城鄉基本養老服務體系建設對策研究

魏加科　牛飚

摘 要：伴隨人口老齡化加速和家庭養老功能弱化，老年人的生活照料——即養老服務體系建設嚴重滯后。在分析我國目前養老服務事業現狀和問題的基礎上，探討界定了基本養老服務體系的概念和內涵，提出了我國基本養老服務體系建設的發展思路，著重闡述了構建基本養老服務體系的對策措施。

關鍵詞：人口老齡化；基本養老服務體系；發展思路；對策措施

Abstract：As the acceleration of population aging and weakening of familys function of providing for the aged， care for the elders， i.e.， building of the endowment service system has been seriously lagged behind. On the basis of analyzing the status quo and problems of the present endowment service of China， the definition and connotations of the basic endowment service system are discussed， the development thoughts on building the basic endowment service system of China are proposed and the countermeasures for setting up the basic endowment service system are mainly described.

Key words：population aging；basic endowment service system；development thoughts；countermeasures

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-03-39（5）

1 提出我國城鄉基本養老服務體系建設的背景

在國民經濟快速發展和社會不斷進步的同時，我國正在經歷世界上規模最大、速度最快的人口老齡化過程，截至2008年底，我國60歲以上老年人口達到15989萬人，約占全國總人口的12%。其中：65歲以上老年人口已達10956萬人，占全國總人口的8.3%；80歲以上高齡老人已達到1805萬，并以年均100萬以上的速度增長；城市老年人失能和半失能的已達到14.6%，農村已超過20%；城市老年空巢家庭已達到49.7%，農村空巢和類空巢家庭已達到48.9%。我國是在經濟尚不發達的情況下進入老齡社會，“未富先老”的問題突出，家庭養老功能日益弱化。

“老有所養”是黨的十七大提出的戰略目標。我國政府十分重視養老服務工作，經過探索于2000年發布了《關于加快實現社會福利社會化的意見》，明確提出推進社會福利社會化的福利政策，養老服務在社會力量參與之下日益活躍起來。2005年民政部出臺了《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》（民發[2005]170號）。2006年2月國務院轉發了10個部委《關于加快發展養老服務業的意見》。各級政府不斷加大對養老事業的投入，不斷加大對養老服務設施的改擴建，加強社會養老保障，完善服務體系。

然而，由于社會的轉型、經濟體制的轉軌，伴隨人口老齡化加速和家庭養老功能弱化，我國養老服務體系發展仍明顯滯后于實際需求的狀況，養老服務體系還未真正建立起來。特別是與全社會對政府在養老服務中所承擔的責任和作用給予更高的期待不相適應。主要表現為：一是養老服務機構資源相對匱乏。目前，我國養老床位總量明顯不足，每千名老人擁有14.7張床位，與發達國家平均每千名老人擁有50-70張床位的水平相差甚遠。公有老年福利機構的主要面向“三無”、“五保”等老年福利對象，民辦養老機構受場所、資金和體制上的制約發展緩慢。另外，養老服務機構基本設施條件較差，且結構不合理。二是居家養老服務建設緩慢。老年人居家養老服務需求較大，但服務網絡、服務項目、服務質量仍處于起步探索階段，居家養老服務基礎相當薄弱。三是養老服務規范管理體系尚未健全。涉及養老服務的建設標準、服務規范、行業自律和市場監管有待加強。四是養老服務隊伍專業化水平較低。護理、專業管理人員嚴重不足，職業資格缺乏，工資和福利待遇普遍偏低。五是政策扶持乏力，運行機制激勵性和公平性不夠，社會力量參與的積極性還未能充分調動。六是地區發展不平衡。東部、中西部地區養老設施建設速度和設施條件差異較大。

2008年以來，黨中央國務院提出全力保增長、保穩定、保民生，增加固定資產投資、擴大內需的戰略部署，民政部提出了在擴大內需促進經濟增長中實施基本養老服務體系建設的意見，這一建議得到了各方的重視和支持。國家發改委和民政部、老齡辦聯合實施基本養老服務體系建設規劃編制及試點工作，為國家財力投向養老服務領域提供依據，也為引導社會資金進入養老服務領域提供政策支持。這是我國基本養老服務體系建設的重要契機，我們必須抓住機遇，強化措施，不斷探索新時期養老服務事業改革發展的新思路、新途徑、新辦法，構建一個與我國中等經濟發展水平相適應的基本養老服務體系。

