民族優惠政策的法理依據探析

陳蒙

(中南民族大學 南方少數民族研究中心，湖北 武漢 430074)

民族優惠政策，是國家基于少數民族和民族地區經濟社會發展相對滯后的現狀，在政治、經濟、文化、社會等方面所給予其較漢族和非民族地區優惠的發展政策，集中體現了國家對少數民族和民族地區的幫助與扶持。新中國成立60多年來，民族優惠政策的實踐取得了巨大成就，在保障民族平等、加強民族團結、促進民族地區經濟社會發展、維護少數民族權益等方面發揮了巨大作用。然而，隨著民族區域自治制度的鞏固和國家工作重心向現代化建設的轉移，特別是社會主義市場經濟體制確立以后，學術界和社會上出現了諸多針對民族優惠政策的質疑和誤解之聲。對此，我們有必要從法理上對民族優惠政策進行剖析，厘清政策制定實施的正當性和合理性，理性回應質疑和否定民族優惠政策的觀點。

一、馬克思主義民族平等理論

各民族一律平等是馬克思主義民族觀的核心思想，是馬克思主義觀察和處理民族問題的基本原則之一。該理論主要包括以下內容：第一，各民族不論大小、強弱、發展上的先進抑或后進，都一律平等，享有同等的權利，履行同等的義務，擁有同等的地位，并無優等和劣等的區分，反對一切形式的民族特權、民族壓迫和民族歧視；第二，民族平等不應該僅僅表現在法律上，還應體現在政治、經濟、文化、社會、宗教等社會關系和社會生活的各個方面；第三，實現各民族真正平等的基礎和前提在于消滅私有制、消滅階級，鏟除導致民族不平等的社會根源；第四，努力實現各民族事實上的平等，在堅持各民族一律平等的同時，對少數民族的權利施以特別保護，在發展方面給予特殊幫助，克服少數民族在現實生活中由于其經濟文化社會發展水平落后而造成的享受某些權利的制約，使法定平等變成現實的民族平等[1]。

既要求形式、法律上的民族平等，更要求在事實上、在現實生活之中真正實現民族平等，是馬克思主義民族平等觀對資產階級平等觀的根本突破。資產階級思想家提出“人人生而具有平等權利”、“法律面前人人平等”，資產階級革命勝利后各國通過立憲(立法)確立了人人平等的原則，賦予每個人同等的權利，這具有歷史的進步性。但是事實證明，僅有這種形式上、法律條文上的平等是遠遠不夠的。不分族別在法律面前一律平等，只是消極地保障了起點的平等，很可能導致“在一般個人平等的名義下抹煞了民族之間事實上存在的不平等”[2]。由于各民族的經濟社會發展水平并不相同，“如果只講簡單、抽象和絕對的平等，只能是導致結果的不平等”，勢必使民族間原本存在的差距越來越大，并產生諸多新的問題與矛盾。在民族問題上使用同等的尺度，帶來的后果只能是“少數民族被同化、壓迫和邊緣化”[3]。

恩格斯曾就資產階級平等觀指出：“資產階級在反對封建制度的斗爭中和在發展資本主義生產的過程中不得不廢除一切等級的即個人的特權，而且起初在私法方面、后來逐漸在公法方面實施了個人在法律上的平等權利……平等權利在口頭上是被承認了。但是，追求幸福的欲望……絕大部分卻要靠物質的手段來實現……資本主義對多數人追求幸福的平等權利所給予的尊重，即使有，也未必比奴隸制或農奴制所給予的多一些”[4]，“平等應當不僅是表面的，不僅在國家的領域中實行，它還應當是實際的，還應當在社會的、經濟的領域中實行”[5]。列寧認為“資產階級民主由它的本性決定的一個特點就是抽象地或形式上提出平等問題，包括民族平等問題”[6]，然而“法律上的平等還不是實際生活中的平等”[7]。為了實現民族間事實上的平等，就要“要求國內各民族絕對平等，并要求無條件地保護一切少數民族的權利”[8]，“對少數民族多讓步一些”，“不僅在于遵守形式上的民族平等，而且在于壓迫民族即大民族要以對待自己的不平等來抵償生活上實際形成的不平等”[9]。

