權威性。其三，實行專家評價實名制，清晰界定專家的權利和責任，從制度上保障專家對參評教師做出客觀、合理的評價和負責任的解釋。

（四）革新評審程序

教師職務評審程序改革的重點是提高實質程序公平，提高評審過程的透明性、回應性、有效性。從職務管理向崗位管理轉變是未來我國大學人事治理基本趨勢。大學在教師職務評審程序的設計應致力于建立和完善定期的例行常規職務評審和動態性的直通車評審相結合評審制度。在例行常規性職務評審方面，一是，學校應根據自身情況制定并公開各學科的職稱崗位設置和準入條件，并向全校乃至全國范圍公開招聘，將職務評審制度改為崗位公開招聘制度，校內教師與校外申請者一樣申報應聘，所有機會公開、透明均等，確保起點程序公平；二是，學校應公開具體詳細的崗位招聘、職務評審流程，并依規定嚴格執行這些程序，接受同行和社會監督，同時要提高職稱評定過程的開放度、參與度、透明度，使同行和相關當事人有更多的機會參與監督；三是，建立問責機制，充分發揮學校審計監察部門的作用，加強評審紀律和教師申訴制度、救濟制度建設，制訂符合大學自身特點的教師職務評審監察機制和有效的申訴機制，提高教師職務評審回應性，保障教師依法享有的學術申訴權利。在開展好常規教師職務評審的同時，還要不拘一格降人才，建立教師職務評審直通車制度。人事部門應根據參照各相關學科專業前五強的標準制定高規格的評審條件，滿足條件，無違法違紀，無學術不規范行為者直接取得職稱，經過學校教師職務評議委員會討論通過，公示直接聘任相應專業技術職務等級。此項職務評審應作為人事部門日常性工作，只要有申請就受理，同時為防止教師職務評審的投機行為，降低教師盲目參評而帶來的評審的工作量陡增的治理風險，對于連續2次申請直通車評審且均未通過的教師，不再受理其申請直通車評審。然而，制度本身目的只是追求自由、繁榮、和平一類基本價值觀的手段[10]。完善上述評審程序的最終目的還是要使制度設計落實到服務于對教師學術評價和激勵的有效性上來，引導教師回歸到對學術本真的追求上來。

[1]張維迎.大學的邏輯[M].北京:北京大學出版社，2012.

[2]程杞國.從管理到治理：觀念、邏輯、方法[J].南京社會科學，2001(9):47-50.

[3]俞可平.治理和善治:一種新的政治分析框架[J].南京社會科學,2001(9):40-43.

[4]歐內斯特·L·博耶.學術水平反思——教授工作的重點[C]//發達國家教育改革的動向和趨勢：第5集.北京:人民教育出版社,1994:101.

[5]尤塔·默沙伊恩.大學治理與教師參與決策[M].魏進平，譯.北京:知識產權出版社，2014.

[6]康翠萍.學術自由視野下的大學發展[J].教育研究,2007(9): 55-57.

[7]陳少峰.正義的公平[M].北京:人民出版社，2012:164.

[8]于文明.中國公立大學多元利益主體生成與協調研究——構建現代大學制度的新視角[M].北京:高等教育出版社，2007: 50.

[9]趙梁紅.基于公平的大學教師職務評審制度構建[J].中國高教研究,2009(11):64-66.

[10]柯武剛,史曼飛.制度經濟學——社會秩序與公共政策[M].韓朝華，譯.北京:商務印書館，2008：463-464.

【責任編輯 楊抱樸】

G647

A

1674-5450（2014）04-0088-04

2014-03-17

遼寧省教育科學“十二五”規劃課題（JG13DB006）；遼寧社科基金青年項目（L13CGL026）；沈陽師范大學博士科研項目啟動基金項目

盧偉，男，遼寧彰武人，沈陽師范大學講師，管理學博士。