官治與自治:清代長沙城市管理探析*

周執前

(長沙大學，湖南長沙410022)

官治與自治:清代長沙城市管理探析*

周執前

(長沙大學，湖南長沙410022)

清代的長沙，經濟繁榮，人口眾多，城市的發展也必然要求進一步加強對城市的管理。一方面，省、府、縣等封建衙門加強了對城市的管理;另一方面，行會、慈善組織等民間組織大量出現，它們也承擔了一定的城市管理職能。應該說，從城市經濟、治安和公益事業管理的角度可以窺見，清代長沙城市具有官治與自治的雙重管理機制的特點。

清代;長沙;城市管理

城市的產生和發展是人類社會發展的一種必然。中國早在距今約4000年前就出現了城市。而有了城市，城市管理也就隨之產生。“是以圣王域民，筑城郭以居之，制廬井以均之，開市肆以通之，設庠序以教之;士農工商，四民有業”[1]。至清代，中國城市經過長期的發展、演變，已形成了一個較完整的體系，城市在國家的政治、經濟和文化中起著巨大的作用。在這種情況下，更需要城市管理。清代的長沙雖然幾經戰火，社會經濟遭到嚴重破壞，但自清廷平定吳三桂之亂后，長沙社會相對比較安定，人口有了增加，經濟得到發展，自康熙三年(1664)置湖南省，長沙成為湖南省會后，至乾隆年間(1736－1795)，長沙已是中國南方的重要商埠，商賈云集，百貨流通，競爭十分激烈。“秋冬之交，淮商載鹽而來，載米而去;其販賣皮幣玉玩好，列肆盈廛，則皆江蘇、山陜、豫章、粵省之客商……北客西陜，其貨氈皮之屬，南客蘇杭，其貨綾羅古玩之屬，繁華壟斷，由南關內至臬署前，及上下坡子街為盛。”到嘉慶年間(1796－1820)，長沙城已“帶江十余里，瞰廓數萬家”，“城內人煙稠密，冠蓋紛紜，閭閻林立，商賈云連”[2]。隨著長沙城市經濟的繁榮，規模的擴大，人口的增加，城市社會問題日益復雜，因而城市行政管理顯得日益重要。

所謂城市管理，是指以城市空間、經濟、社會系統的運行為對象所進行的管理。在清代，城市管理的內容主要包括經濟、治安、公益事業等方面的管理，其職能主要是由政府承擔的。清代對地方行政的管理仍然沿襲前朝實施城鄉合一的體制，城市一般是由城市所在地封建衙門進行管理的。省、府、縣等封建衙門均承擔了城市管理職能，不過，縣作為最基層的行政機構，承擔城市管理責任較多，也比較直接。清初的長沙屬湖廣省，康熙三年(1644)湖南單獨設省，湖南的最高軍政長官湖南巡撫及其所轄的布政、按察兩使都駐節長沙，從此長沙正式確立了省會地位。湖南省共轄九府，其中，長沙府衙駐長沙。此外，長沙府所轄長沙、善化兩縣治亦駐長沙。因此，湖南省，長沙府，長沙、善化兩縣等各級封建衙門無疑是清代長沙城市管理的機構。此外，還有軍隊駐扎，它們也參與了城市的管理。同時行會、慈善組織等諸多民間組織承擔了一些城市管理職能。

一 清代長沙城市經濟管理探析

在中國古代，城市經濟主要是城市手工業和商業，城市經濟管理主要包括城市稅收和城市市場管理等內容。

(一)城市稅收管理

在清代，統治者都十分重視稅收管理。各級政府的主要職責之一是征收賦稅。按照清代法律規定，知縣必須每年分兩次征收田賦及其他雜項稅賦。乾隆《大清會典》規定:“凡直省田賦，由州縣官征解，市(布)政使司執其總而度量之。或聽部撥解求，或充本省經費，或需鄰省酌濟，歲陳其數”，報由巡撫核定存留(地方公用)撥解(中央)之數，按時撥解布政使司，再統一撥解戶部。除了地丁之外，還有雜賦，如漁課、蘆課、礦課、茶課等;有雜稅，如牙稅、木稅、煤稅、契稅等等，均由地方官經征。清代中國仍然是一個以農為主的國家，地方官的重點放在農業稅上。再者，由于基層官員人數少，因此，工商業稅等雜稅是委托牙行等組織進行征收的。“其官牙定之以額，擇其人輸稅領帖，以充牙行。”[3]如在長沙城，1726年(雍正四年)有糧食、魚、煤炭、白炭等牙行35家;至1817年(嘉慶二十二年)，新增牙行60家，其中有鹽行、茶麻行、紙行、靛行、鐵行、石灰行、枯餅行等。