“權利永遠不可能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的文化發展。”[5]雖然中國憲法賦予了各少數民族與主體民族平等的權利，但少數民族與主體民族在社會、經濟、文化、發展方面存在較大差距，各少數民族發展水平也是參差不齊。諸多少數民族由于發展程度較低而受到很大的限制，并不能與主體民族實際地同樣享有法律賦予的各項權利，存在著事實上的不平等現象，阻礙民族平等的真正實現。因而，只有實現了經濟、文化和社會生活各方面的地位平等，才能保障權利實現的真正平等。“要避免所有這些弊病，權利就不應當是平等的，而應當是不平等的。”[5]中國共產黨創造性地繼承和發展了馬克思主義民族平等理論，結合中國實際國情實行民族區域自治制度，并在政治、經濟、文化、社會等諸多領域制定和實施一系列民族優惠政策，幫助少數民族和民族地區加快發展，逐步改變其落后狀態，以縮小民族間實際存在的差距，消除享受權利的“可行能力”的不平等，進而實現民族間事實上的平等。

當然，有學者對于國內主流的把“事實上的平等”直接解讀為“結果平等”的理論解釋提出質疑，認為實施優惠政策的根本意義在于提供平等發展的條件，實現實質上的平等，而絕非實現結果意義上的平等，因為結果平等還要受到主體的價值意向、努力程度等因素的制約[10]。筆者贊同這種觀點，事實上的平等不同于結果分配上的絕對平均主義，它是在一定的“度”內的平衡。平等都是相對的，一味強調結果平等很可能導致部分少數民族公民產生“等、靠、要”意識。唯有在政策扶持的同時激發少數民族和民族地區自我發展的潛力和努力，才能有效避免形成“懶漢思維”，防止優惠政策異化為少數民族超越憲法和法律的“特權”。

二、民族區域自治理論

民族區域自治理論是馬克思主義民族理論和國家建構理論的重要組成部分，亦是中國特色社會主義理論的重要組成部分。在民族區域自治理論的指導下，國家確立民族區域自治制度作為解決民族問題的根本道路。民族區域自治制度是中國基本政治制度，是馬克思主義民族理論和國家建構理論與少數民族和民族地區具體的政治、經濟、文化、社會條件相結合的產物。建國前后，中國共產黨之所以沒有照搬馬列主義經典著作中獨立意義上的“民族自決”和蘇聯實行的“多民族共和國聯邦制”來解決中國民族問題，是有其復雜現實原因和深刻歷史原因的。中國漢族人口眾多，少數民族人口較少，并且呈現大雜居、小聚居、交錯雜居的特點。同時，民族自治地方面積占中國國土面積的64%，全國2.2萬多千米陸地邊界線中的1.9萬千米在民族地區。如果采取民族自決和聯邦制的辦法，無疑在各民族間增加隔閡，很容易給帝國主義及其慫恿的邊疆分裂分子以分裂的借口，不利于國家的邊疆安全和政治穩定。中國自秦漢以來就是統一的多民族國家，雖然幾經分裂，但統一占據了絕大多數時候；在保證國家統一的前提下，歷代統治者都對邊疆少數民族采取了“因俗而治”的統治策略，聯邦制與各民族共同創立統一的多民族國家的歷史不符，與中國特有的多元一體、順俗而治的政治文化傳統不符。

通過對中國國情和國際局勢的分析和研判，中國共產黨最終選擇民族區域自治制度來實現人民共和的政治建構。民族區域自治是在維護國家統一與尊重民族自決權之間中和的結果，是在全部以省級為建制的單一制政體與以民族共和國形式加盟的聯邦制政體之間平衡的產物。民族區域自治是馬列主義民族自決在中國國家主權下的具體實現，也是建國前后的歷史條件下唯一可能的選擇。“選擇民族區域自治，其實有其歷史必然性，有其‘歷史路徑’的依賴。”[11]民族區域自治使得少數民族接受了中國共產黨和新生的中華人民共和國，亦使激進的民族分離主義者失去了分裂祖國的借口。邊疆少數民族地區得以短期內重歸和平統一，避免了武力統一和更為深重的民族分裂危機。實行民族區域自治制度，既能充分保障少數民族自主管理、決定自身事務的權利，又能有效維護國家的主權統一和領土完整，此正是民族區域自治的法政價值所在。