2 基本概念的界定和理解

在我國，雖然“養老事業”、“老年產業”、“養老服務業”已經成為當前關注的熱點，但對于“基本養老服務體系”的概念并沒有清晰的界定，這不利于我國基本養老服務體系問題的深入研究。因此，有必要對這一概念做出明確界定。

2.1 基本養老服務體系概念的界定

在當前的國情條件下，由于不能同時滿足所有老年人的不同服務需求，應對養老服務按照基礎性、優先性的原則進行范圍限定。據此可以認為，基本養老服務體系是指以養老服務的社會化、專業化、標準化建設為方向，以滿足孤老救助對象、孤老優撫對象及中低收入老年人基本養老服務需求為重點，并適當引導和支持高端養老服務發展，逐步建立健全與我國人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展相協調，以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為骨干，基本覆蓋城鄉、適度普惠的養老服務體系。

2.2 基本養老服務體系內涵的理解

分析基本養老服務體系的內涵應當把握4個要點，即基本服務對象、基本服務內容、基本服務體系、基本服務規范：

2.2.1 基本服務對象

老年服務對象從政府投入和管理的角度需要區別對待，首先，重點要保證政府負擔的基本服務對象的基本生活服務保障，主要包括城市“三無老人”、農村五保老人，重點優撫對象中的老人、“低保”中的高齡、失能和半失能無家庭成員照料的老人及其它特殊貧困失能、半失能老人等。其次，中、低收入老年人的養老服務，也是基本養老服務體系主要服務領域，需要政府主導、社會力量共同參與建設和運營。第三，為有較好消費能力的老年人提供的服務，也需要政府整體規劃，政策引導和規范管理。

2.2.2 基本服務內容

老年人服務需求可以分為5個層面：一是基本生存服務，包括吃飯、穿衣、上廁所、上下床等基本生存自理能力受損需要別人幫助的服務。二是日常生活服務，包括日常購物、做飯、洗澡、乘坐公交車等獨立生活自理能力有困難需要別人幫助的服務。三是應急性服務，包括急病發作、意外發生、心理危機等需要提供緊急幫助的服務。四是臨時性服務，包括步行3里路或提20斤重物等活動強度受限需要提供外出陪同、重體力勞動類服務。五是精神文化生活服務，包括老年教育、文藝活動、娛樂健身、社會參與、心理關愛等服務。

2.2.3 基本服務種類

從服務場所上養老服務可分為機構服務、居家服務、社區服務；從服務特點上養老服務可分為失能、半失能老年人護理服務，醫療康復保健服務，自理老年人服務，老年教育、文藝活動、娛樂健身、社會參與、心理關愛服務等；從服務性質上養老服務可分為福利性、非營利性和營利性3種類型的服務。基本養老服務體系建設重點以居家為基礎、社區為依托、機構為骨干，同時，不斷探索多種類型和模式的養老服務協調發展。

2.2.4 基本服務規范

指各類養老機構建設標準和養老服務規范。諸如，老年福利院、農村敬老院、老年公寓、社區日間照料中心、居家養老服務中心、老年護理院、老年康復中心、軍休干部服務中心等機構的基本建設標準、基本服務規范和等級服務規范。

3 城鄉基本養老服務體系建設的發展思路

3.1 總體目標

按照城鄉一體化、區域統籌發展的要求，建立健全與我國老年人養老服務需求增長相適應的養老服務設施、服務網絡、服務內容、服務方式、服務隊伍和管理體制，加快建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為骨干、各類養老服務機構協調發展，多種養老服務方式相配合的養老服務體系，為老年人提供生活照料、家政服務、康復護理、心理關愛、文化生活、社會參與等多層次、多樣化的養老服務，促進老年消費、吸納社會就業和增進社會和諧，推動基本養老服務體系的整體突破和快速發展。

3.2 基本原則

一是整體規劃，統一部署，分步實施。各級政府要根據養老服務需求，對護理、康復、自理、托養、居家以及文體等各類養老服務機構建設數量和布局統籌考慮、整體規劃，統一部署，分步實施。