咸豐八年(1858)漢口開埠后，長沙牙行增長更快，多達100余家，包括糧食行、茶行、魚行、紙行、靛行、鐵行、鹽行、白炭行、煤炭行、帽行、牛行、石灰行、土果行等10多個行業。許多牙行由城外市集移至城內，如土果行集中在今下河街一帶，糧行集中在今草潮門一帶[4]。牙行有代替官府收稅的職能。由于此，牙人又有“稅牙”之稱。“凡城鄉貿易之處置一印薄，發給該行牙行經紀，逐日逐起登薄收稅，如不登薄，即以漏稅查究。”[5]如晚清長沙《磁業條規》指出，“我等磁業向有牙帖科差，茲又奉牙厘局示，加捐并派繳常年歲捐，以辦地方要政，謹遵照矣。”[6]

(二)城市市場管理

宋代以后，政府對城市市場的管理由過去全面的直接管理逐漸變為在一定程度和范圍內通過行會對城市市場進行間接的管理[7]。清代長沙，“會館”、“公所”等行會組織得到大力發展。長沙商人經商，皆自行成幫。有以同業為幫者，以同籍為幫者。清乾隆以后，各行逐漸采用了“公所”的組織形式。清代長沙會館、公所等行會組織通過多種方式，維護了市場經濟秩序，承擔了城市市場管理職能。

1.對產品規格、質量、度量衡使用等進行統一規定，規范了市場交易秩序。如長沙《戒煙店條規》規定，“戒煙丸藥，原系應濟于人，必用真正良方，道地藥材，方能脫毒斷癮，補益衛生。倘藥不認真，攙雜碼啡等物者，一經變出，立即禁售”[8]。長沙《山貨店條規》規定，“各店所用之秤，定期每年三月十六日齊送至公所，將頒請正十六兩官法，公同校準烙蓋火印為記，每店出進通用。倘用無火印秤稱貨，查出罰戲一臺外，照依正法。”[9]

2.對開業、銷售等方面內容進行了規定，規范了市場競爭秩序。首先，嚴格開業制度，防止因市場飽和而產生惡性競爭。如長沙《絲線店條規》對新開店作出了以下規定，“同業凡新開碼頭，務宜距已開之處左隔一家，右隔一家，對面須隔三家。如有雙合門面，仍作一家計算，其未立案以前，已經開設者不在此例。設或停歇即將該碼頭作廢，不得頂替再開，以示限制。”[10]其次，嚴格銷售規定以限制不正當競爭，確保商業利潤。如長沙繡局行對商品實行統一定價制度，詳細議定了53種商品上、中、下三等的統一價格[11]。長沙銅業規定“新老店生意，歲要作規條價沽，毋許私自減價賤售，花銀祗照市價，公平交易，不許私情高作分文。如有不遵，一經查出，罰戲一臺敬神，另加酒席錢四串八百文，違者議罰。”[12]此外，還制定了嚴格的勞動用工制度和學徒制度等。

3.對如何解決同業糾紛做出了規定，在一定程度上規范了市場退出秩序。同業發生糾紛，輕者一般由行會內部采取罰酒席、罰戲，或者處以罰金等方式予以解決;重者開除，甚至“稟究官治”。如《長沙照相店條規》規定，“同行必須恪守規則，倘有犯規之事，一經值年查實，定即聲明同行，輕則議罰，重則逐出。城廂內外及租界等處，以后開設照相館，均須一律出具牌費上會倘有藉勢壓眾，不尊規章，公同稟究”[13]。

二 清代長沙城市治安管理探析

清代律例規定文武官弁有“務將所屬地方實力稽查”的責任，“捕役兵丁均有緝拏盜賊之責”，在法律上明確規定維護社會治安是文武官弁及捕役兵丁的專責。但是由于縣以下不設治，因此對城市基層社會的治安管理主要是依賴官方基層組織——保甲進行的。

