人大代表比例結構調整探析*

談曉敏

(安徽師范大學法學院，安徽蕪湖241003)

人大代表是我國各級人民代表大會的組成人員，是代表人民管理國家和社會事務的，它的組成結構對代表發揮職責有直接影響。目前我國的選舉法和人大制度正在不斷完善，新的履職需要也越來越多地要求人大代表結構繼續優化。

一 人大代表結構調整的必要性

(一)最廣泛的代表性

人大代表是由人民選舉出來代表自己行使政治權利的角色，每一個代表都代表著一個地區或一個群體的利益。這種代表性是人大代表的根本屬性，這種屬性的表現能直接影響代表作用的發揮。我國的基本國情決定了我國能且只能實行人大代表制，那么人民代表大會作為權力機關就應該具有最廣泛的代表性，這種代表性主要是由代表來源的廣泛性加以保障的，在分配代表名額及確定候選人時通常會考慮民族、行業、區域等因素，力求涉及社會各階層各群體，來體現我國選舉的平等。

但是，對比幾屆人大代表名單可以發現，官員代表很多而普通百姓代表很少，人代會有變成官代會的傾向，這顯然與人民代表大會制度的初衷相悖。在許多國家，官員是不能兼任議員的，官員是處于社會之上的一類人，代表著政府的利益，而議會是民意機關，由官員同時擔任議員代表社會顯然不符合議會的本質。官員與議員的利益和主張不同，容易導致官員偏離社會的要求，不能很好地反映民意。這說明我國人大結構存在不合理之處，不符合社會主義民主的需求，需要進一步完善。

(二)履行職責的需要

廣泛的代表性在我國各級人大中體現為:有一個社會群體或階層就能找到對應的代表，代表只為自己所屬界別代言，這種特性使得決定權很大部分掌握在代表人數占優勢的階層，依現有結構來看即以官員代表為首的強勢階層代表居多，而比例極少的階層無法通過民主渠道來表達自己的意愿。這些比例少的階層恰恰是人數眾多的老百姓，其利益訴求難以表達，人大代表工作難以開展，而且這種結構可能還會影響社會群眾對人民代表大會的信任。

全國人大是我國最高權力機關，它產生的“一府兩院”要接受人大的監督。官員同時是人大代表，既是執行者又是監督者，容易產生角色矛盾。這種官員代表比例過重的結構不僅影響人大向“一府兩院”授權的合法性，又使得人大對“一府兩院”的監督難以落實。人大代表是人大行使監督功能的具體執行者，過多的黨政官員代表無疑會弱化我國的政治監督。因此，調整代表的官民比例也是完善人大制度、強化人大作用的現實需要。

二 人大代表比例新調整的熱點分析

(一)城鄉同比選舉

2010年3月14日，十一屆全國人大三次會議通過了選舉法的修改決定，提出按照每一代表所代表的城鄉人口數相同的原則來確定代表名額，也就是說一個全國人大代表無論來自城市還是農村，他所代表的人口數是相等的。如此，城鄉居民在選舉權上終于有了實質性的平等，而代表組成結構也必將發生大變化，來自基層和農業人口密集地區的代表會有所增加，城市及官員代表將減少。

隨著城鎮化速度加快，社會結構不斷深化，我國農村與城鎮每一全國人大代表所代表的人口數比例也在調整:自1953年到1995年是8∶1，1995年調整為4∶1，到2010年調整為1∶1［1］。這三個比例數反映了人們所要求的“同票同權”在代表選舉中終于得以實現，這是人們享有等同政治權利的開始。

選舉權的平等是人民當家作主的重要標志，這一法律的修改意味著憲法所規定的平等原則實現得更為充分。實行城鄉同比選舉是中國式民主的一次重大進步，它有利于向人民群眾普及選舉平等的觀念，促進城鄉一體化進程，并能極大地激發農民的政治參與熱情，推進民主政治發展。

(二)“兩升一降”新趨勢

對比十二屆全國人大代表名單，可以發現不少亮點，例如基層代表特別是一線工人、農民代表401名，占代表總數的13.42%，比上一屆提高5.18個百分點，其中農民代表數量大幅增加;專業技術人員代表610名，占總數的20.42%，提高了1.2個百分點;黨政領導干部代表1042名，占代表總數的34.88%，降低了6.93個百分點，體現了“兩升一降”的優化趨勢［2］。