二是保基本、增福利、促市場。政府兜底解決基本服務對象保障；通過適度普惠和公共養老設施建設，提高養老服務福利水平，體現老年人共享改革發展成果；通過政策扶持，促進養老服務市場成熟和產業發展。

三是轉機制、調結構、擴供給。建立政府主導、政策引導、社會主體、市場推動的投入和運行機制，根據實際需要促進城鄉和不同地區的各種類型養老服務機構協調發展，努力實現養老服務事業發展與老年人服務需求對接最優化。

四是整合資源、突出重點、分類指導。充分整合現有社會資源，因地制宜實施規劃建設；以長期照料、護理康復、社區居家服務等為重點，加快基礎設施建設；對經濟薄弱地區養老設施建設要增加公共財政投入，對民辦養老機構要加大政策扶持力度，對福利性和非營利性養老機構要給予運營補貼。

五是加強管理、規范服務、提高質量。完善養老服務管理體制和機制，建立健全并嚴格執行各類養老服務機構建設標準，探索和制定各類養老服務規范，加快專業化服務隊伍建設，不斷提高服務質量。

4 構建城鄉基本養老服務體系的對策措施

4.1 建立覆蓋城鄉的社區（村）居家養老服務網絡

積極推進社區（村）居家養老服務網絡建設。一是街道（鄉鎮）都要建有集托養、日間照料、居家養老服務等多種功能于一體的綜合性老年服務中心；二是以社區（村）為單位，逐步推進社區（村）居家養老服務中心（站點）建設；三是積極探索多種形式的居家養老服務網絡不斷豐富養老服務內容，擴大養老服務范圍。

推進城鄉居家養老服務網絡建設應當從如下5個方面著手。一是結合城鄉社區建設，在新區建設和舊區改造中把社區（村）居家養老服務設施列入配套公共設施建設。二是以城鄉社區“星光計劃”為基礎，進一步加強城鄉居家養老服務網點建設，完善居家養老服務配套措施，使之具備養老服務的基本功能。三是在城市，應結合社區綜合服務設施和衛生服務設施建設，積極改善養老服務配套設施，不斷豐富服務內容。按照老年人的需求，既提供托養、生活照料、醫療護理、緊急護理及助餐、助潔、助浴、助醫、助行、助購等生活服務，又提供學習教育、文化娛樂、社會參與、心理關愛等精神文化服務。四是在農村，改善、提升鄉鎮（街道）敬老院基礎設施和服務功能，實現敬老院向區域性養老服務中心轉型。通過改、擴建等方式，改造基礎設施，擴大服務范圍，健全服務功能。五是鼓勵社會力量參與居家養老服務。采取政府購買服務、給予資金補助、提供服務場所等優惠政策，引導和鼓勵社會力量參與居家養老服務建設，為廣大老年人提供周到便捷的服務。

4.2 加快政府主辦的養老服務機構建設

對于城鄉“三無老人”、五保老人和其他特殊貧困失能老人以及孤老優撫對象的養老服務，是社會福利和救助的重要內容，各級政府發揮著兜底保障的責任。因地制宜，新建一批政府主辦的養老機構和床位，使老人的基本需求得以保障，同時在不同所有制性質的養老機構中起著基礎性、示范性作用，引領本區域養老服務的標準化與規范化。

加強政府主辦的養老服務機構建設，應當從如下6個方面著手。一是按照城市居民居住分布狀況進行合理規劃，與城市拆遷改造相結合，列入城市配套公共設施建設。二是通過新建、改擴建和購置改造等方式，推進養老服務機構建設的力度。三是與本地綜合性社會福利中心、老年活動中心、老年大學建設相結合，對養老機構建設進行統籌規劃，綜合利用。四是繼續實施鄉鎮敬老院基礎設施和配套設備建設，積極拓展服務對象，提高服務功能和水平。五是積極推動全國示范性養老基地建設，充分發揮其示范引導作用。六是完善公辦養老服務機構運營機制和模式。積極探索公辦民營、合作經營、委托管理、服務外包等運行模式，完善管理機制，降低運行成本，提高服務水平。

4.3 大力推動社會力量興辦養老服務機構

鼓勵和扶持社會力量興辦養老機構，促進養老服務產業發展。積極推進民辦養老機構和床位建設，努力完善養老服務基礎設施，改善服務質量，形成不同層次、多種類型的養老服務格局。

