創新保障性住房融資模式

◎ 文/韋顏秋 韓冬

創新保障性住房融資模式

◎ 文/韋顏秋 韓冬

建立完善的保障性住房供應體系是構建和諧社會和完善房地產市場結構的重要內容。保障性住房主要是面向社會特定人群（主要是弱勢群體和中低收入群體）的社會保障性住宅。“十二五”規劃中，國家進一步明確了保障房的建設目標和責任，加大保障房的供給數量和覆蓋范圍。按照建設3600萬套保障房的目標，到“十二五”末，保守估計建設資金總需求量將達到6.5萬億元。由政府主導的保障房建設存在資金缺口，需要引進民間資本參與，第三方介入的資本金BT模式為解決這一問題提供了契機。

保障性住房建設融資渠道與現實困境

1.當前保障性住房建設融資渠道

目前我國保障性住房建設主要有3類融資渠道：一是政策性融資：政府調用土地出讓金、公積金投資盈余部分或財政撥款；二是商業性融資：如銀行貸款、信托、債券、中期票據等；三是企業自籌：受政府委托的代建企業自籌資金。各類型融資渠道的特點比較分析如表所示。

表 保障性住房建設融資渠道及特點

2.現實困境

我國保障性住房建設以國家為主導，其根本資金來源于國家財政收入。在保障房建設任務逐年遞增的情況下，若無其他資金注入，缺口將逐步擴大，而地方財政不足及區域間不平衡將使該體系更加脆弱。作為安居工程項目，保障性住房建設的價值更多體現在其社會屬性方面，其經濟價值和盈利性相對較低成為各投資主體積極性不高的主要原因。目前，保障房建設融資主體渠道單一，融資方式匱乏，除中央和地方財政支出外，銀行貸款仍然作為最主要的融資方式。近年來，銀行貸款針對房地產行業的政策持續收緊大大提高了保障房項目的融資難度。從發達國家和地區的保障房建設實踐可以看出，在政府和銀行之外，均設有專業的融資機構為保障性住房建設項目提供專業的融資服務和技術支持，而我國從中央到地方均缺乏專業的保障性住房融資機構。在融資渠道狹窄和地方財政匱乏的情況下，保障性住房建設項目工期拖延，開支遭到縮減的情況時有發生。如何創新發展適合保障房項目的融資建設模式成為當務之急。

BT應用于保障房建設融資的一般模式

在“建設-移交”（BT）項目實踐過程中，二次招標型和直接施工型是應用較為廣泛的模式。前者的特點在于融資和施工職能的進一步細分，建筑企業主要精力集中于資金籌措，更加有利于引入社會資本。后者則對建筑企業提出更為苛刻的要求，一般來說要求同時具備融資和施工的雙重資質，這也是非營利性公共設施被大型國有房地產建筑類企業壟斷的原因。基于BT模式的融資特點，結合保障房建設的特殊性，以現有軌道交通的BT模式工程項目為藍本，構建BT模式下保障房建設項目的運行模式前景廣闊。

1.一般模式

保障房項目采用BT模式通過公開招標的方式確定建筑企業，由建筑企業組建保障房建設項目公司，項目公司根據工程范圍確定融資額度，并按照工程設計方案和技術標準的要求，通過二次招標的方式確定有總承包資質的施工單位進行工程的整體施工。招標人（可由政府和項目公司聯合組成）委托監管機構對保障房項目的投融資、質量、工期、安全等工作進行全程監督。項目完工，驗收合格后，政府可直接支付工程款項或以股權收購的形式接收項目公司。

2.一般模式的不足

BT模式引入保障房建設雖然優勢顯著，但在實際操作過程中，仍面臨著該模式本身帶來的常規風險，對于項目發起人和主辦人而言，應該加以高度重視。傳統BT模式在短期引入社會資本參與保障房建設的同時，并未實現資金持續有效地流轉，即無法長期滿足政府和各類型建筑企業在不同時期對資金的需求。此外，由于BT模式本身要求中標企業完成從融資到建設的所有工作，大型保障房建設項目對建筑企業在資金持有和獲取方面的能力要求較高，這就導致了保障房項目長期被大型國有房地產企業把持，民營建筑企業面臨較高的資本門檻，不利于實現保障房建設領域的融資渠道多元化。

融資模式創新——第三方資本金BT模式

1. 資本金BT模式

（1）資本金BT模式是指由建筑企業（或與地方政府投資的平臺公司聯合）按照一定比例出資，即資本金，成立項目公司進行BT模式開發建設，項目建成后地方政府按照建筑企業在項目公司中持有的股權，在一定期限內（保障房項目中一般為2年），分期支付其股份本金及投資收益。在資本金BT模式中，政府與建筑企業的綜合成本較低。相對于全額投資的BT模式而言，該模式下，建筑企業（或與政府聯合）僅需要籌措25%-30%的資本金成立項目公司，其余款項由銀行以基準或略高于基準利率的成本獲得，有效降低項目整體融資成本。同時，利用部分資本金撬動銀行貸款的模式大大降低了對建筑企業自有資本和融資能力的要求，有利于民營資本的進入。而除資本金外的銀行貸款，最高可獲得15年的還款期，可以有效緩解政府在項目移交過程中的還款壓力。

（2）資本金BT模式在緩解政府和建筑企業融資壓力方面的表現是十分突出的，然而資金來源過分依賴于銀行系統的模式為其持續健康發展埋下了隱患。

其一，該模式沒有改變保障房建設依賴銀行政策性貸款的傳統融資渠道，政府和建筑企業只是將融資壓力轉嫁給銀行系統，雖然能夠方便民營資本的進入，但無形中加大了銀行的融資風險。