國家權力是由人民賦予的，基層群眾有理由參與政治，通過制度渠道向國家機關表達自己的意愿。而且，基層代表生于社會、長在基層，與人民群眾聯系最為緊密，他們對民生改善、經濟發展和社會穩定有著更深刻的體會，他們豐富的基層經驗使得他們能更多更直接地了解人們的意愿，并能夠更加積極地向政府反映。并且，基層代表有參與政治的熱情，有為民請愿的動力，能夠更好更快地解決人民最關心的現實問題。

官員任人大代表，到底是代表政府利益還是社會百姓利益，這是很難平衡的，其職能定位也極容易混亂。此外，官員本身是人大代表監督的主要對象，大量官員代表的存在容易模糊監督和被監督的界限，不能很好地制衡權力、約束權力。作為權力機關，人大雖然不能不包含官員這個界別，但其比例起碼應該降到10%才更合理、更公平。代表比例的“兩升一降”趨勢反映了我國人大制度在不斷完善，反映了我國代表結構越來越科學化，這是非常有意義的事情，值得肯定和深化［3］。

三 人大代表結構調整可能面臨的困境

新一屆人大代表結構雖進一步優化，但其實際操作能否如此順利，結構調整可能帶來哪些困難值得我們繼續關注。

(一)人大代表整體素質或拉低

城鄉同比例選舉在一定程度上使得選舉變得更公平，但其弊端也是存在的。來自農村的代表數量增多很可能會增加低文化程度的比例，這不但不能提高人大代表群體的文化素質，還可能會拉低整體文化水平，雖然文化程度不是保證代表參政議政積極性和履職效率的決定因素，但它確實對人大代表的職能履行是有一定影響的。

(二)新上任代表履職能力不足

我國人大代表選舉重視廣泛性，這種廣泛性可以從數字上看出來，但深層的履職能力卻不能依表面而論，要有效參政除了有參政的熱情還要有參政議政的能力，如果只有參政熱情而沒有能力，只會是浪費資源和機會。

依2010年新選舉法和十八大報告的要求，基層人大代表比例有所增加，體現了我國民主的進步，但在實際政治活動中，面對陌生的會議流程一線代表可能因不熟悉而不能很好地表達意見;或者由于自身文化素質的局限，基層代表難以在短時間內完全掌握提出議案的方法，缺乏獨立處理意見的能力，影響其職責的履行。這就需要在提名代表候選人時多注意他們的履職素養，基層代表豐富的實踐經驗必須與專業議政水平相結合才能產生有質量的意見或建議。為此，人大機關可以為他們開展一些培訓活動，在會議之前，安排專人仔細為其講解流程和注意點;在會議期間，應在程序上保證一線代表的發言機會，尊重他們的表達權，鼓勵和支持他們完善自己，更好地履職，使議政更接“地氣”。

(三)流動人口選舉權難以保障

隨著城鄉按相同人口比例選舉人大代表規定的實施，城鄉“同票同權”的真正實現，如何保障流動人口的選舉權則成為急需解決的現實問題。

我國現有流動人口數量眾多，達2.3億人。已有流動人口選舉權行使方式為:一是在戶籍所在地參加選舉;二是委托他人選舉;三是選舉的時候先回原籍取得選民證明，再到現居地參加選舉。這三種方式在理論上都是可行的，但在現實生活中仍存在實現困難，導致很多流動人口沒能行使選舉權。解決這種困難的法子一直沒有定論，有人支持在戶籍地選舉，有人支持在居住地選舉，但各有各的不足。首先，讓流動人口回戶籍所在地參加選舉可操作性太低，龐大的流動人口群體散居全國各地，時間和距離的差異會造成難以在短時間內統一投票，路途奔波也增加了流動人口的經濟負擔，影響經濟體運作;其次，如果“落地選”操作不規范，容易出現選民既在戶籍地投票又在居住地投票的重復投票現象，而且在現居住地參加選舉需要對選民資格進行重新甄別，當地人大機關工作壓力將非常大。

不過，結合我國國情來看，推廣落地選舉應是大勢所趨，只是在操作時需要細化規范，如在確定選民資格時可以以在某地工作年限為標準，規定工作一年以上就可以在現居住地參加選舉，這樣既科學又高效。

(四)廣泛代表性難以平衡

我國人大代表組成結構一直不夠完善，過于注重結構意義上的代表性，導致組織部門過多介入代表結構，為強勢群體進入代表行列提供了可能，官員代表過多，企業老總代表偏多，代表結構被扭曲。為使得代表結構看起來更合理，一些地方對代表構成比例有明確規定，將構成比例及名額下放到選區，如婦女代表必須有多少、非官員代表必須有多少等，選區為達成指標可能會“對號入座”甚至是變相地指定選舉，這顯然人為地造成候選人之間的不平等，損害了選民的自主選擇權。