大力推進社會力量興辦養老服務機構，應當從如下7個方面著手。一是進一步放寬養老服務領域市場準入條件，在登記或注冊資本、營業場所、投資人資格、業務范圍等方面進一步放寬條件。二是加大對養老機構的稅費優惠扶持。認真落實國家對福利、非營利性養老機構的稅費扶持政策，減免民辦養老機構的各項稅費。三是引入市場化運作機制，大力推進投資主體、投資方式多元化，大力支持和引導社會資金以獨資、合資、合作、聯營、參股等方式興辦養老機構，開展老年護理服務。四是建立民辦公助財政補貼機制，積極推行床位建設補貼和床位運營補貼政策。特別要扶持“愛心護理院”，開展長期護理和臨終關懷服務。五是鼓勵各類主體利用閑置房產興辦養老機構。可以跨行業對醫院、學校以及各類公辦培訓中心、活動中心等進行整合和改造，盤活存量資產，政府給予相應補貼。六是保證民辦養老機構在基本用地、公用事業等方面的優惠待遇。對興辦養老服務機構的項目，要在用地、供水、供電、通信、有線電視等方面給予優惠和優先照顧，形成全社會力量支持興辦養老機構的局面。六是鼓勵社會捐助。制定社會各界人士和企業向養老服務機構捐助的稅收優惠政策和獎勵措施。七是支持和引導社會力量，以福利設施投資和房地產開發相組合，探索建設既具有國際水平、又體現中國特色的綜合性大型老年主題社區。

4.4 發展和完善老年醫療康復體系

積極發展和完善基本適應老年的疾病譜、老年發病率、老年病康復等老年健康需求的老年醫療康復體系，保證老年人突發性危急疾病得到及時救護照料，慢性疾病得到相應康復護理服務。

發展和完善老年醫療康復體系，應當積極加強如下幾方面工作。一是各級綜合性醫療機構要根據老年病人數量和病種的變化，加強相應科室、病房、技術設施和專業隊伍的建設，并設立老年病科和老年病房。二是有條件地區可新建或在原有醫療機構基礎上改建老年病專科醫院或老年康復醫院。三是完善社區衛生服務機構建設，建立家庭病床和老年人健康檔案。四是促進養老服務機構的老年康復機制建設。百張床位以上的養老服務機構要設立衛生服務所或醫療門診部，大型養老機構可配套老年康復醫院。五是各地各級疾病控制中心要設立老年病干預機構，開展老年常見病知識普及、預防干預和康復指導工作。六是探索建立老年健康指導中心，開展健康咨詢和服務管理工作。

4.5 加快老年文化、教育、健身等服務基礎設施建設

堅持以人為本，促進精神養老與物質養老的協調發展。加快老年文化、教育、健身服務基礎設施建設，為老年人精神文化生活服務創造更好的條件。各地要建立集老年教育、文體活動、娛樂健身、社團組織等為一體的老年人活動中心；街道（鄉鎮）、社區（村）要建有老年活動室和老年健身場所等；進一步改善省、市、縣（市、區）老年大學辦學條件，推進街道（鄉鎮）、社區（村）老年學校建設，利用現代傳媒開展老年教育。

一是通過新建和購置改造等方式，推進老年活動中心建設力度。二是可與本地綜合性社會福利中心設施建設相結合，將老年活動中心、老年大學建設納入其中統籌規劃，綜合利用。三是在繼續實施鄉鎮敬老院基礎設施和配套設備建設中，增設老年文體活動和老年教育功能。四是在街道、社區綜合服務平臺建設、老年服務中心和社區居家養老服務中心建設中，綜合規劃和建設老年活動中心或老年活動場所。五是把老年教育納入終身教育體系，增加投入，形成覆蓋城鄉多層次、多形式的老年教育網絡體系。六是把老年健身作為全民健身計劃重要內容，各地要在體育彩票公益金留成中安排一定經費，支持開展老年人體育健身活動。七是加強老年人心理疏導和健康咨詢服務。鄉鎮、街道及有條件的社區要設立老年心理咨詢和指導服務機構，促進老年人情感溝通、思想交流和心靈愉悅，建立老年人精神撫慰與情感溝通的科學化、規范化渠道。八是擴大老年人社會參與。按照社會需要和個人志愿量力而行的原則，鼓勵并引導老年人選擇適合自己的工作發揮聰明才智。各類人才市場、人才中介機構要把老年人力資源納入服務范圍，搭建老年人才與社會需求對接的服務平臺。

