基于國庫集中支付制度的高校預算管理探討*

李志剛

（長沙學院，湖南長沙 410022）

基于國庫集中支付制度的高校預算管理探討*

李志剛

（長沙學院，湖南長沙 410022）

國庫集中支付制度在高校全面實施，必將對高校預算管理產生重大影響，高校預算管理目前存在的問題將直接影響國庫集中支付順利實施。為減少國庫集中支付制度對高校預算管理的影響，高校需要建立與發展趨勢相適應的預算管理模式，以推動其財務預算管理改革，提高資金使用效益。

國庫集中支付；高校預算；績效預算

2000年，國家財政部開始在全國試行國庫集中支付制度，以取代原有分散支付制度。2002年，教育部和五所高校作為試點單位，開始了高校層面的國庫集中支付制度改革工作。之后于2005年起在全國高校全面推廣。迄今為止，高校國庫集中支付試點工作已有10多年，全國所有高校都實施了國庫集中支付制度。在國庫集中支付制度下，高校預算管理體系不能完全適應新的財政管理體制，高校迫切需要建立與發展形勢相適應的預算管理模式，以規范預算管理，提高資金使用效益。

一 國庫集中支付制度及高校預算管理概述

（一）國庫集中支付制度概述

國庫集中支付制度，又稱為國庫單一賬戶制度，是由國家財政部門指定銀行開設一個國庫單一賬戶，納入所有預算內和預算外資金統一管理。資金撥付方式由財政資金層層劃撥轉變為政府國庫統一劃撥，財政部門對財政資金分配、資金撥付、銀行清算、直到資金到達收款人賬戶的全過程進行直接監控。當高校需要資金購買商品或勞務時，需向財政部門提出申請，經國庫支付機構審核批準后，直接將資金支付給收款人。

（二）高校預算管理概述

1.高校預算管理內涵

高校預算是指高等學校根據擬定的發展計劃和任務編制半年度或年度財務收支計劃，其預算內容包括收入預算和支出預算。高校預算管理是對高校支出預算進行全過程事前監督、事中控制與事后評價的過程，是高校財務管理核心與關鍵，對優化資源配置，提高資金使用效益起重要作用。近年來，財政部門的預算改革對高校預算管理產生了重要影響，為適應新的財政管理體制，高校在部門預算改革的基礎上，聯系其運行過程的復雜性、自身性質的特殊性及其資金渠道的多元性，形成具有自身特點的預算管理模式［1］。

2.現代高校預算管理體制

高校目前普遍實行的預算管理體制有“統一領導、集中管理”與“統一領導、分級管理”兩種形式，兩者的區別在于財權的分權程度不同。

（1）“統一領導、集中管理”體制

“統一領導、集中管理”的財務管理體制要求高校內部只設立一級財務部門，即財務處，代表學校管理經濟行為和財務事項。學校所有財務收支都必須通過財務處進行集中管理。一級財務部門集中管理學校所有的經費，校內各院系沒有財權。規模較小或管理不夠規范的學校適用于這種體制。

（2）“統一領導、分級管理”體制

在“統一領導、分級管理”的財務管理體制下學校只設立財務處為一級財務部門，但賦予了各院系一定的財權，并在規模較大的院系設立二級財務機構。院系對學校分配來的經費擁有自主權，能自行管理其財務收支，院系還有權根據一級財務部門的財務規章制度，制定院系內部的具體執行方案及其經費使用實施辦法。規模較大且管理水平高的學校適用于這種管理體制。

二 國庫集中支付制度對高校預算管理的沖擊

高校支出管理在國庫集中支付制度實施以前一直沿用計劃經濟體制下的分散支付制度。國庫集中支付制度的實施，摒棄了高校長期以來分散支付方式，強化了資金支出管理，加強了經費預算的準確性與嚴肅性。但無可否認，對高校來講，國庫集中支付仍是一種新的財政管理體制，由于高校傳統理財觀念以及相關配套改革措施建設滯后，給高校預算管理帶來正面影響的同時，也使高校預算管理面臨許多新問題。