清代長沙也實行了保甲制度[14]，雍正元年或二年，長沙城區按鋪——甲兩級編排保甲，共編有14鋪，由地方士紳一人擔任保正;鋪下設甲，地方紳士一人擔任甲長，每甲分管若干戶。報正和甲長主要負責本地段的差役征調和社會治安等事務[15]。此時的保甲制度與連坐相連。“凡甲內盜賊、逃人奸宄之盜發事件……若一家隱匿，其鄰九家及甲長不行首告，俱治以罪。”[16]同治七年(1868)，長沙城按鋪——團方式進行保甲編組，全城編為上、中、下三鋪，三鋪下屬87個團，每個鋪設有2－3人為執事，負責管理地方的各項差役和治安[17]。同治十年(1871)，長沙采取按街分段設甲的辦法，基本上10戶為一牌，10牌為1甲，10甲為1保，分別立牌長、保長、甲長，主要形式清查戶口之責，以控制人口的流動，防范外來“盜匪”，稽查“奸宄”[18]。“保甲在承平時期可以在一定程度內發揮作用，但卻不能滿足動亂時期的要求。它的官僚政治的、形式主義的行使權力的方式對于遏制嚴重的社會和軍事危機就過于軟弱”[19]。尤其是晚清以來，隨著社會矛盾的加劇，保甲制度已經不可能有效地管理城市基層社區。據《湘報》載，在長沙，“戶口繁盛，盜賊滋多，痞徒滋事，不無擾害。上年盜竊案多至百余起，破獲無幾。而保甲、團防局不足以彈壓，事亦隨而廢弛。”改革已經勢在必行了。戊戌維新湖南新政期間成立的湖南保衛局就對長沙城市治安管理起了很大作用。

光緒二十四年(1898)六月(7月)湖南保衛局在長沙創辦。保衛局的職責是“去民害，衛民生，拾非違，索罪犯”。在城市治安管理方面起著很大的作用。保衛局派人在所轄地界內晝夜值班巡邏，“遇有殺人放火者、斗毆傷者、強盜、盜竊及小竊掏摸者、奸拐誘逃者、當街賭博者”等現發案犯，“均即行捕拏”。對于違反社會治安管理的案件，保衛局有一定的司法審判權，“所有地方人民違犯本局禁令”，保衛局有權審訊發落。”據《湘報》載，保衛局自開辦以來，“各局員紳倍極勤慎，日夜嚴飭巡丁逡巡街市，城中無賴痞徒漸皆斂跡。”“城廂內外，人心貼然，已有成效可觀。”

此外，城市民間組織在城市治安管理方面也起到了一些輔助作用。如會館、公所組織同業力量努力維護行業經營的公共安全和社會公共治安。主要體現在以下幾個方面:會館、公所等商人組織要求同行遵守公共秩序;鼓勵同行同不法行為作斗爭;要求同仁嚴把招收客師關，以防止本行成為匪徒藏身之所等[20]。

三 城市公益事業管理探析

(一)救災

救災管理主要包括災前預防和臨災救助兩方面。

1.災前預防主要表現為重視倉儲建設。第一，大力設置常平倉。清代法律規定，“凡直省常平倉皆州縣官專司之”[21]。清代長沙設有常平倉。據同治《長沙縣志》記載，清初至乾隆年間長沙官倉建設情況大致如下:清初，洪承疇即建有王倉“以儲軍米”，長沙府衙門共建有官倉十六座，后劃歸長沙、善化兩縣管理，長沙縣衙門建共十座[22]。第二，鼓勵社倉和義倉等半民間倉儲建設。清代鼓勵社倉和義倉等半民間倉儲建設。“平糶之法，所以酌盈劑虛，使谷價常得其平，故歲豐增價而糶以便民，是為常平倉法。其可與常平相輔而行者，則莫如義倉、社倉。”[23]康熙十八年(1679)“題準地方官勸諭官紳士民捐輸米谷，鄉村立社倉，市鎮立義倉，照例議敘”[24]。清代長沙城社倉在雍正年間開始建立起來，雍正元年知縣張熙醇勸紳士捐建社倉，十二年知縣陳率先勸諭官捐社倉，谷散儲城內各鋪，乾隆年間在各鄉都大量建立起來。并在道光年間建立了義倉[25]。

2.關于臨災救助，清代定了較為完備的救助程序。第一，報災。災情發生后，地方官員“先以情形入奏”，然后在一個月之內查核輕重分數，詳細上報。第二，勘災。地方官員應在規定期限內，到災區實地查勘核實受災程度，確定成災分數。第三，審戶。即核對災民戶口，劃分等級，以便賑濟。饑口以16歲為界，以上為大口，其下為小口，尚懷抱者不入冊。第四，放賑。即按賑票將賑濟錢糧發放到災民手中。清代長沙官方賑災的程序，大體上符合這一程序，依次是勘災、報災、施賑和查賑[26]。