現代中國的建構都是圍繞“民族”和“階級”這兩條主線展開的。在當時中國這樣一個落后的農業國，建國行動只能以階級和民族作為政治主體，而不可能以公民個人作為政治主體。在“民族”這條現代中國法政制度建構的主線上，所謂“人民共和”，就是“各少數民族在‘民族區域自治’基礎上與漢族一起進行的‘共和’，而不是漢族全面同化少數民族的‘共和’統治，‘民族平等’就是對‘人民主權’構成的前提性制約”[12]。民族區域自治是社會主義中國政治制度設計的重要基石，通過民族區域自治來實現平等、團結、互助、和諧的民族關系，是黨和國家給予少數民族的法政承諾，由《憲法》、《民族區域自治法》和其他一系列法律法規確定下來。民族互助，尤其強調大民族對少數民族的幫助是此種承諾的核心內容之一。唯有幫助少數民族加快發展，努力縮小少數民族與漢族之間的差距，才能從根本上防止漢族利用自己的優勢地位同化少數民族，在平等的基礎上保證少數民族擁有充分的話語權來決定影響自身發展的政治、經濟、文化事務，并在此基礎上全面實現各民族真正的“人民共和”，即各民族人民共同當家作主，共同管理和建設國家。早在1950年，鄧小平就指出：“實行民族區域自治，不把經濟搞好，那個自治就是空。少數民族是想在區域自治里面得到好處，一系列的經濟問題不解決，就會出亂子。”[13]“區域自治的實行，還不等于民族問題的根本解決，要根本解決民族問題，必須依據可能條件，積極幫助少數民族人民發展他們的政治、經濟和文化，使其逐步達到先進民族的水平。”[14]在認識區域自治與少數民族的關系上，與自治一并考慮的不僅是政治平等、民族自治地方行政建制問題，更包括發展問題，即政治因素與經濟因素的結合，其中經濟因素實際上包括與經濟發展有關的諸多領域，其核心內容就是幫助少數民族和民族地區加快經濟社會發展。民族優惠政策正是給予少數民族和民族地區特殊扶持和幫助，旨在縮小甚至是消除基于民族因素的不平衡發展狀態，實現共同富裕的目標，是民族區域自治制度良性運轉的重要保障。沒有民族優惠政策的實行，民族自治地方自治權的行使將面臨諸多困境，少數民族當家作主就可能因失去必要的經濟社會基礎而淪為空談[15]。因此，從民族區域自治的理論邏輯上看，民族優惠政策是民族區域自治的核心要件之一，是具有當且僅當的價值意義的，因而也是不可或缺的。

三、政治哲學中的公平正義理論

“正義是社會制度的首要價值。”[16]。對于社會正義，約翰·羅爾斯提出了著名的正義二原則：第一個原則是每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利；第二個原則是社會的和經濟的不平等應這樣安排，使它們被合理的期望適合于每一個人的利益，并且依系于地位和職務向所有人開放[16]。簡單地說，一是“最大的均等自由原則”，二是“差異原則”，包括“差別原則”和“公平的機會均等原則”兩大部分。“最大的均等自由原則”涉及基本自由的分配問題，主張每個人都有平等權利擁有同樣數量的基本自由[17]。然而，由于個人出發點的不同，其享受自由和權利的能力也不盡相同。那些在家庭境況、擁有財富、接受教育等方面處于劣勢的公民并不能很好地把握實現自身權利的機會，平等的自由在其實現過程中便大打折扣。來自個人條件方面的差異，使得規則預設的平等的自由價值演變為一種現實中的不平等。由此，為了達到一種現實的平等，約翰·羅爾斯引入了正義的第二個原則，在社會生活和經濟生活領域來調整財富和收入的分配制度，試圖減輕自然偶因和社會機遇的任意影響。為此，就需要突破功利主義滿足最大多數人的最大利益的觀念，實行公平的機會平等和一定程度的差別對待，在社會經濟利益的分配上盡可能地向最少受惠者抑或最不利者傾斜，從而最大限度地滿足他們的最大利益。公平的機會平等即在于“由一系列的機構來保證具有類似動機的人都有受教育和培養的類似機會，保證在與相關的義務和任務相聯系的品質和努力的基礎上各種職務和地位對所有人都開放”[16]。差別對待在于采取一些必要的不平等的差別性措施，對社會利益的分配進行適當的干預和調節，促進處于最不利地位者的利益享有，以平衡全體社會成員之間的利益格局，在全社會中實現真正的公平、平等和正義[18]。約翰·羅爾斯的正義觀蘊含著一種深層次的價值理性，即追求一種對社會的人道主義關懷。