（一）高校理財的自主性受到限制

在國庫集中支付制度的要求下，預算內和預算外資金全部納入國庫單一賬戶，由財政部門統一管理。高校要支出資金必須先上報給財政部門，得到財政部門審批后才能使用。財政部門對高校的預算資金使用進行全過程監控。隨著高等教育體制的不斷改革，學校的辦學自主權在不斷擴大，國庫集中支付制度的實施在一定程度上限制了高校財務自主權。

（二）預算編制難以適應國庫集中支付的要求

國庫集中支付制度要求高校根據審批后的部門預算按月申請用款計劃，用款計劃的編制必須要落實到類、款、項、目，并且各類款項目之間一般不能調劑使用，保證專款專用。目前高校部門預算編制內涵不夠清晰、計劃不夠周全、預算編制不能細化到目，使得預算編制的精確性受到影響。同時高校實行大收大支的預算模式，收入和支出之間沒有嚴格對應關系，其計劃支出難以與實際支出相對應。高校的預算編制和預算執行是“兩張皮”，難以符合國庫集中支付制度關于“有預算才有支出”的規定［2］。

（三）預算資金的定額指標不夠科學

高校實行國庫集中支付制度后，部門預算項目分類比較細，項目定額也比較粗，且沒有專門針對高校預算定額的項目分類系統。財政部門核定的定額是根據行政事業單位基本情況測算，一般不輕易變動，這就導致高校的一些預算項目出現經費冗余、另一些項目經費卻不足的現象。國庫集中支付制度又要求“有預算才能有支出”，經費支出必須按類別、款項嚴格執行，不許串項，如要支付只能通過預算追加調整，而預算追加調整需要財政部門進行審核批復，在一定程度上會影響支付效率。

三 國庫集中支付制度下的高校預算管理模式的構建

通過分析國庫集中支付制度對高校預算管理的沖擊可以看出，目前高校的預算體系還不能完全適應國庫集中制度要求，還需不斷完善。為了使高校預算更加科學規范，發揮效益最大化，必須結合高校實際情況和國庫集中支付制度的要求，構建適應新形勢發展的高校預算管理模式。

（一）高校預算管理組織機構的建立

根據目前預算管理體制要求，高校內部應設立預算管理委員會，確定預算管理原則及程序；審查學校預算計劃；全面控制預算編審、下達和執行過程；并對預算考評進行監督。高校內部應設預算處（科），作為高校預算管理委員會的執行機構，負責具體的預算協調、編制、調整等工作。預算工作順利進行需要上下各部門進行雙向溝通協調，達成一致目標。

（二）高校預算管理的運行程序

高校預算管理運行步驟和程序為：首先，各部門根據戰略目標制定發展計劃；其次，各部門制定年度計劃和目標；再次，各部門執行預算計劃；然后，年度終了對預算執行結果進行績效評估；最后，根據績效完成情況調整下年度預算。在制定年度計劃工作中，應盡可能將目標量化或指標化，以利于編制和考評。年終對預算執行結果進行評價時，應出具詳細報告，其內容包括本年度預算計劃執行情況，執行過程中存在的問題及原因等，并依據其評價結果對各部門進行獎懲，同時為下一年度的預算提供依據。

（三）高校預算的編制及審批程序

1.預算編制原則

（1）堅持“量入為出、收支平衡”總原則

高校預算編制必須遵循《預算法》中規定的基本原則：“量入為出、收支平衡”。預算編制要以收定支，努力保持收支平衡，在國庫集中支付制度下，既要考慮學校戰略發展的需要，也要考慮其綜合財力。

（2）堅持穩健性原則

由于在國庫集中支付制度下，財政部門撥付給高校的財政性資金有限，且審批嚴格，高校在預算編制時對于某些不確定的事項要謹慎評估，既不可高估收入，也不能低估支出，從而最大程度避免赤字隱患。

（3）堅持精細化原則

國庫集中支付制度要求高校的預算項目分類精細，高校預算不僅要按功能分類項目進行編制，還要按照經濟分類的具體項目進行編制。如高校的項目采購預算要細化到具體的采購品種、“三公經費”預算要單列等等。

