各地政府債務規模及風險分析

李寧

摘要：我國地方政府性債務風險正在受到廣泛關注。本文主要依據有關部門公布的審計數據，對全國地方政府性債務的規模及風險進行了深入的比較分析，并就如何防范地方政府性債務風險提出了建議。

關鍵詞：地方政府性債務 流動性風險 地方融資平臺 市政債

近年來，我國地方政府性債務快速增長。審計署公布的《2013年第32號公告：全國政府性債務審計結果》顯示，截至2013年6月底，我國政府性債務余額約30.3萬億元，其中地方政府性債務總計17.9萬億元。

在地方政府性債務中，負有償還責任的債務10.9萬億元，負有擔保責任的債務2.7萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.3萬億元。相較2010年底，省、市、縣地方三級政府性債務增加近7萬億元，年化復合增長率為21.7%。

值得注意的是，地方政府性債務即將進入償債高峰期。根據審計署報告的數據計算，2014年到期需償還的債務約占20%。因此，今年地方政府面臨較大的償債壓力，其可能存在的潛在風險受到市場廣泛關注。

地方政府性債務的新特點

實際上，2011年審計署就對全國地方政府性債務進行過一次全面審計1。與2011年的審計相比，2013年的審計范圍更廣，面向了全國31個省和5個計劃單列市、391個市、2778個縣和33091個鄉。通過對這兩次審計數據的比較，可以發現地方政府性債務呈現出以下幾個新特點。

（一）舉債的政府層級下移

從政府層級看，省級、市級、縣級、鄉鎮政府負有償還責任的債務分別為17780.84億元、48434.61 億元、39573.60 億元和3070.12 億元；市縣債務占比超過80%。省級債務中大多是或有債務；就全部債務而言，省級債務的份額與縣級債務相當，而市級債務的規模仍然是最大的。省、市、縣三級債務合計17.5萬億元，較2010年底增長了63.5%。其中，縣級政府性債務增長最快，增幅達到77.3%，年化復合增長率為25.8%。

（二）融資平臺仍是地方的舉債主體，但占比下降

截至2010年底，地方融資平臺債務占全部地方債務的比例高達47%，而截至2013年6月底，這一數據為39%。由此可見，地方融資平臺仍是地方債務的舉債主體，但占比有所下降。這主要源于國有企業獨資或控股的企業債務在全部債務中的占比上升。

（三）地方政府對非銀行貸款的依賴加劇

截至2010年底，接近80%的地方債務來自于銀行貸款。而截至2013年6月底，地方債務中只有56.6%為銀行貸款，在地方政府的直接債務和或有債務中，有1.5萬億元的BT（建設—移交）融資、1.8萬億元的債券融資、1.4萬億元的信托融資，一共占到全部債務的26.5%。

（四）地方舉債主要投向公益項目

截至2013年6月底，政府負有償還責任的債務已支出了101188.77億元，其中用于基礎性、公益性項目的支出為87806.13億元，占比達86.77%。項目包括市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等。其支出結構與2010年底時的結構沒有太明顯的區別。

（五）政府性債務的綜合期限進一步縮短

相比2010年底，2013年6月底的政府性債務期限更短，2年半內到期的債務占全部債務的53.9%。而在截至2010年底的存量債務中，3年內到期的占53%，這意味著地方政府面臨的再融資壓力增大，其流動性風險上升。

（六）對土地依賴程度仍然較高

截至2012 年底，11個省級、316個市級和1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額達到34865.24 億元，占省、市、縣三級政府負有償還責任債務余額93642.66億元的37.23%。而在2010年底的審計結果中，該比例為37.9%。可見，地方政府對土地的依賴程度依然較高。

各地區債務負擔分析

2014年1月份，除西藏以外，其余各省或直轄市均陸續發布了政府債務審計報告，其中福建廈門市政府的債務報告單獨披露，因此以下分析中，福建省的數據均不包括廈門。

截至2013年6月底，各地區的絕對債務水平最高的依次為江蘇、廣東、四川、上海，四地債務水平均超過8000億元；第二梯隊分別是湖南、湖北、遼寧、北京、河北、重慶、山東、浙江、貴州、陜西，其債務水平在6000億～8000億元之間；第三梯隊依次是云南、河南、安徽、天津、內蒙古、福建、廣西、吉林和山西，其債務水平在4000億～6000億元之間；其他地區的債務水平則小于4000億元（見表1）。

從2013年上半年債務的增幅來看，福建、甘肅居于首位，分別為23%和20%；安徽、山西、湖北、浙江、河南的增速也超過16%；另外，新疆、四川、江蘇、海南的增速則超過了全國地方政府增長的平均水平；而上海、廣東、廈門、吉林的增速較慢。