清代救災機構的設置和救災制度的制定并非僅僅針對城市，但清代的救災是以城市為中心進行的。正如施堅雅所說，“賑濟饑荒工作的質量——在區域范圍上存在差別，即在大都市區域最高，距帝國首府最遠的區域最低，而且在區域的核心區也較邊緣地帶為高。”[27]因此，上述救災機構以及救災制度完全可以歸入城市社會保障的范圍。

(二)濟貧

1.清代在養恤貧苦孤殘方面采取的措施主要體現在其設立的養濟院、普濟堂、育嬰堂等社會福利機構方面。

(1)養濟院。清朝建立后，即著手在全國范圍內恢復在戰亂中遭到毀壞的養濟院，并建立新的養濟院。順治五年(1648)和雍正元年(1723)，都曾詔令各地方設養濟院收養鰥寡孤獨及殘疾無告之人，有司留心舉行，月糧依時發給，無致失所[28]。其后歷代皇帝又多次重申，如乾隆二年規定:“各州縣設立養濟院，原以收養孤貧，但因限于地額，不能一同沾惠。嗣后，如有外來流丐，察其聲音，訊其住址，即移送各本籍收養。今備保甲，將實在孤苦無依者，開明里甲年貌，取具鄰佑保結，呈報州縣宮，除驗補足額外，其有浮于額數者，亦收養院內，動支公項，散給口糧，仍將超過額外孤貧口糧名數，按年造冊報銷，如冒濫克扣，奉行不力，照例參處”[29]。同時，要求地方官平時要親臨慈善機構慰藉，并督促養濟院的經營。順治年間，長沙知縣就在潮宗門內設立了養濟院，最初“養濟孤貧四十名”[30];到同治九年(1870)，建有屋宇70余間，“額內孤貧八十名，額外三名。”[31]此外，善化縣也設有兩所養濟院，分別設在南門外的妙高峰寺和碧湘街側，共救濟“孤貧五十九名”[32]。

(2)普濟堂。普濟堂的創建要晚于養濟院。乾隆元年(1736)，清廷議準“各省會及通都大邑概設普濟堂，養贍老疾無依之人”[33]。此后，便在各地興建起來。乾隆四十二年(1777)，湖南巡撫顏希深奏請在長沙建立普濟堂，以“收養衰老病孤煢獨無依之人”[34]。咸豐二年(1852)，太平軍進攻長沙時，該堂被毀，后重修，至咸豐十一年 (1861)，收養老民、老婦共237名。

此外，還有其他慈善機構和各類節堂。其中不少是民辦慈善機構。如育嬰堂、同仁堂、同善堂、全節堂、恤鄉嫠局等。慈善組織在清代長沙的社會保障中起著較大的作用，包括收養貧病孤寡老人和棄嬰孤兒，援助寡婦、節婦，收留老病流民、施衣、施醫、施藥、施粥、施棺、拯溺救生、救火、義冢、義山、義渡、義學等等[35]。

2.會館、公所對同鄉、同業者的救助和保障。清代會館、公所十分重視救濟同鄉同業、辦理善舉。其主要表現在以下方面:(1)救濟同鄉同業者;(2)為同鄉同業者解決殯葬事務。清代長沙的會館、公所同樣如此。如《戒煙店條規》規定，“所有各幫伙身居異鄉，倘有不測或病故者，憑本幫驗明，該店主助錢五千文，會上助錢五千文，以作衣棺抬力等費”[36]，長沙的蘇州會館在長沙城東三門外設有公山十二處，“以備同鄉在楚物故者安葬”[37]。

(三)城市建設與管理

在清代，城市建設也是城市公益事業的一部分，是由政府與民間社會共同承擔的。一方面，統治者對長沙的軍事設施、布防和城市基礎設施建設十分重視。1654年(順治十一年)，洪承疇統兵南下，曾拆除明吉王府城磚石，加固長沙城垣，于是“城池崇屹，甲于他郡”。乾隆以后又多次修繕，“天心閣險要為一城最”，下臨深池，左右設炮臺9座，固若金湯[38]。又如，“乾隆四十年，知縣梁濟生因大江水勢直射堤址，日漸坍塌，每遇春夏水漲，淹浸城根，詳請修建石剝岸。于湘水橋起至北面城墻拐角一帶，分四段，共長一六二丈，先修緊要二段計長八十丈，四十四年知縣范元琳估詳。奏準動幣銀一萬兩有奇興修石剝岸保護城根[39]。另一方面，清代湖南民間組織也承擔了一定的城市建設方面的職能。如在寧鄉縣，據記載，“初四門正街俱面子石，道光十五年江蘇寓籍士商等出其會館盈余倡修各門麻石共費金二千有奇”[40]。

