政府績效評估有效性提升的對策思考
——以湖南省為例

唐志遠

(湘潭大學公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

黨的十八屆三中全會提出，完善政府績效管理，優化政府組織結構，加快轉變政府職能，是有效政府治理的重要內容。政府績效評估被引入到湖南政府管理當中，為建設“四個湖南”、“兩型社會”以及“全面小康”起到了積極推動作用，也為湖南各級政府解決效率低下、職能越位、責任模糊、職能交叉等諸多問題提供了解決的辦法。但是當前湖南政府績效評估的功能定位并不完全清晰，戰略管理功能、績效改進功能沒有得到完全體現，績效評估也尚未向績效管理邁出實質性步伐。因此，有必要進一步提升湖南政府績效評估的有效性，充分發揮政府績效評估的作用，實現湖南政府績效評估的工具理性與價值理性的完美融合。

一 注重政府績效評估的戰略管理功能

戰略管理是現代政府管理的重要形式，是通過對組織內外部環境、組織長期目標以及組織角色與環境的匹配的關注，以提高組織實現其使命的內在能力[1]。政府績效評估發展到現在，一方面特別重視評估的方法和技術，另一方面特別重視其戰略管理的功能[2]。政府績效評估戰略管理功能的凸顯主要體現在：

(一)政府績效評估須以構建和諧的政府公民關系為根本目標[3]。開展政府績效評估有助于強化政府對公眾的責任，也有助于公眾對政府日常工作行為的了解，增強政府和公眾的彼此溝通理解與互信。湖南各級政府要以加快富民強省、實現全面小康為目標，通過績效評估，建立目標責任制，形成上下同心、干群同向的生動局面，提高政府績效，回應公眾期盼，做到改善政府和公眾的關系。另外，在具體的績效評估實踐活動中，要堅決貫徹全心全意為人民服務的價值導向，突出醫療、就業、教育和社會保障等事關人民群眾切身利益的民生指標，將這些指標作為重要考核內容，加大其分值權重。如在對湖南省14個市州政府進行評估的80余個二級指標中，民生建設指標有近40個，指標的數量和指標權重分別占到指標總量和總分值的50%和40%。同時，對未完成民生指標任務的市州或者省直單位實行“一票否決”。通過績效評估，有效解決百姓最關心、最直接、最現實的利益問題，百姓得實惠、政府得民心，政府績效評估工作也得到了群眾的支持和擁護，政府和公眾的關系得到明顯改善。

(二)政府績效評估須以促進政府職能實現為使命。政府部門的績效目標就是指公共部門適應所處社會環境的需要，依共有的價值觀念[4]。根據國家或政府所賦予的使命和任務，經由構成人員的共同參與以及朝一致方向努力所追求的各種成就和最后結果[5]。湖南省各級政府要努力實現人民政府為人民的根本使命，要著力保障和改善民生，進一步抓好就業、住房、社會保障等民生工程，努力增加城鄉居民收入，全面推進和諧湖南建設。具體來講就是要緊緊抓住“富民強省”建設、“兩型社會”建設、“四個湖南”建設和全面小康建設這幾項中心任務，為實現政府使命打好基礎。能否有效促進上述目標的實現，是評價湖南政府工作成效的重要標準。湖南政府績效評估的目標設計、內容確定、指標設計、方法選擇、結果使用等，都必須以促進湖南各級政府職能實現為使命。尤其是要通過加大民生指標的考核力度和權重，促使各地各部門將工作重心真正落實到全心全意為人民服務的使命上來，鼓勵和引導政府扎扎實實為民辦實事，實現人民政府的使命。

(三)政府績效評估須以激勵政府管理過程高效和管理結果公平為前進方向[6]。戰略管理是一種結果導向的管理，聚焦于通過特定的戰略計劃和戰略內容，并通過有效的選擇和行動，戰略不再是工作本身的目的，而是作為變革的力量來幫助政府管理目標的實現[7]。因此，管理過程高效和管理結果公平是戰略管理的重要內容。實現湖南政府績效評估工作的戰略管理功能：一要不斷加強對湖南政府管理過程的監管和評估，對政府工作實施月度、季度和年度考核，對發現的問題及時進行反饋，督促整改。為民辦實事考核中，要繼續對市州采取逐月報告、按季自評、半年檢查、年終考核驗收的辦法，對進度滯后的及時進行整改督辦，把考核與工作督查相結合；二要強化湖南政府績效評估的結果公平導向。在對各市州和省直機關的績效評估中，要加大對政務公開、微博問政等指標的考核力度，促使其結果公開公平；同時，在評估中要運用客觀性較強、操作容易的指標，合理公正地對其工作績效進行考核。對弄虛作假的行為，要依法依規嚴肅處理，確保政府績效評估對結果公平的導向作用。