表1 截至2013年6月底各地政府性債務（單位：億元）

政府負有償還責任的債務 政府或有債務 合計 排名

政府負有擔保 政府可能承擔一定救助責任的債務

江蘇 7636 977 6156 14769 1

廣東 6932 1021 2213 10165 2

四川 6531 1651 1048 9230 3

上海 5194 532 2729 8456 4

湖南 3478 733 3526 7737 5

湖北 5151 777 1753 7681 6

遼寧 5663 1258 669 7591 7

北京 6506 152 896 7554 8

河北 3962 949 2603 7515 9

重慶 3575 2300 1485 7360 10

山東 4499 1219 1390 7108 11

浙江 5088 327 1513 6928 12

貴州 4623 974 725 6322 13

陜西 2733 948 2413 6094 14

云南 3824 439 1691 5955 15

河南 3528 274 1740 5542 16

安徽 3077 601 1619 5297 17

天津 2264 1481 1089 4834 18

內蒙古 3392 867 283 4542 19

福建 2454 244 1684 4382 20

廣西 2071 1231 1028 4329 21

吉林 2581 973 694 4248 22

山西 1521 2334 324 4179 23

江西 2426 833 673 3932 24

黑龍江 2042 1050 496 3588 25

甘肅 1221 423 1318 2961 26

新疆 1642 808 296 2746 27

海南 1050 225 135 1411 28

青海 745 161 152 1058 29

寧夏 502 181 108 791 30

廈門 327 71 15 413 31

資料來源：各地審計局地方債務審計報告、海通證券研究所

從地方政府的總債務率來看，北京的總債務率最高，達到98.93%；其次是重慶、貴州、云南、湖北、上海、吉林、海南和河北，均高于80%；第二梯隊依次是四川、內蒙古、湖南、天津、遼寧，總債務率位于70%～80%之間；第三梯隊分別是陜西、江西、浙江、江蘇、廣東、廣西、青海、福建和山東，這些省的總債務率在55%～70%之間；而甘肅、河南、寧夏、廈門、山西、安徽、黑龍江、新疆的總債務率均小于55%。

從地方政府負有償還責任的債務率指標來看，債務率最高的地區依次是北京、貴州、湖北、云南、上海、吉林，其負有償還責任的債務率均高于75%；四川、海南、重慶、遼寧、內蒙古、河北、浙江和湖南等地的政府負有償還責任的債務率則位于60%～75%之間；天津、陜西、青海、廣東、江蘇和江西的該債務率在50%～60%之間；而山西、寧夏、甘肅、安徽、河南、黑龍江、新疆、廣西、廈門、山東、福建的地政府負有償還責任的債務率均低于50%（見表2）。

表2 截至2013年6月底各地政府債務率（單位：%）

負有償還責任的債務率 總債務率 負有償還責任的債務率排名 總債務率

排名

北京 98.93 99.86 1 1

重慶 69.90 92.75 9 2

貴州 83.62 92.01 2 3

云南 77.14 91.01 4 4

湖北 77.64 88.00 3 5

上海 76.12 87.62 5 6

吉林 75.98 84.13 6 7

海南 70.18 81.03 8 8

河北 66.94 80.62 12 9

四川 71.58 77.65 7 10

內蒙古 68.39 77.18 11 11

湖南 60.33 74.14 14 12

天津 57.46 72.45 15 13

遼寧 68.78 71.40 10 14

陜西 56.78 68.64 16 15

江西 53.10 68.05 20 16

浙江 63.48 66.11 13 17

江蘇 53.62 60.34 19 18

廣東 54.41 59.41 18 19

廣西 47.70 57.86 24 20

青海 55.15 57.79 17 21

福建 49.85 55.47 21 22

山東 48.77 55.22 22 23

新疆 45.93 54.53 25 24

黑龍江 45.86 54.41 26 25

安徽 44.65 52.96 28 26

山西 33.00 52.55 31 27

廈門 48.34 51.03 23 28

寧夏 39.54 50.48 30 29

河南 45.39 48.01 27 30

甘肅 40.38 46.99 29 31

資料來源：各地審計局地方債務審計報告、海通證券研究所

地方債務風險綜合評估

從時間角度來看，地方政府性債務面臨的償付風險可分為短期和長期。前者主要是流動性風險，后者主要是資不抵債的風險。

與國外相比，長期來看，我國地方政府資不抵債的風險較低。一方面，中國的政府擁有大量可用于償債的資產，比如國有土地的所有權和大量的國有企業。另一方面，由于我國發債歷史較短，政府債務累計的時間并不長，如果把政府看作一個實體，其資產負債率不會很高。事實上，對比中國與國外政府性債務的主要宏觀指標，可以發現，我國的債務狀況還顯得比較健康。截至2012年底，經過或有債務調整后，中國全部政府性債務占GDP的比例只有39.43%，在國際上處于較低水平。

