如何推進(jìn)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)法治建設(shè)

■文/周德文

不久前，黨的十八屆四中全會作出了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。《決定》指出，加快建設(shè)社會主義法治國家，依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安。

質(zhì)監(jiān)部門是國家維護市場經(jīng)濟秩序的監(jiān)督管理部門和行政執(zhí)法機關(guān)，法律是我們的工作依據(jù)，法治是我們的行事原則，質(zhì)監(jiān)部門理應(yīng)成為推進(jìn)依法治國的重要力量。近年來，全國質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)不斷推進(jìn)法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)，中國特色的質(zhì)量監(jiān)督法律體系已經(jīng)初步形成，依法監(jiān)管力度不斷加大，執(zhí)法行為逐步規(guī)范。但必須清醒看到，作為國家治理體系的組成部分，法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題，主要表現(xiàn)為：有的質(zhì)量法律法規(guī)未能全面反映市場規(guī)律和社會訴求，針對性、可操作性不強；基層執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不到位現(xiàn)象比較嚴(yán)重；執(zhí)法體制不健全、執(zhí)法保障不到位，選擇性執(zhí)法、為錢執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在；執(zhí)法行為不規(guī)范、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出；社會質(zhì)量誠信體系不健全、消費者依法維權(quán)意識不強；一些基層領(lǐng)導(dǎo)以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。這些問題，違背社會主義法治原則，妨礙黨和國家事業(yè)發(fā)展，必須下大氣力加以解決。

推進(jìn)質(zhì)監(jiān)法治建設(shè)，要以十八屆四中全會精神為統(tǒng)領(lǐng)，吃透《決定》精神，按《決定》確定的目標(biāo)任務(wù)分解落實，全面推進(jìn)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)改革，盡快形成完備的質(zhì)監(jiān)法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，堅持依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，促進(jìn)質(zhì)量監(jiān)督法治體系和執(zhí)法能力現(xiàn)代化。

加快法規(guī)“立改廢”工作，完善質(zhì)監(jiān)法律體系

《決定》指出，社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟。使市場在資源配置中起決定性作用，必須以保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度。要清理有違公平的法律法規(guī)條款，依法加強和改善宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管，反對壟斷，促進(jìn)合理競爭，維護公平競爭的市場秩序。

當(dāng)前，質(zhì)監(jiān)法律體系有諸多不完善的地方。部分質(zhì)量法律條文修改或更新周期長，有關(guān)質(zhì)量監(jiān)管的法律有的還是20世紀(jì)80年代的產(chǎn)物，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。比如：《計量法》是1985年頒布實施的；《標(biāo)準(zhǔn)化法》是1989年頒布實施的，其中不少表述和提法已經(jīng)不能準(zhǔn)確規(guī)范現(xiàn)實的行為和實踐，也嚴(yán)重影響了質(zhì)量監(jiān)管工作的正常開展。國家應(yīng)適應(yīng)新形勢，加快這些法律的修訂。

部分質(zhì)量立法滯后于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的實踐。市場經(jīng)濟要求放寬市場準(zhǔn)入的限制，我國關(guān)于生產(chǎn)許可證、強制性認(rèn)證（CCC）、強制計量檢定的相關(guān)規(guī)定要進(jìn)行修訂，要減少行政準(zhǔn)入限制，激發(fā)市場活力；全國各地、各部門都在加強政府質(zhì)量檢測機構(gòu)建設(shè)，導(dǎo)致盲目重復(fù)建設(shè)、管理混亂，需要統(tǒng)一完善的法規(guī)進(jìn)行全面規(guī)范、統(tǒng)一資質(zhì)管理；除汽車、食品、兒童玩具以外其他領(lǐng)域缺陷產(chǎn)品處理無法可依，需要盡快出臺產(chǎn)品質(zhì)量召回條例；強制性標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)性法規(guī)，是實現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量安全的技術(shù)基礎(chǔ)，也是政府進(jìn)行監(jiān)管的法律依據(jù)，對強制性標(biāo)準(zhǔn)的制修訂需要專門的法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。

我國消費品安全立法方面是空白，要加快制定消費品安全法，完善產(chǎn)品安全、產(chǎn)品擔(dān)保、產(chǎn)品責(zé)任等法律制度，建立健全消費品召回制度，完善懲罰性賠償制度，引入集體訴訟制度，建立缺陷產(chǎn)品舉證責(zé)任倒置制度，保護消費者安全和利益。推動工業(yè)品質(zhì)量促進(jìn)立法，加強戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)質(zhì)量提升的法律保障。