在差別對待的問題上，近幾十年來諸多學者就此達成了一定的共識。哈耶克認為：“從人們存在著很大差異這一事實出發，我們便可以認為，如果我們給予他們以平等的待遇，其結果就一定是他們在實際地位上的不平等，而且，將他們置于平等的地位的唯一方法也只能是給予他們以差別待遇。”[19]日本學者阿部照哉也曾指出：“毫無差別對待往往變成假平等，反之，即使有差別對待，如果這個差別對待具有合理依據的話，那么就可以視如合理的差別對待，并不違反平等的原則。”[20]可見，差別對待正是為了實現平等之必要手段，否定差別對待，得到的很有可能只是“在平等的名義下，實現的反而是不平等、非正義、不公平”[21]的后果。當然，差別對待也不是毫無限度的肆意區別，而是必須存在于一定的合理限度之內，否則將會導致更大的且更顯而易見的不平等的發生。因此，公平正義要求的平等不是絕對的，也不僅僅是形式上的。相反，平等是相對的，是形式平等與實質平等的平衡統一。平等不應該是價值無涉的，也不應該是選擇“道德中立”的，它應該是充滿人文關懷和人道主義理性的。平等的表現形式是多元的，也是具體的、歷史的[18]。平等的真正涵義在于“對所有人使用同樣的規則，還是對不同群體使用不同規則，這一點需要在其特殊背景下逐例仔細審定，而不是事先設定”[22]，即平等是具有差異的平等，也是包容差異的平等，需要適應和滿足不同的平等訴求。平等允許合理的差別對待，忽略甚至否認差別以求絕對意義上的平等，只能導致實際上更大的不平等，這不僅與平等的初衷相違背，而且也實非公平正義的應有意蘊。

在中國現階段，少數民族同漢族之間、各少數民族之間的文化習俗差異長期存在，經濟、文化、社會生活中的差距也長期存在，因此各民族對平等的訴求肯定是互有差異的。總體而言，少數民族和民族地區發展相對不足，在社會發展中處于不利地位。國家實行民族優惠政策，對少數民族和民族地區差別對待，給予特殊保護，正是為了促進和滿足暫時處于不利地位的少數民族和民族地區的最大利益，從根本上說是符合社會公平正義的。

四、少數民族權利的特殊保護理論

肇始于早期資產階級革命時期的公民權利平等原則立足于“個人—國家”理論范式，將國家、社會中的個人原子化或將人民整體化，而無視其領域內居住的以語言、文化、宗教等認同組成的群體[23]。當代國際社會中，由單一民族構成的純粹的“民族—國家”已基本不復存在，一國疆域內至少居住著兩個或者兩個以上民族(族群)。在一個多民族國家內部民族問題的處理實踐中，國家需要給予每一位公民平等對待，這是毋庸置疑的。然而僅將平等理解為絕對的平等或形式的平等，對國家統治范圍內的各個民族采取價值無涉的“色盲式”平等對待，往往也就容忍了社會中長期存在的對少數民族的結構性歧視，也忽視了各個民族對于平等訴求的不同理解。特別是在現代民主政體國家中，代議制民主中票決制的“一人一票，多數民主”使得國家權力往往與主體民族的意志相互結合，少數民族實際上很難平等地參與社會生活中，他們的利益也難以得到國家真正平等的保護。雖然一國疆域內的各個民族公民都具有參與國家政治生活和經濟社會生活的權利，但實際上人民主權的實施結果不可能不受到在社會中占主導地位的民族群體的影響，很有可能出現主體民族群體作出不利于少數民族群體決定的后果。其實，政府權力的行使在很多情況下都不是以全體公民的意志，而是以主體民族抑或多數民族的意志為轉移的。

