保障性住房分配公平問題探討*——以法經濟學為視角

鐘 穎

(西南政法大學經濟法學院，重慶 401120)

隨著近幾年來城市化進程日益加快、房價不斷攀升，城市住房問題日益突出。為了滿足廣大民眾的住房需求，國家在“十二五”規劃里提出了“實現未來5年將使保障性住房覆蓋率達到20%”的宏偉目標。作為一項重大的民生工程，在積極探索保障房工程如何融資、選址、實施的同時，我們不能忽略后續的配套制度建設。在資源有限的情況下如何公平分配這些資源就是其中的一個關鍵問題。

媒體接連曝光的“陜西山陽縣被曝出經濟適用房申請者九成是公職人員”、“鄭州‘房妹’11套房事件”等一系列丑聞，暴露了當前我國保障性住房分配環節上出現的問題。“為社會底層群眾提供保障性住房，這是政府為民眾辦的實事、好事，是實現公平與正義的一個方面。而如何將這些保障性住房分配到最迫切需要的群眾手里，是實現公平與正義的另外一面?！保?］3600萬套保障性住房在全國各地將分批次逐步完工，進入分配環節，要將有限的公共資源合理分配，更加迫切需要我們進一步完善當前的保障房分配制度。

一 保障性住房分配現狀——以重慶市為例

所謂保障性住房，通常是指由政府統籌規劃、建設、管理，提供給特定人群使用，限定了建造標準和銷售價格或租金標準，具有社會保障作用的住房。保障性住房包括廉住房、公租房以及經濟適用房等，更側重于住房最終目的——為特定人群提供住房保障［2］。在關于保障性住房的供應體制問題上，國內有一種較為普遍的觀點是:中低收入家庭購買經濟適用房，對“夾心層”供應公共租賃房，最低收入家庭租住政府或單位提供的廉住房?！吧嘀嗌佟笔俏覈壳氨Ｕ闲宰》拷ㄔO面臨的現狀。以重慶市為例，全市中低收入家庭占總人口的三分之一，大約1000多萬人口需要公共租賃房。事實上，重慶市2011年提供的公共租賃房為22.6萬套，數量遠遠不能滿足巨大的需求［3］。而且我們可以預計，在全國這種情況將持續很長一段時間。然而，在全國分配不合理現象卻普遍存在。據2011年度的保障性住房的審計報告顯示，在16個城市去年開工建設的1.97萬套公租房中，有4407套被違規出售或另作他用，有4247套被分給了不符合條件的家庭，其所占比重達24%，也就是說，近三成公租房存在著分配上的漏洞［4］。

二 保障性住房分配不公的根源剖析

保障性住房分配過程中客觀存在的營利空間是違法者破壞公平分配秩序的根本動力。對于廉租房和公租房而言，由于國家的政策支持，其租金往往會大大低于市場租賃價格，這就給不適格的主體利用這類住房轉手出租留下了牟利空間，主要有兩類人:一類是利用權力尋租，占用這類住房進行非法牟利;另一類是適格主體在經濟狀況改善后不及時退出，繼續占用資源，進行一些牟利行為。根據國務院住房和城鄉建設部以及地方政府關于經濟適用房的規定:“在取得完全產權前，經濟適用房購房人只能用于自住，不得出售、出租、閑置、出借，也不得擅自改變住房用途”［5］。而在經過若干年限取得完全產權后，繳納相應土地收益等價款即可上市交易。由于經過一定時間，市場房價上漲，轉手出售經濟適用房就會帶來一定的利潤空間。這些牟利空間是誘使有些人非法占用保障性住房的源動力。