2.預算編制方法

目前高校采用的預算編制方法中包括復式預算法、項目預算法、零基預算法。在國庫集中支付制度普遍實施的新形勢下，高校預算管理方法應采用零基預算法，并將預算資金與業績指標緊密聯系起來。高校將績效預算與零基預算相結合，既能增強資金分配的透明度、又能保證重要項目支出，從而使資金使用效益得到最大限度的發揮。

3.預算編制審批程序

部門預算的編制及審批程序可概括為“兩上兩下”。為更好地適應國庫集中支付制度，高校預算也應采用“兩上兩下”的審批程序。“一上”是指預算處（科）根據學校的預算政策和本年度的戰略要求，向校內各院系及部門布置預算編制工作。各院系及部門根據各自的工作計劃和發展要求，編制支出預算并上報給預算處（科）匯總。“一下”是指預算處（科）通過審核，對總預算進行調整，進一步細化內部預算，然后下達給各院系及部門。“二上”是指各院系及部門對預算處（科）下達的預算分配額進行分析，并將自己的建議和計劃再次反饋到預算處（科）。“二下”是指預算處（科）與各院系及部門進行溝涌，調整確定各院系及部門的預算額度，上報給學校預算管理委員會和教代會審議，之后將預算計劃正式下達給各院系及部門［3］。

（四）高校預算控制過程

高校預算應科學合理建立內部控制系統，采用“事前防范、事中控制、事后反饋調整”對高校預算進行過程控制。在執行預算時，高校要嚴格按照預算目標，嚴格按制度辦事，制止和糾正不利于預算目標完成的行為。在預算執行終止后，按半年度和年度對預算執行情況進行總結，說明預算執行取得的效果、與計劃偏離的程度以及對整體預算目標的影響，為學校編制下一年度的預算提供參考依據。

（五）高校預算績效評價

高校預算績效評價是指運用特定的績效指標體系，對年度預算決策、配置及使用情況進行考評。通過預算評價，可了解預算的執行情況、存在的問題以及產生問題的原因，從而糾正偏差；同時，可以知道各部門預算執行與整體目標的差異，為獎懲提供依據。為了使高校預算績效評價在國庫集中支付制度下更加科學合理，可以用平衡計分卡作為評價方法。平衡計分卡是由哈佛大學Robert S.Kaplan于1992年提出的一套組織績效評價體系，它有著一般傳統財務評估方法無法比擬的優點。平衡計分卡是一個完整的指標體系，它能從財務指標、客戶指標、內部流程指標和學習與成長指標四個不同的角度來對組織的長期戰略目標進行綜合評價。他在注重財務指標的同時，全面考核顧客、業務流程、創新與學習等非財務指標，使高校績效預算建立在科學有效的基礎上，把高校經營、高校治理變成一個可操作的精細化系統［4］。

［1］何詠蓮.加強高校預算管理的對策探討［J］.湖南財政經濟學院學報，2013，（3）.

［2］石松.我國高等職業院校預算管理研究——以F職業技術學院為例［D］.北京：首都經濟貿易大學碩士學位論文，2011.

［3］冀躍芳.基于平衡記分卡的高校績效預算管理［J］.現代商業，2011，（3）.

［4］李志剛，徐麗萍.基于平衡記分卡的高校績效預算管理研究［J］.財會通訊（綜合版），2013，（12）.

（作者本人校對）

Discussion on Universities’Budget M anagement Based on Centralized Treasury Payment System

LIZhigang
（Changsha University，Changsha Hunan 410022，China）

Centralized treasury payment system has been fully implemented in universities，which will have amajor impacton universities’budgetmanagement.At the same time，the present problems of universities’budgetmanagementwill also directly affect the implementation of centralized treasury payment smoothly.In order to reduce the impactof centralized treasury paymentsystem on universities’budgetmanagement，the university should adapt to the development trend of budgetmanagementmodel，so as to promote the reform of its financial budgetmanagement and improve capital efficiency.

centralized treasury payment system；universities’budget；performance budgeting

F233

A

1008－4681（2014）06－0037－03

2014－06－02

長沙市科技計劃項目“高校國庫集中支付制度改革研究”，編號：K1309021—41。

李志剛（1977－），男，湖南郴州人，長沙學院高級會計師，碩士。研究方向：高校財務管理。