要加強和改進(jìn)行政立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機制。法規(guī)、規(guī)章制定的程序應(yīng)該公開、透明和民主。有關(guān)直接涉及公民、法人或其他組織切身利益的，可以由媒體公布征求意見稿，公眾通過提意見或者參加聽證會的形式廣泛參與立法。同時法規(guī)、規(guī)章條文必須簡明，保證公眾能夠清楚地理解質(zhì)量監(jiān)管的目標(biāo)和要求。鑒于質(zhì)量監(jiān)管法規(guī)的技術(shù)性以及所涉及的多方利益衡量的因素，必須建立相應(yīng)的約束機制，在不同的質(zhì)量監(jiān)管領(lǐng)域分別組建專家咨詢委員會，保證法律條文自身的質(zhì)量。其中，包括作為法律授權(quán)和延伸的強制性標(biāo)準(zhǔn)和作為市場準(zhǔn)入依據(jù)的強制性認(rèn)證細(xì)則，亦應(yīng)廣泛吸納公眾和企業(yè)的意見，從而實現(xiàn)公眾利益與企業(yè)利益、先進(jìn)性與可行性的統(tǒng)一。

完善質(zhì)量法律體系，要從體制機制和工作程序上有效地防止部門利益和地方保護主義法律化。目前，關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)化法、計量法的修訂、建立統(tǒng)一認(rèn)證認(rèn)可制度立法等立法均有來自不同部委的不同意見，在立法、文件中也存在部分地方保護傾向。今后，要健全立法機關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式。探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。對部門間爭議較大的重要立法事項，要由決策機關(guān)引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決。加強法律解釋工作，及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。規(guī)范性文件是法規(guī)的重要補充，要完善加強備案審查制度，把所有質(zhì)量監(jiān)督規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違反法規(guī)的規(guī)范性文件。

深入推進(jìn)依法行政，加快法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)

《決定》指出，法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

要堅持依法行政，完善質(zhì)監(jiān)機構(gòu)和質(zhì)量監(jiān)督行政程序法律制度。目前，涉及質(zhì)監(jiān)方面的政府部門有十幾家，不少部門職能存在交叉和模糊地帶，要推進(jìn)機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，界定各個部門權(quán)責(zé)邊界。各級質(zhì)監(jiān)機關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的理念，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。

要嚴(yán)格執(zhí)法、大膽執(zhí)法。當(dāng)前，我國不少地方依然存在片面GDP觀念，一味強調(diào)招商引資、扶持企業(yè)發(fā)展。對一些本地違法企業(yè)實施特殊保護，對行政處罰“說情風(fēng)”盛行，造成違規(guī)企業(yè)得不到應(yīng)有法律制裁，違法成本過低。同時，基層質(zhì)監(jiān)部門工作指導(dǎo)思想也存在偏差，忘記了質(zhì)監(jiān)部門的本質(zhì)和核心職能是質(zhì)量監(jiān)管。部分地方部門片面強調(diào)服務(wù)企業(yè)，對企業(yè)質(zhì)量違規(guī)行為不敢大膽監(jiān)管；一些地方存在收費養(yǎng)人的思想，將工作重點放在如何抓收入方面；還有一些地方將發(fā)展技術(shù)機構(gòu)、建質(zhì)檢中心、擴大檢測業(yè)務(wù)作為首要任務(wù)，本末倒置，沒有將市場質(zhì)量監(jiān)管作為第一要務(wù)。十八屆四中全會《決定》給我們?nèi)w市場監(jiān)管部門打了氣，撐了腰。今后，質(zhì)監(jiān)部門要認(rèn)識到質(zhì)量安全監(jiān)管是政府部門的核心職能，要從管理微觀事務(wù)中解脫出來，減少行政審批，將主要工作精力和保障措施放在改進(jìn)和加強質(zhì)量監(jiān)管方面，切實加強事中事后監(jiān)管；要糾正唯GDP發(fā)展論，轉(zhuǎn)變服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展理念，樹立市場監(jiān)管部門加強監(jiān)管執(zhí)法、維護良好市場秩序就是服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展大局的理念；要堅決破除地方保護主義，堅決破除地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷；要嚴(yán)厲監(jiān)管措施，嚴(yán)格依法行政，對嚴(yán)重質(zhì)量違法者要堅決依法取締，對一些重點領(lǐng)域要推行違法人員禁入制度。