中國地方政府性債務所面臨的主要問題是，短期內可能出現流動性風險。其原因是，過去幾年里，地方政府性債務擴張太快，而債務期限又短、或有債務較多，加上舉債主體眾多所引起的權責關系混亂，短期內很可能出現較大的債務償付壓力。因此，本文對國內地方政府性債務風險的評估集中在對流動性的分析，而不是對資產負債表進行分析。

（一）評估債務壓力的指標

根據各地的債務審計情況，本文選取幾個核心指標，以此來評估地方政府出現違約的可能性。

1.債務與綜合財力的比率

債務與綜合財力的比率類似于企業部門中的總債務/稅息折舊及攤銷前利潤（EBITDA），是反映地區債務負擔的最基本指標。直接債務率是政府負有償還責任的債務與地區綜合財力的比率；全部債務率是政府直接債務+或有債務（負有擔保責任或救助責任的債務）占地區綜合財力的比率。其中，地區綜合財力包括一般預算收入、上級補助性收入（轉移支付和稅收返還）、政府性基金收入和預算外收入。以債務率水平衡量，債務負擔較高的地區既有上海、北京等發達地區，也有云南、四川等西部欠發達省份。

2.債務期限

地區政府性債務的期限越短，其流動性風險越大。各地區的審計報告公布了截至2013年6月底，存量債務到期時間的分布。假設2018年及以后到期的債務平均期限為7年，以此估算各地的債務加權到期時間。那么債務加權到期時間超過3年的有5個省，其中期限最長的是海南省，約4.27年，而最短是內蒙古，只有2.15年。這意味著在同樣的債務水平下，內蒙古的流動性壓力是海南省的約2倍。

3.非信貸和債券融資量

非信貸和債券融資量可以用來衡量各地對影子銀行的依賴程度。盡管地方政府性債務仍然以信貸為主，但2011年以后，信貸占比大幅下降，影子銀行成地方融資的重要渠道。由于中央政府接下來對地方債務的管理是“堵斜門，開正道”，因此那些過度依賴“斜門”的地區將面臨融資渠道的收窄。非信貸和債券形式的債務占比超過40%的省份以中西部地區為主，有內蒙古、山西、四川、河南和云南，其對影子銀行的依賴程度較高，而廈門、青海、上海、黑龍江等地則對影子銀行的依賴程度較低。

4.縣、鄉級債務和或有債務的占比

縣、鄉級債務和或有債務的占比可以用來衡量地區的違約可能性。從信用評級的角度看，行政級別越低的政府，所掌握的資源越少，其償付能力越弱。因此，同樣的債務水平下，縣、鄉級債務占比較高的省份，其加權信用評級會較低。我國縣、鄉級債務占比較高的地區呈現分化現象：一類是縣域經濟發達的地區，浙江、上海、江蘇和北京的縣、鄉級債務占比均都超過了50%；另一類則處于中西部等欠發達地區，例如四川、貴州、內蒙古等地區的縣、鄉級債務占比也較高。

而政府或有債務是指負有擔保責任債務和負有救助責任的債務。顯然，或有債務出現違約的概率相比直接債務更大，因此在政府性債務中，或有債務比例越高，出現信用事件的可能性越大。北京雖然總債務率較高，但只有小部分是或有債務，因此風險較低。而山西、甘肅、陜西、湖南等中西部地區的或有債務占比較高，因此風險較高。

5.逾期率和或有債務代償率

逾期率反映了地方的違約史和信用文化，代償率反映了或有債務的違約情況。作為地方信用記錄的唯一數據，違約率和代償率具備很高的參考價值，各地的政府債務審計報告均披露了這些指標。整體來看，東部地區的信用記錄明顯好于中西部地區，浙江、北京、天津位居前列，而上海的或有債務代償率較高。

以上指標運用五分法進行量化評估，各指標所衡量的債務壓力排名前20%的地區得5分，在20%～40%之間的得4分，以此類推，排名最后20%的地區得1分。所有指標得分加總即為該地區的總得分。綜合評判的結果表明，湖南、貴州、重慶、四川、內蒙古債務壓力大，青海、遼寧、黑龍江、海南和浙江債務壓力較?。ㄒ姳?）。