趨利避害是每個自然人的本性，這種本性支配著我們在生存、發展中的一切行為選擇?，F實生活中的人們對是否遵守某個具體的法律法規這樣的行為選擇也是在趨利避害動機下作出的。違法成本的實質就是對違法行為人某種法益的剝奪，其外在表現形式多種多樣，民事法律中的支付違約金、賠償損失等，行政法律中的吊銷生產許可證、罰款等，刑事法律中的各種刑罰都是剝奪法益的具體形式［6］。通過剝奪違法行為人某種法益，限制或剝奪其再犯能力，進而達到預防違法犯罪之目的［7］。當預期違法成本高于違法收益時，人們會傾向于守法。在預期違法成本和違法收益大體相當時，根據個體違法風險的偏好程度，會選擇違法或守法。只有當違法收益高于違法成本，行為主體才會傾向于選擇違法，而且會選擇違法收益最高、違法成本最低時實施，即使最終被法律追究，也不會對該主體將來的行為和其他主體的行為產生太多的威懾和預防作用。所以從法律經濟學理論分析，如果在其他條件不變的情況下，在一項制度的法律責任部分設定上提高違法者的違法成本，使之高于違法收益，并且要足以讓正在準備實施違法行為的人望而卻步。法律是一種行為規范，是人們行為的準繩，它的一個很重要的特征就是可預見性，即由于法律規范的存在，人們可以預先知道自己行為的性質和后果，借以認知、判斷和選擇自己的行為［8］。理性的“經濟人”總是會在衡量成本后作出違法或守法的行為選擇。“罪犯和試圖控制犯罪的人們在整體上對可計量的機會和刺激都會有反應”［9］。

成本理論對“經濟人”的行為具有導向性價值，這個理論在保障房分配問題上同樣適用。住房作為一種價值不菲的不動產，在現今房價飛漲的背景下更突顯其對人們生活的重要性。在現今經濟環境下，住房無論是出租還是出售，都能帶來巨大的價值。這也是誘使一些人違背誠信或者利用權力尋租，愿意冒風險在保障性住房分配上揩油的動力所在。然而，另一方面是現今我們在住房保障分配制度上存在的一些問題客觀上使一些“揩油者”的違法成本并不高，使得這部分人在分析比較后選擇冒風險去攫取這部分利益。

三 保障性住房分配中存在的制度性問題

為了規制不合理利用保障性住房行為，國務院住房和城鄉建設部出臺了《公共租賃住房管理辦法》等一系列部門規章和規范性文件，各地也相繼出臺了較為細致的分配流程和相關管理規定。這些措施的不斷完善使得保障性住房的申請對象、分配流程、后期管理、退出機制以及責任制度等都有了較為詳細的規定，使得保障性住房的分配、管理、運營日趨規范化、程序化。從整體上看，我國在保障性住房分配上已經建立了一個相對完整的制度架構。但頻頻出現的問題也暴露了這個制度存在的問題。筆者認為以下問題是導致違法者預期違法成本太低的原因，值得探討:

(一)公示制度缺少有效性

在保障性住房分配流程中，最終通過審核參與分配的名單公示以及最終成功申請的人員名單公示是很重要的環節。雖然我們有了媒體、網站等各種公示渠道以及時間、內容等公示規定，也有著較為詳細的公示制度，但是我們忽略了公示的有效性。這也是促使一些騙取保障性住房的人敢于伸手的重要原因。一方面，從利害關系角度考慮，非中低收入群體和未申請人往往很少會去關注這些公示的信息，只有潛在的有類似需求的群體才會給予關注;另一方面，即使關注這些信息的人也很難對這些公示的信息進行有效判斷、監督。因此導致的結果是公示流于形式。

筆者認為影響公示有效性的主要原因有以下幾點:1.公示內容過于簡單。在現實生活中，我們看到的往往是一個審查結果的名單，或者附加一些家庭住址、職業、收入等簡單的信息。關注人很難對此作出有效的判斷。2.公示的地域范圍過于狹小。現實生活中普遍的做法是將各種名單簡單地張貼在一些地方辦事機構的宣傳欄或者放在政府的網站上，這兩種方式帶來的結果是具有地域局限性的。即使是網站，雖然全國可以查詢，但關注的人也會很少。3.公示方式過于僵化。現今主要的做法是通過某些政府辦事機構的宣傳欄、網站和地方媒體的形式公布保障性住房分配結果的信息，而這些做法都使結果缺少足夠的關注，得不到廣大群眾的監督。