因此，“個人—國家”范式下的公民權利平等極有可能因忽視民族之間的結構性差異而造成社會資源分配的不公，甚至出現少數民族群體自己不能決定自己事務之情形。少數民族權利保障要求少數民族群體及其個體成員享有與主體民族同樣的利益和機會，其不同于主體民族的權利訴求也應得到國家的尊重和包容，傳統的權利保護模式顯然無法適應和容忍這種要求，造成整個社會少數民族權利保障上的困局。公民權利平等的個人自由主義的局限，使得人們認識到在不破壞個體基本權利的前提下，有必要對少數民族權利的特殊性予以適當的尊重和保護。在公民普遍權利的基礎上，對少數民族權利給予一定的特殊保護，針對少數民族差異性的權利訴求予以合理的差別對待，以逐步消除結構性歧視及其引發的不公平現象，達致少數民族權利保護的實質要求。正如威爾·金里卡教授指出的那樣：“自由主義的個人主義者所忽視的是，文化市場可能不公平地對特定群體懷有偏見。少數群體文化經常易于受到來自更大群體的經濟、政治和文化上的壓力的傷害。他們社區的活力也可能受到多數群體所做出的經濟和政治決定的侵害……特殊權利補償不平等狀況，這種不平等狀況使得少數群體文化中的成員在文化市場中處于一個系統的劣勢地位……同少數群體文化的特殊權利一樣，反歧視行動方案，以群體成員資格為基礎而有差別地分配權利和機會……如果經濟市場的實際運作對某些群體不利，那么就應在平等的基礎上制定針對特定群體的反歧視行動。”[22]

二戰以后，反對種族歧視，要求人人平等，并進而要求對種族(民族)團體及個人給予特別措施加以保護，逐步成為國際法上的共識，成為各國須共同遵循的國際法義務。《消除一切形式種族歧視國際公約》第2條第2款規定：“締約國應于情況需要時在社會經濟、文化及其他方面，采取特別具體措施確保屬于各該國的若干種族團體或個人獲得充分發展與保護，以期保證此等團體與個人完全并同等享受人權及基本自由，此等措施于所定目的達成后，絕不得產生在不同種族團體間保持不平等或個別行使權利的后果。”《在民族或種族、宗教和語言上屬于少數群體的人的權利宣言》第4條規定：“各國應采取必要的措施確保屬于少數群體的人可在不受任何歧視的情況下并在法律面前完全平等地充分且切實行使其所有人權和基本自由……各國應考慮采取適當的措施，使屬于少數群體的人可充分參與其本國的經濟進步和發展。”第5條第1款規定：“國家政策和方案的制訂和執行應適當照顧屬于少數群體的人的合法權益。”第8條第3款規定：“各國為確保充分享受本宣言所規定的權利而采取的措施不得因其形式而視為違反《世界人權宣言》所載平等權利。”從國際法的立法趨勢上講，當今國際社會普遍認可的少數人權利保護須遵循的原則為：少數人權利=普遍權利+特別保護。其中特別保護正是指基于少數人(民族)與多數人(主體民族)的文化差異、生存環境的區別以及少數民族與主體民族的社會、經濟、文化發展水平差距而確定的特殊權利和特別措施。中國的民族優惠政策，是對少數民族實行特別保護的一種具體體現，符合少數民族權利特殊保護的理論要求和國際法關于少數人(民族)權利保護的立法精神。其中，《消除一切形式種族歧視國際公約》和《在民族或種族、宗教和語言上屬于少數群體的人的權利宣言》的相關規定更是為民族優惠政策的制定與實施提供了直接的法理依據。

五、結 語

民族優惠政策的制定與實施，具有法理上的正當性。但是，合法性和正當性的確證并不等于民族優惠政策就盡善盡美，可以一成不變了。隨著時代的發展，民族優惠政策在執行中或多或少地暴露了一些新的問題，亟待與時俱進、完善創新。對于當前學術界存在的針對民族優惠政策的不同聲音，我們應當兼容并蓄，以包容的心態去面對它們，既要積極理性地予以回應，又要實事求是地面對民族優惠政策在新時期所面臨的新情況和新問題，從而得以真實、全面地認識民族優惠政策。“濟其不及，以泄其過”是實現綜合平衡的重要途徑[24]，也是當前堅持完善民族優惠政策最重要的方法論之一。堅持和完善民族優惠政策，理應在憲法和法律的框架下，運用法治思維和法治方式妥善進行，必須做到必要性與公平性的綜合平衡，形式平等與實質平等的綜合平衡，少數民族權益保障與國家整合的綜合平衡。

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