（二）評估債務承受能力的指標

評估一個地區的信用風險，僅依靠債務比率等絕對指標，是比較有局限性的。還應考慮不同地區所能承受的債務水平上限。比如在債務/GDP為200%的情況下，日本和西班牙的償債表現必然大不相同。某個地區所能承受的債務上限是由該地區獲得收入的能力和持續性所決定的，具體可關注三個方面的指標。

1.國內生產總值（GDP）

GDP是衡量一個地區經濟實力的最優量化指標。中國經濟實力的地區排名眾所周知，東強西弱是主要特征。

2.人口變化與服務業水平

人口變化主要包括人口的增長與流動，代表了社會對該地區長期發展前景的預期。而服務業相比工業更加穩定，可以使該地區獲得收入的可持續性增強；更重要的是，良好的服務業意味著良好的生活和生產配套，對當地房地產和土地價格也具有支撐作用。人口可用人口總量來量化，服務業水平可用服務業占當地GDP的比例來量化。

3.金融資源

擁有豐富的金融資源，意味著融資的便利性高。我國仍然是以間接融資為主的金融體系，在一定程度上，存款決定了地區內的金融資源總量。

同樣運用五分法，對各地區以上三個指標的表現進行打分，加總所有指標得分即為地區債務承受能力的總得分（見表3）。

一個地區的債務壓力越小，債務承受能力越強，則意味著該地區債務風險越小。因此綜合考慮各地債務壓力和債務承受能力，加總上述兩項總得分（見表3），可以看出：內蒙古、重慶、貴州、四川、寧夏、江西的政府性債務風險最大，廣東、浙江、遼寧、黑龍江、北京的政府性債務相對安全。

表3 地區信用風險綜合評估

地區 地區實力

（數字越大，實力越強） 債務壓力

（數值越大，壓力越?。?綜合評價

（數字越小，信用風險越大）

內蒙古 9 15 24

重慶 10 16 26

貴州 9 19 28

四川 14 15 29

寧夏 7 22 29

江西 8 22 30

吉林 7 23 30

甘肅 7 23 30

河北 16 15 31

陜西 10 22 32

湖南 14 19 33

云南 12 22 34

新疆 5 29 34

山西 11 23 34

湖北 14 20 34

安徽 11 25 36

上海 16 22 38

山東 18 20 38

江蘇 19 19 38

海南 8 30 38

廣西 11 27 38

天津 11 28 39

青海 4 35 39

廈門 8 32 40

福建 14 26 40

河南 15 26 41

北京 14 28 42

黑龍江 12 31 43

遼寧 13 31 44

浙江 18 29 47

廣東 19 29 48

資料來源：各地審計局地方債務審計報告、海通證券研究所

如何防范地方政府性債務風險

防范地方政府性債務風險的核心，在于財稅體制的改革和舉債框架的設定。

首先，應理順中央和地方的財權事權關系。只要地方政府“財權小、事權大”的事實仍然存在，其資金缺口必然要通過債務彌補，財稅改革應當幫助理順中央和地方的財權事權關系，降低地方資金缺口。

其次，應給予地方政府自主舉債權。目前的法律框架不允許地方發債、列赤字，又無法對地方政府通過企業融資的行為進行約束，最終導致地方政府以高成本進行了大量的短期融資。如果地方獲得適當的舉債權，將有助于降低利息負擔支出，緩解流動性壓力。

再次，地方舉債應當更加陽光化，建立全口徑的監測機制，并納入財政預算。舉債有理，人民監督，財政要有硬約束。

最后，地方政府性債務應以債券為主，而不是以貸款為主。債券市場融資具有效率高、期限長的優點，適合政府這類高信用等級的主體融資，主流發達國家的政府債務均以債券為主。

今年財政部提交全國人大審議的2014年財政預算報告明確指出，對地方政府性債務實行分類管理和限額控制。對促進沒有收益的公益性事業發展需舉借的一般債務，由地方政府發行一般債券進行融資，主要以公共財政收入和舉借新債償還；對促進有一定收益的公益性事業發展需舉借的專項債務，主要由地方政府通過發行市政債券等專項債券進行融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

本文認為，上述的一般債券類似美國的“一般市政債”（稅收支持），專項債券類似美國的“收入市政債”。建議在我國加快推出市政債，用以置換信托等短期限、高融資成本的影子銀行債務。可以考慮推出類似美國市政債的地方舉債體制。

注：

1.審計署于2011年3月至5月對31個省（自治區、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區）、縣（市、區、旗）三級地方政府的債務情況進行了全面審計（云南省盈江縣因地震未進行審計）。具體審計結果可參加《2011年第35號：全國地方政府性債務審計結果》。