因此，組織部門在組織選舉時只能提出一些原則性的工作要求和指導意見，不能硬性規定代表比例結構，在審查代表資格時要防止官員身份階層化、老板身份基層化，重視民主選舉的自然結果。

而且我國的人大代表身份常被看作是一種政治名譽，是對各行各業精英人物的政治肯定，甚至有“做而優則表”的傾向:表演突出選為代表，英勇救人選為代表，比賽奪冠選為代表，而這些精英人物未必就一定具備參政議政的能力和熱情。參加會議時，有些代表看不懂財政預算案，有些代表惜字如金，對一項議案不是搖頭就是點頭，說不出自己的看法，這種象征意義上的代表在一定程度上對應了人大“橡皮圖章”的結果［4］。

作為國家權力機關，人大應該考慮代表是否具有參政議政能力，是否能夠代表最廣泛的民意，而非在他們身份的廣泛代表性上大做文章，削弱了人大應有的效能。對于精英人物的肯定，可以通過其他方式給予，不一定非得讓他們去當人大代表，否則，人大代表將變成表彰會，只榮耀了代表自己，卻對國事毫無益處。

四 人大及人大代表制度改革任重道遠

城鄉同比例選舉人大代表的實現只是人大改革過程中的一個環節，它的實行并不能解決人大現有的所有問題，人大代表結構的調整也不是人大改革的終點，我國人大及人大代表制度還需繼續思索和創新。結合人大現存問題，略提幾點建議:

(一)引入競爭性選舉，把好“進口關”

選舉是成為人大代表的先決條件，選舉的公平、公正不僅是保證代表廣泛代表性的前提，還是提升人大代表整體素質的基礎。選舉制度與履職制度應是并行的，然而現有選舉制度還存在一定的弊端，這會直接影響選舉出的人大代表的素質和結構，進而影響代表履職的情況。這就要求從源頭上注重提名候選人的政治素養和文化水平，把好“入口關”，選擇那些有參政議政熱情和履行職責能力的人進入代表隊伍。現有的選舉制度在一定程度上過度關注結構比例的安排，甚至為了契合代表構成規定，劃下指標，“指選”“派選”現象頻發，人大選舉缺乏競爭性。應在信息公開的基礎上進行競爭性選舉，重視候選人的政治素質和履職能力，可以由候選人陳述自己的履職計劃或由爭取連任的代表主動向選民述職，再由選民根據候選人的表現來選擇人大代表。

(二)加強新任代表培訓

新上任人大代表由于個人專業知識與業務水平局限，對人大代表工作一時難以上手也是正常的。各級人大對代表的培訓都很重視，尤其對新任代表，每屆新當選代表選出后都會有一系列的培訓活動，內容涉及人大代表職權、履職方式等。不過，由于培訓內容大多比較籠統、不夠具體，大型培訓活動的效果不一定理想，主要依靠代表小組活動及代表自學來加以深入。因此，各級人大需要繼續完善人大代表培訓制度，增加培訓形式和內容，并走向經常化、多樣化。不僅要培訓新任普通代表，還要培訓新任常委成員、主任和副主任;還應加強對人大代表履職典型的宣傳，發揮其模范帶頭作用，調動其履職的積極性。

(三)強化人大作為國家權力機關的地位

人大是我國的立法機關，法律的制定和落實非常重要，如果不能被實施，那么法律就是空殼子，立法者和執行者都將遭受蔑視與挑戰。參與立法和人大決議的表決是人大代表的分內工作，現在不少人大代表把自己定位為“協助政府部門處理事務”，在與選民的溝通互動中，只將社情民意簡單反映給政府部門，卻鮮少過問政府的行為是否合法，將自己當作政府與選民之間的“傳話筒”，而不是政府活動的監督者和法律的維護者［5］。所以，在培訓時需要加強人大代表的職能意識、明確其職權，使其更好地發揮國家權力機關的作用，提升人大地位。

［1］民主政治的中國腳步:人大代表比例結構趨于優化［N］.人民日報，2012－10－11.

［2］田享華.十二屆全國人大代表結構優化 黨政干部比例下降近七個百分點［N］.第一財經日報，2013－02－28.

［3］程竹汝.人大代表調整結構意義何在［N］.解放日報，2012－03－15.

［4］張世洲，石睿智.經濟結構視點下的人大代表比例構成變革［J］.邊疆經濟與文化，2010，(9).

［5］張純厚.關于城鄉同比例選舉人大代表后的人大改革思考［J］.延安大學學報(社會科學版)，2013，(4).