4.6 加快養老服務信息化建設

按照建設信息化社會的總體規劃和要求，加快養老服務信息化建設。積極建設根植基層、各級貫通的養老服務信息網絡平臺和管理系統。一是實行統一軟件、統一業務操作流程、統一聯網，建立統一數據庫，并納入各級政府數據庫管理，及時向社會提供養老服務需求和資源供應信息。二是建立和完善居家養老信息服務網絡。依托縣（市、區）和社區（村）服務信息平臺，在社區（村）普遍建立信息化管理軟件、為老服務熱線、居家呼叫系統等便捷有效的求助和服務信息溝通渠道。三是開設網絡服務窗口和服務熱線電話，并開設養老服務咨詢網點，提供養老服務信息和咨詢服務，做到服務載體信息化。四是整合相關信息服務資源，提高信息資源的利用效率，實現投入的社會效益和經濟效益。

4.7 加快養老服務專業隊伍建設

努力建設一支適應養老服務需求、專業化和職業化的養老服務隊伍。強化教育培訓和職業資格認定，建立健全以培養、評價、使用、激勵為主要內容的制度保障和工作規范，不斷提高養老服務工作者隊伍的職業道德、服務意識和業務水平。加快培育從事養老服務志愿者隊伍，實行志愿者注冊制度，形成志愿者與專業人員的聯動工作機制。

加快養老服務專業隊伍建設，應當加強如下幾方面工作。一是健全養老服務教育培訓體系。建立崗前、在職、職業等級培訓制度，制定養老服務人才近期和中長期教育培訓規劃，不斷提高從業人員的職業化和專業化程度。二是建立健全行業用人規范，實行職業資格和等級認證制度，實現持證上崗和等級待遇制。三是有計劃地在高等院校和中等職業學校增設養老服務相關專業和課程，加快培養老年醫學、護理、營養和心理等方面的專業人員，對在養老服務機構就業的畢業生給予適當補貼。四是與促進農村勞動力轉移、下崗失業人員就業和再就業工作相結合，鼓勵養老服務機構吸納更多40、50人員、下崗失業人員、農村勞動力的就業。五是積極發展志愿者隊伍，開展志愿者招募和培訓，并建立規范的志愿者工作機制。六是加大養老服務科研經費投入，培養高水平的養老服務專業科研隊伍。七是建立和完善老年服務人才的表彰和獎勵機制。對養老服務工作的先進典型和先進個人給予表彰和獎勵，激發從事老年服務的熱情和動力。

4.8 推進養老服務規范化、標準化

建立基本養老服務規范化、標準化評估指標體系和良性運行機制，建立各類養老服務設施建設標準，養老機構服務標準，服務人員資格準入條件和福利機構入住甄別認定制度，完善養老服務管理和監督體系，增強養老服務機構的活力，保持養老服務機構的良性運營。

一是在養老服務機構設施建設、服務、管理、人才隊伍等方面嚴格執行國家頒布的規范化標準。二是各地要研究制定相關標準的本地實施細則和評估操作辦法，制定與政府養老服務補貼政策相配套的實施方案和操作辦法。三是完善和執行公益性、救助性機構老人入住認定標準和認定程序，對政府承擔服務的對象資格審核以及政府補助等進行規范。四是各地都要制定居家養老政府購買服務對象的認定標準、服務等級標準和操作方法。

參考文獻：

[1] 周云，陳明灼.我國養老機構的現狀研究[J].人口學刊，2007.

[2] 敬乂嘉，陳若靜.從協作角度看我國居家養老服務體系的發展與管理創新[J].復旦學報（社會科學版），2009，（5）.

[3] 張本波.中國多支柱養老服務體系發展的框架和思路[J].社會福利，2008，（11）.

[4] 李治臻.廣州市著力構筑適度普惠型養老服務體系[J].社會福利，2009，（1）.

[5] 陳友華，吳凱.社區養老服務的規劃與設計——以南京市為例[J].人口學刊，2008，（1）.

[6] 唐鈞，王嬰.中國老年福利服務改革：調查與思考[J].中國人口科學，1999，（3）.

責任編輯：張吉明