其二，該模式的實施有賴于地方政府對保障房建設的積極程度，政策性貸款的投放領域很大程度上取決于政策導向，保障房建設雖為涉及社會和諧穩定的關鍵領域，但在不同地區和規劃時期，政策調整帶來的資金短缺在所難免。因此，在充分吸收民間資本進入保障房建設領域的同時，如何有效降低政府的政策風險和銀行的資金瓶頸成為資本金BT模式獲得長遠發展的關鍵環節。

（3）基于資本金BT模式面臨的問題，筆者提出第三方介入的融資模式，以解決政府、銀行和建筑企業面臨的問題。第三方可定義為國有保障房建設投資公司，在保障房建設領域中扮演類銀行的角色，其主要職能在于籌集、運營資本。第三方的有效引入需要滿足一定的條件，并盡量降低所帶來的問題，實現整體模式的機制改良。

其一，第三方需確保融資渠道廣泛。資本金BT模式的瓶頸在于主體融資渠道的單一性，第三方的介入需要有效吸收社會資本，為民間資本參與保障房建設創造條件。

其二，第三方介入的過程中，需要確保政府對保障房項目的運營管理權，保障房作為社會優撫型項目，承載的社會職能不能受到侵擾，第三方不對項目本身擁有控制權。

其三，第三方介入主要針對資金的運營和管理，需要考慮資金的連續性和穩定性，同時為長久計，其盈利性亦作為重要的考量指標。

2.第三方運營機制

在新的BT模式中，關鍵環節在于引入國有保障房建設投資公司作為融資平臺的作用及風險控制。其運營機制主要包括以下3個關鍵環節:

（1）建設前，制定年度保障房融資計劃。為確保國有保障房建設投資公司提供資金的持續穩定性，政府需要與其簽訂長期的合作協議。國有保障房建設投資公司可以在不同的保障房項目融資過程中調劑余缺，并根據政府提供的保障房建設計劃以及建筑企業的資本金情況，制定分項目融資方案。

（2）建設中，根據項目進展情況為建筑企業提供必要的資金支持。BT模式的核心在于政府與建筑企業間簽訂回購協議，政府作為最后還款人的特點提供了必要的信用擔保。國有保障房建設投資公司可以按照協議提供一定的資金支持，有利于項目順利完成。

（3）移交后，建筑企業退出，國有保障房建設投資公司與政府進行清算。完成驗收移交工作后，政府對保障房擁有實際運營控制權，與國有保障房建設投資公司的債務可以通過兩種方式進行清算：一是政府用于保障房項目的財政補貼；二是通過項目收入償還國有保障房建設投資公司的貸款本息。

從三者的關系中可以反映出，國有保障房建設投資公司的主要職能在于發揮資金池的作用。在建設初期，為建設企業提供必要的資金支持，這樣有利于更大范圍利用民間資本和吸引中小型建筑企業投入保障房建設；在工程完成后，為政府的回購行為提供貸款服務。同時，第三方機構不參與保障房的實際運營管理，確保了政府對于項目的控制權。這一機制在有效解決資金缺口的同時使得第三方，即國有保障房建設投資公司獲得持續回報，實現了資金的有效流轉和良性互動。

3.第三方盈利模式

傳統BT模式中的投資方，以銀行為例，其盈利以貸款的利息收入為主。因無法在不同的保障房建設項目中進行資金統籌調劑，銀行在參與BT項目中出現了大量的問題，呆賬、壞賬時有發生，導致不少銀行對此積極性不高，甚至放棄了此項業務。

對于國有保障房建設投資公司而言，其性質類似于保障房項目專屬銀行，分別在不同時期為政府和建筑企業提供融資服務；其區別在于國有保障房建設投資公司可以掌握年度保障房建設計劃，制定更為有效的融資方案，并在不同保障房項目間調度資金，可以有效規避因信息不對稱造成的融資風險。為進一步提高第三方資金投向保障房領域的積極性，確保其盈利模式的順利實現，需要加強以下3方面的制度設計：

（1）設定科學合理的融資利率。對建筑企業，國有保障房建設投資公司與其簽訂的貸款協議初衷在于首先鼓勵建筑企業利用自有資本，其次在提供資金支持的同時，令雙方均有利可圖。對投資方，國有保障房建設投資公司在吸收民間資本時，應該充分考慮融資成本與風險等級的匹配性。對政府，因政府存在稅收、財政等補償行為，與政府之間的貸款利率設定以不虧損為基本前提。

（2）確定政府財政補貼數量。對于保障房建設項目，政府應予以適當的財政補貼，但不能企業虧多少補多少，避免由此誘發企業道德風險行為的產生。具體補貼數額的確定需要綜合考慮地價、稅收等多種因素，其合理性亦需在實踐中反復論證。

（3）其他補償機制。國有保障房建設投資公司參建的保障房項目與其他城市投資項目相比存在一定的利潤差距。從城市軌道交通開發的經驗來看，將軌道交通建設與沿線的地產開發權合二為一的做法可以將部分外部性利益返還給建設企業。在保障房建設項目中，政府可以將項目配套的商業地產開發權交給國有保障房建設投資公司，形成對其盈利的一種有效補償。

*本文系2013年度天津市博士后創新基金項目“天津集約型城鎮化發展研究”的階段性成果

（作者單位：韋顏秋，天津商業大學經濟學院；韓冬，天津市房地產開發經營集團）

編輯 ：云霞