從關注者角度考慮:一方面，中低收入階層很大一部分人受文化程度的限制，獲取信息的能力較為有限;另一方面，在現今市場經濟不斷發展，城市化進程加快的今天，在偌大的城市中人與人的交流溝通是缺乏的，人口密集并且流動頻繁的城市中沒有費孝通先生筆下那種鄉土社會中的熟悉和默契，政府部門甚至是基層群眾自治組織對于一個公民的了解是有限的。這些因素也決定了群眾只能通過一些較為形式化的方式從一些政府公開的簡單信息來做判斷，信息較為不對稱，能發揮的監督作用很小，給了權力尋租人和不適格申請人較大的違法空間。

(二)監督制度不健全

從我國中央和地方出臺的關于保障性住房分配的政策規定可以看出，保障性住房的供給主要還是靠政府，由政府建設和籌集房源。同時，分配和監管也是由政府部門負責。這就意味著政府同時擁有產權和監管權，因此這就難免會出現在分配過程中政府部門工作人員權力尋租，將保障性住房變成“尋租房”、“關系房”等手中牟利的工具，出現分配不公的現象。基于行政能力和效率考慮，審查主管部門對于申請人往往也只是限于形式審查。審核力度不夠的原因是多方面的，一方面，社區審核的主要依據僅是申請對象提供的材料，缺乏實際考察，使審核缺乏全面性和完全真實性;另一方面，房管部門的任務繁重，由于人力不夠很難有足夠的力量進行實際調查，缺乏定期或不定期的檢查，使得動態調整監管保障戶的成效不明顯［10］。而在當前相關部門開具虛假證明的現象客觀存在的情況下，這也導致主管部門的審查和監督以及事后公示監督很難發揮作用。

另外，由于中低收入階層的收入狀況是在不斷變化的，而當前我國的個人收入申報制度不健全，這就導致住房保障部門難以完全掌控入住保障性住房群體的動態變化情況。雖然住房城鄉建設部在2012年11月6日發布的《住房保障檔案管理辦法》中有關于歸檔范圍的規定，其中第四款規定了動態管理材料。但在現實中這個環節限于形式審查，整個過程主要是由住房保障部門在完成。這樣導致的結果是一旦成功申請保障性住房，將使保障性住房入住者處于相對靜止狀態，即保障性住房的取得者將終身享受國家政策性保障權益，即使家庭經濟狀況發生根本性的變化，超出了規定保障適格主體的范圍，仍長期占據保障性住房，甚至將保障性住房作為營利的工具，審計等監督部門查處的也只是一些較為明顯的違法行為。

(三)責任制度不合理

目前，在保障性住房的分配過程中騙購保障性住房、分配過程中權力尋租現象頻頻出現。除了監督機制不夠完善之外，很重要的一個原因是責任制度不夠完善。首先表現在懲治違法行為力度不夠，以住房和城鄉建設部公布的《公共租賃住房管理辦法》為例，其第十五條規定:“申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請公共租賃住房的，市、縣級人民政府住房保障主管部門不予受理，給予警告，并記入公共租賃住房管理檔案。以欺騙等不正手段，登記為輪候對象或者承租公共租賃住房的，由市、縣級人民政府住房保障主管部門處以1000元以下罰款，記入公共租賃住房管理檔案;登記為輪候對象的，取消其登記;已承租公共租賃住房的，責令限期退回所承租公共租賃住房，并按市場價格補繳租金，逾期不退回的，可以依法申請人民法院強制執行，承租人自退回公共租賃住房之日起五年內不得再次申請公共租賃住房。”我們可以看出，其中最主要的是罰款的行政處罰，對于這種性質惡劣的騙取行為，這種方式和罰款程度顯然無法有效打擊和預防該行為。而覆蓋社會各個領域的較為全面的誠信系統尚未建立，僅僅限于保障性住房領域的誠信記錄顯然難以威懾類似行為。以上因素導致的結果是產生“綿羊效應”，騙租、騙購者將無所畏懼。

四 完善保障性住房分配的對策建議

法律有其局限性，并不能調控所有行為。對違法成本的控制，不僅要在法律上——主要是立法和執法上予以注重，同時應利用社會中的法以外的各種行為準則和道德規范對違法成本加以軟調控，發揮民眾的輿論譴責對違法成本增加的巨大作用［11］。因此，在完善相關保障性住房分配制度的過程中我們要利用各種方式有效提高違法者的違法成本，從而有效阻遏違法行為。