要健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大質(zhì)量行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。建立質(zhì)監(jiān)機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。積極推行質(zhì)監(jiān)機關(guān)法律顧問制度，建立內(nèi)部法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追責(zé)。

要深化行政執(zhí)法體制改革。根據(jù)省市縣不同層級質(zhì)監(jiān)機關(guān)的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。推進(jìn)綜合執(zhí)法、探索異地執(zhí)法，加強全省執(zhí)法的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。嚴(yán)格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動，嚴(yán)禁沒有執(zhí)法資格的事業(yè)單位職工參與行政執(zhí)法活動。推動財政部門加強財務(wù)保障，嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴(yán)禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立質(zhì)監(jiān)機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。切實解決執(zhí)行難問題，加強與司法機關(guān)的配合，完善相關(guān)制度，規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財物的行政、司法程序。

堅持公正文明執(zhí)法，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為

《決定》指出，要堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，強化對權(quán)力的制約和監(jiān)督。全面推行政務(wù)公開。

質(zhì)監(jiān)機關(guān)是國家行政執(zhí)法機關(guān)，要完善執(zhí)法程序，健全行政執(zhí)法相關(guān)工作制度。在質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)大力推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。建立執(zhí)法全過程記錄制度，明確具體操作流程，重點規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查、監(jiān)督抽查等行政行為。建立健全質(zhì)量執(zhí)法行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。加強行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平。

全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確定各級質(zhì)監(jiān)機關(guān)及所屬部門、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機制，建立說情人登記制度，加強執(zhí)法監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的干預(yù)，防止和克服地方和部門保護主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。堅決破除各種潛規(guī)則，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關(guān)系案、人情案、金錢案。堅決反對和克服特權(quán)思想、衙門作風(fēng)、霸道作風(fēng)，堅決反對和懲治粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法行為。對執(zhí)法領(lǐng)域的腐敗零容忍，堅決清除害群之馬。

加強對各級質(zhì)監(jiān)機關(guān)內(nèi)部權(quán)力的制約。對行政審批、行政執(zhí)法、財務(wù)管理、人事分配、基建投資等部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制。完善行政審批中受理、專家審核、審批三環(huán)節(jié)的分離制度，防止權(quán)力濫用。完善內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進(jìn)上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。完善糾錯問責(zé)機制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序。

全面推進(jìn)政務(wù)公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。各級質(zhì)監(jiān)部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開質(zhì)監(jiān)職能、法律依據(jù)、實施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項。涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公布。推行行政執(zhí)法公示制度，所有行政處罰案件，除涉及國家秘密和重大公共安全利益的外，都應(yīng)第一時間向社會公開。推進(jìn)政務(wù)公開信息化，加強互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺建設(shè)。

強化法制宣傳，建設(shè)質(zhì)量誠信文化

《決定》指出，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用。以法治體現(xiàn)道德理念、強化法律對道德建設(shè)的促進(jìn)作用，以道德滋養(yǎng)法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。

質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)在加強法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)中，要將推動全社會樹立質(zhì)量法治意識、道德誠信意識作為工作的重要內(nèi)容。要深入開展質(zhì)量法治和質(zhì)量誠信宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺守法、誠信經(jīng)營、遇事找法、解決問題靠法。大力開展群眾性質(zhì)量法治、質(zhì)量誠信文化活動，健全媒體公益普法制度，加強新媒體新技術(shù)在質(zhì)量法律宣傳和質(zhì)量誠信教育中的運用，提高法律宣傳和誠信教育實效。增強質(zhì)量法治的道德底蘊，強化規(guī)則意識，倡導(dǎo)質(zhì)量契約精神，弘揚公序良俗。發(fā)揮質(zhì)量法治在解決道德領(lǐng)域誠信突出問題中的作用，引導(dǎo)人們自覺履行法定義務(wù)、社會責(zé)任、家庭責(zé)任。加強社會質(zhì)量誠信建設(shè)，建立企業(yè)質(zhì)量守法信用記錄，盡快建立企業(yè)質(zhì)量信用網(wǎng)絡(luò)，向社會開放，接受公眾查詢，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，使尊法守法、誠信經(jīng)營成為所有企業(yè)共同追求和自覺行動。