二 加強政府績效評估的績效改進功能

要改進政府績效的功能，必須弄清楚政府績效的具體內容。本文采用盛明科博士的“結果說”、“行為說”和“能力說”來概括政府績效的具體內容。“結果說”主要是指政府履職所要達到的結果，是政府業績的記錄；“行為說”主要是指政府實際的表現及其狀態；“能力說”主要是指政府潛在能力的一種外在作用的表現。這種概括政府績效內容的說法，主要是從政府績效產生的邏輯過程出發，抓住政府管理的公共性特征[8]。根據這一內容，湖南政府的績效評估功能可從以下幾個方面進行改進：

(一)應不斷促進各級政府主要工作目標的實現。湖南政府績效評估工作的開展，首先要緊緊圍繞“四個湖南”建設，把著力點放在“四個湖南”和“兩型社會”這兩個戰略目標上來。各項指標體系要做到密切結合“四個湖南”建設、“兩型社會”建設的具體內容。其次，湖南省區域經濟發展特征突出，長株潭“兩型社會”改革試驗區進入攻堅克難階段，對長株潭的績效評估要著眼于“兩型社會”建設出現的新問題和新情況的考核；湘南承接產業轉移示范區建設已經全面啟動，對郴州、衡陽、永州三市政府的績效評估則必須著眼于產業結構的優化和提質改造；大湘西地區是湖南省扶貧開發與攻堅的試點區，對湘西地區有關市州政府的績效評估必須將生態經濟發展和民生改善作為重中之重；對環洞庭湖生態經濟圈內的相關市政府的績效評估，則必須將環境保護和生態改善等指標的權重加重。總之，開展湖南政府績效評估，必須以促進湖南省全面建成小康社會和區域經濟協同發展為目標，確保政府績效評估的重點和湖南省經濟社會發展目標的一致。

(二)應不斷改進各級政府的工作行為。政府工作行為一般是指行政行為，行政行為是行政主體實施行政行為的具體方法和形式。主要包括行政執法行為、行政合同行為和行政司法行為[9]。胡錦濤同志指出，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理[10]。這要求各級政府不斷改進工作行為，提高執行力，獲得公信力。首先，督促政府決策做到公開、公平、公正，確保科學民主決策。湖南政府績效評估不僅要對政府的決策程序進行評估，還要對決策反饋過程進行評估，確保決策理念的先進性、導向的正確性和操作的可行性。其次，加強對依法行政的績效評估，要在嚴格執法、制訂和修改政府規章、理順行政執法體制三個環節上強化績效考核力度，科學設置與依法行政相關的各項績效指標。另外，要加大對行政監督的績效評估，行政監督分為事前監督、事中監督和事后監督，湖南政府績效評估則要貫穿行政監督的全過程，每一個階段都要根據實際情況設置有效的指標和構建全面有效的指標體系進行科學評估，還要對行政監督的標準和內容進行考核。

(三)應不斷激勵各級政府提升自身的工作能力。政府工作能力的提升，從政府績效評估方面來講，主要是通過對政府工作規章制度和公務員隊伍素質的評估來促使政府自身工作能力的提升。因此，績效評估要抓住兩個著力點：一要對湖南各級政府的規章制度進行系統的評估。評估政府規章制度，主要是對其內容是否符合湖南當前經濟社會發展的實際情況和對湖南經濟社會發展與政府工作效率提高是否有幫助，是否可以幫助各級公務員開展工作提供良好的制度基礎，是否幫助提高其工作能力；二要對湖南各級政府機關中公務員隊伍的整體素質進行評估。要將公務員考核與政府績效評估有機結合起來，將公務員年度考核結果與單位績效評估結果相對接，建立按實績論獎懲的激勵約束機制，把評估結果與公務員考核特別是領導干部的獎金、津貼與提拔掛鉤。對違規決策、執行不力、疏于管理和行政不作為、亂作為的公務員和領導干部，在績效考核中要給予其所在單位扣分；對工作能力突出、工作責任感強、業務素質精的公務員的所在單位應給予獎勵，用績效評估和單位考核的雙重方式促進公務員工作能力的提升。