(一)提高公示制度的有效性

行政公示在本質上是民主決策的一種重要方式，其目的是確保行政決策順民心合民意，最大程度地防止和減少因群眾信息缺失而造成的決策失誤［12］。保障性住房分配名單和其他相關信息的公示是行政公示的一種，其主要目的是為了實現公民知情權和決策科學化。根據前文分析，在我們的保障性住房分配過程中對于信息的審核更多的是形式審查，而在公示環節對于信息真實性能起到一個重要的監督作用。要想做到公示的有效，充分發揮公示的監督作用，筆者認為應該做到以下幾點:第一，公示的內容要盡可能廣泛和詳細。首先，需要將相關保障性住房的政策信息詳細公開，使廣大群眾全面、準確地知悉包括申請條件、房源、住房位置、退出條件等信息，構成監督的前提性條件。其次，申請人信息盡可能詳細公開，包括申請人的工資收入、工資外收入、個人資產家庭消費等有利于公眾判斷和監督的信息，使公眾知悉并且對信息真實性作出一些判斷和監督，滿足公眾的知情權要求和發揮其監督作用。第二，公示的地域范圍應盡可能廣。要想發揮公眾的監督作用，就必須擴大公示范圍，而不僅僅局限于公民所在的某個地區，要讓整個社會監督，使其充分曝光，讓潛在的有監督作用的公民進行監督，真正威懾虛假申報的人。第三，公示方式應更加靈活。在廣大中低收入階層，一個較為普遍的問題是受教育程度較低，能利用的獲取信息的渠道相對較少。這就要求政府部門在政策信息的宣傳上要到位，將真實信息及時送到需求者手中，不僅包括分配前的政策信息，還包括分配過程和結果的信息。在方式上可以更加人性化，比如結果的通告會，召集所有申請人以及一些群眾代表，聽取審核結果的匯報。

(二)健全監督機制

鑒于行政機關內部頻頻出現利用保障性住房分配進行權力尋租的行為以及保障性住房使用缺少長效監督機制的現狀，筆者提出如下政策建議:第一，審核監督過程引入更多的監督力量，如地方人大、民政部門、公安、檢察院、基層群眾代表等。這種做法雖然對行政效率會產生一定的影響，但無疑可以制約保障性住房管理部門的權限，加大違法者的違法成本，對其形成一定的制約監督作用，減少權力尋租的可能。第二，實行嚴格的定期審核制度，建立長效監督機制，避免“運動式執法”。一方面，要求入住保障性住房的家庭要及時申報個人財產信息，而且要更加全面詳細，包括入住家庭成員的工資收入、工資以外的收入、個人資產家庭消費等;另一方面，要建立更為完善的個人資產調查機制，包括工資、人力社保、稅收、房地產、公安戶籍、個人銀行、信用工商、證券、投資以及消費領域的管理機制，而且不僅僅是限于形式審查上交的材料，更要深入實地調查。第三，對于動態的核查信息要及時公開，接受社會監督。個人的隱性收入和生活實際消費情況往往很難為行政機關掌握，因此在核查過程中也會出現被規避的情況，而定期核查的信息及時公布有利于公眾知悉，并形成社會監督，減少類似情況的發生。

(三)完善責任追究制度

根據前文分析，責任制度不合理是導致違法者預期違法成本太低而選擇違法的重要原因。事后責任過輕，尤其是經濟適用房的騙購問題上，與違法所得收益極不相稱，即違法成本過低，使得很大一部分人愿意利用自身的條件，冒著并不大的風險去“揩油”［13］。目前各地方政府出臺的規章普遍采取的做法是對這類行為予以收回住房、給以一定罰款和一定時期內不準申請保障性住房的處罰，對于違法的國家工作人員則采取模糊的“追究相關責任”。筆者認為，在不斷完善保障性住房準入制度的同時，應該加大事后懲罰力度，進一步完善保障性住房分配管理中的法律責任制度。對于不同情況，有必要根據其情節輕重追究其民事、行政、刑事責任，其中主體包括惡意申請人、開具虛假證明的單位和個人以及玩忽職守、弄虛作假的保障性住房的審核工作人員。另外，在審核環節上要將責任落實到職能部門工作人員個人。

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