四 官治與自治:清代長沙城市管理機制分析

從清代長沙城市管理的情況看，清代的城市管理是一種雙重管理機制，表現為政府管理和一定的民間自治管理相結合。這種機制有以下特點:

第一，官治與自治之間是一種合作關系，可以說是一種分工與配合的關系。從清代長沙城市管理情況看，政府及其基層組織的管理重點關注治安與稅收管理，而民間組織的管理重點關注城市市場以及有關社會公益事業的管理。在專制政治下，統治者首先要做的事就是維護自己的統治。因此，政府主要關注與統治職能相關的治安與稅收管理。各級衙門的主要職責是征收賦稅、維持治安，還設置了保甲和牙行以加強治安和稅收的管理。而對城市經濟事務、公益事業的管理等十分粗疏，或管得很少，功效不高;國家沒有也無意提供一套城市民間社會所需的規則、機構和組織。于是在政府機構及相關組織之外，大量的民間組織發展起來，它們追求自己的目標，制定自己的規章，以自己的方式管理自己[41]。

第二，官治與自治之間沒有明確的界限。從清代長沙城市管理的官治機構看，既有省、府、縣各級衙門，又有官方設置的基層組織如保甲等;從自治機構看，有行會、民間慈善組織等;還有半官方、半民間的基層組織如社倉等，官治與自治之間沒有明確的界限。即使是官方設置的保甲組織，由于完全靠當地居民自己進行運作，地方官只是監督其執行，因而無疑也具有民間組織的特點，具有一定的自治功能。

第三，官治與自治之間是經常變化的。如普濟堂，最早于康熙四十五年(1706)在京師由“士民公建”，但至乾隆朝，已經轉化為半官方半民間組織。由于地方政府介入普濟堂的建立，改變了普濟堂的純粹民辦性質。從資金來源上，改變了普濟堂僅僅依靠捐助的單一格局，形成了民間與政府支持同時并存的局面;管理形式也發生變化，在乾隆二十七年(1762)，由“紳士經理”轉為“官為經理”[42]。創辦于乾隆年間的長沙普濟堂正是如此。按夫馬進的解釋，朝廷的目的是欲將民間社會的慈善事業轉化為國家鰥寡孤獨的政策的一環[43]。而隨著晚清統治的日益衰敗，長沙同全國各地一樣，官辦慈善機構因政府投入經費不足使得規模日益縮小甚至停辦，而民辦慈善機構在數量上和規模上大大超過官辦慈善機構[44]。

隨著我國城市化進程的發展，城市管理工作顯得日益重要。但目前我國城市管理中還存在許多問題。因此，加強和創新包括城市管理在內的社會管理已成為我國現階段的重要任務和重大改革課題。2011年10月，長沙被確定為全國社會管理創新綜合試點城市。目前長沙正抓住試點機遇，科學謀劃、精心組織、銳意改革，努力把長沙建設成為全國社會管理示范城市。而城市社會管理創新的主要內容之一就是要充分發揮社會基層組織的作用，建立政府主導—社會參與的社會管理模式。因此，以政府管理為主，以民間自治為補充的清代長沙雙重管理機制對今天城市管理創新無疑具有重要的借鑒作用。

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Government Management and Autonomous Management:Exploration on Changsha City Management in the Qing Dynasty

ZHOU Zhiqian
(Changsha University，Changsha Hunan 410022，China)

Changsha was prosperous and of large population in the Qing Dynasty.The development of city inevitably required city management to be improved.On one hand，provinces，cities，counties and other feudal governments enhanced the city management;on the other hand，non－governmental organizations like associations and charity organizations emerged in a great number，which also undertook certain responsibilities of city management.The paper analyzes Changsha city management in the Qing Dynasty from the aspects of city economy，public security and public welfare undertakings management.On this basis，it summarizes the characteristics of double management mechanism of Changsha city management in the Qing Dynasty.

Qing Dynasty;Changsha;city management

K252

A

1008－4681(2014)01－0007－05

(作者本人校對)

2013－12－04

湖南省社科評審辦課題“清代長沙城市管理研究”，編號:1011025B;湖南省社科基金項目“明清城市行政立法研究”，編號:2010YBB018。

周執前(1966－)，男，湖南湘鄉人，長沙大學教授，歷史學博士。研究方向:中國城市史和中國法制史。