三 推進政府績效評估走向績效管理

績效管理建立在績效評估的基礎之上，成功的績效評估不僅取決于評估本身，而且在很大程度上取決于與績效評估相關的管理過程。美國國家績效評估小組將績效管理定義為：利用掌握的績效信息，協助績效評估機構設定統一的績效目標，通過特定的績效評估方法和技術，計算得出政府績效的水平，以告知管理者維持或者改變既定目標計劃，并且反饋計劃和目標是否成功的管理過程[11]。目前，湖南政府績效評估工作還停留在“評估”層面上，推動績效評估走向績效管理方面所做的工作較少。具體表現在，對政府績效評估轉變為對政府績效管理的意識不強、思路不清、行動不夠，績效評估更多的是“年底算賬”或者“秋后算賬”，沒有實現對績效目標—過程—結果的全年性、全面性、全程性和常態化的績效管理。另外，缺乏掌握政府績效管理技術的專業人才是難以實現湖南政府績效管理的又一重要原因。為此，實現湖南省政府績效評估向政府績效管理轉變，必須做好以下兩個方面的工作：

(一)要在湖南全省上下形成推進政府績效管理的共識。政府績效管理的推行，需要全社會參與，尤其是政府自身內部要達成共識，形成合力。首先，要創建績效型政府的管理文化，建立顧客需求導向的政府，客觀上要求湖南省各級政府放低姿態，厘清工作思路，從政府本位轉向民眾本位。政府一定要徹底成為公益服務的提供者，最好的辦法是把政府所擁有的資源放在窗櫥之中，任顧客根據自己的需求自由挑選[12]。這就要求湖南省各級政府的公務員，將顧客至上的理念融入湖南各級政府管理和服務的內容。在具體的工作中，要把老百姓當做顧客，以開展黨的群眾路線教育實踐活動為契機，強化群眾觀念，形成為民服務的良好氛圍。其次，要以制度建設促進政府績效管理。政府績效管理制度包括法律制度、責任制度和激勵制度。政府績效管理的法律制度需要國家層面給予指導，但湖南也可以先行出臺政府績效管理的地方性法律條例。責任制度主要著眼于落實湖南省各級政府工作人員和領導以及政府績效評估機構的工作責任。激勵制度的重點要放在激勵種類的多樣化和內容豐富化上面。

(二)要培養高素質的政府績效評估專業化人才。管理就是整合組織的各種要素，包括各要素個體間關系的整合，也包括要素類別之間關系的整合[13]。政府績效管理同樣是整合政府內部資源和內部各要素間的關系。整合這些資源和類別關系的相關工作，需要專業的績效管理人員來完成。目前績效管理方面的專業人才匱乏，湖南省政府績效評估委員會專業工作人員不到10人，工作任務十分繁重。市州和市縣(區)人才匱乏的現象就更加嚴重，大部分市縣(區)的績效辦幾乎是個空架子，很多專業工作都是由非專業人員在辦理和執行。人員力量不足特別是專業人才缺乏是湖南政府績效評估轉變為政府績效管理的主要障礙。為了突破這個障礙，實現績效評估向績效管理的轉型，必須加大專業人才的培養和引進力度，建設一支高素質的、專業化的政府績效管理隊伍。本文建議采取高校和機關定向培養與定向招錄的方法解決人才匱乏的問題，一方面政府派有這方面實際工作經驗的人員去高校學習政府績效評估的最新理論知識和技術，另一方面將高校培養的政府績效評估人才分配到從事政府績效評估的部門實習，學習實際操作能力。在每年的公務員招考中，定向招錄這方面的專業人才，為實現績效評估向績效管理轉變提供人才保證。

[1] 陳振明.公共管理學(第2版)[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[2] 方振邦，羅海元.戰略性績效管理[M].北京：中國人民大學出版社，2010.

[3] 盛明科.政府績效評估：多樣化體系與測評實例[M].湘潭：湘潭大學出版社，2010.

[4] 唐興霖.公共行政組織原理[M].廣州：中山大學出版社，2002.

[5] Sorrentino M，De Marco M.E-Government performance：An interdisciplinary evaluation key[J].Physica-Verlag HD，2008，(9).

[6] 彭國甫.中國行政管理新探(第2版)[M].長沙：湖南人民出版社，2006.

[7] 張國慶.公共行政學(第3版)[M].北京：北京大學出版社，2007.

[8] 盛明科.政府績效評估理論與實踐[M].北京：光明日報出版社，2013.

[9] 陳瑞蓮，張緊跟.地方政府管理[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

[10] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-18.

[11] 宗錢.實施政府績效管理的障礙及其消解[J].福州黨校學報，2006，(3).

[12] 戴維·奧斯本.改革政府——企業精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，2006.

[13] 周三多.管理學原理[M].南京：南京大學出版社，2006.