基于法律視角的英國公共企業發展研究*

潘立春

（華東政法大學外語學院，上海 201620）

基于法律視角的英國公共企業發展研究*

潘立春

（華東政法大學外語學院，上海 201620）

英國的公共企業經歷了國有化階段，也經歷了將民營資本引入公共企業的階段，在這兩個階段的發展中，一直有著充足的法律制度做保障。這一點值得我國借鑒。

公共企業；法律；發展

公共企業是指一種由政府全部或部分擁有所有權，并由政府控制或管理的商業組織形式。公共企業總的來講具有如下特征：由國家進行控制，國家通過公共企業實施其經濟政策和經濟計劃；承擔公用責任，以合理的價格向公眾提供公共服務和公共物品，并向公眾提供就業機會；多處于壟斷性地位，水、電力、燃氣、電信、交通等行業都屬于公共企業領域。

一 英國公共企業第一個階段的發展

英國的公共企業產生于20世紀初，在30－40年代迅速發展起來。30年代的經濟大蕭條使人們相信國家干預經濟的重要性，因此公共企業應運而生，其目的是為了糾正市場失靈，實施集中的、長期的經濟計劃。

英國于1945－1950期間開展對公共企業的立法活動。英國不是對所有公共企業統一立法，而是對專門領域專門立法。1946年頒布了《英格蘭銀行法案》、《煤炭行業法案》、《民用航空法案》等；1947年頒布了《交通法案》、《電力法案》、《城鎮及鄉村規劃法案》、《棉花集中采購法案》等；1948年頒布了《天然氣法案》、《海外資源開發法案》等；1949年頒布了《鋼鐵法案》、《航空企業法案》等。以《電力法案》為例，1947年的《電力法案》完成了電力供應的國有化運動。這項運動開始于1926年，當時成立了中央電力局用以建設和控制全國范圍內的互聯發電站。1947年的《電力法案》則使供電權及配電權歸國家所有，并建立了一個統一的公共管理系統。英國電力局（前身是中央電力局）負責發電及統籌控制，下屬的14個地方電力局則負責電力配送。

（一）公共企業的特征

英國的公共企業著重強調非營利性，以服務公眾為目的，對此，成文法和憲章上有明確的規定。以1947年的《交通法案》為例，“其職責就是提供高效、充足、經濟、安全的國內公共交通及港口設施，要采取必要的措施以保證向公眾及工農商業提供最為高效、便利的服務。”公共企業的非營利性并非是指不可以盈利，而是不以盈利為目的，這是公共企業與民營企業的主要區別。為防止公共企業追逐盈利，法律規定：企業的盈余既不能作為紅利發放給股東，也不能由委員會（類似私有企業的董事那樣）自由決定支配使用，還不能轉去財政部用以抵稅。企業盈余只能投入企業生產，降低公共產品的價格，提供更好的公共服務，改善員工的工作環境以及給員工適度加薪。

除非營利性外，英國的公共企業也具有管理上的自由和財政上的獨立兩個特征。管理上的自由體現在議會不得干預公用企業總體方針政策以外的管理，但我們不能就此認為英國的公共企業不受行政權力的干預，因為公共企業在一定程度上要受到部長的控制，而部長要對議會匯報其職責的履行情況。財政上的獨立體現在盡管公共企業財政運作的某些方面會在一定程度上受到財政部的干預（公共企業可以發放債券，但需財政部的擔保），盡管常常要依靠公共基金來融資，盡管有時需要國會下撥年度補助金以彌補開支，但公共企業的財政總體不納入國家預算。

（二）公共企業的法律地位

英國大法官丹寧（Lord Justice Denning）在Tam lin V. Hannaford一案中這樣陳述：公共企業不歸王室所有，不具有王室特權或王室豁免權。其員工不是國家公務人員，其財產也不是王室財產。公共企業同民營企業和自然人一樣，受現行法律制約。公用企業是一個公共部門，其目的就是服務于公眾，但它不是政府部門，其權力也不是政府職權。

各公共企業法案中明確規定公共企業要受到部長及議會的制約，具體如下：首先，英國的公共企業都要受到相關領域部長的制約。以1949的《航空企業法案》為例，立法中表明：“部長，在與任一一家航空企業磋商后，都可以就企業的運作及業績方面給出一個總的指導意見，這些指導意見主要是出于對國家利益的考慮，各航空企業必須按照此指導意見來執行。”英國燃料與電力部長也須對國家煤炭局、國家電力局、國家燃氣局出具類似的總的指導意見；交通部長、供應部長等都被賦予此權利。這種部長對公共企業的權力制約形式是當時英國公共企業立法的標準模式。除了上述所說部長對公共企業有權出具方針和總的指導意見外，在涉及公共企業的重大問題時，部長擁有特別權利。如《煤炭行業法案》、《電力法案》規定，國家煤炭局、英國電力局在涉及重組計劃或投入大批資金計劃時，需得到部長的批準后方可執行，且在執行中的每個階段都需要部長的許可。在其他公共企業法案中，如《交通法案》等也有類似規定。其次，英國的公共企業也要受到議會的制約。公共企業在日常管理上免于議會的質詢，但這不意味著公共企業完全脫離議會的監管。1947年12月4日，英國下議院領袖赫伯特·莫里森在議會發言中說，“公共企業一定程度上的自治權對其商事行為的效率是至關重要的，但議會也應具有一定程度的監督權力，各相關領域的部長應議會的要求要向議會匯報兩方面情況，一是對其所負責的公共企業履行了哪些職責，二是法律上賦予其權力去做，而其沒做的事情有哪些”。每年，部長都要向議會提交其所負責公共企業的年度報告及財務報告，議會就此展開辯論。議會雖然不能每年對每個公共企業逐一辯論，但每年會選3、4個值得特別關注的產業在議會進行重點辯論。議會辯論的目的是討論該公共企業的總體方針政策有無偏差以及其管理的效率與效益是否適宜。盡管議會的制約有時達不到令人滿意的效果，但議會辯論在形成公共企業總體方針政策方面是絕對有效的。總之，英國的公共企業在享有商事行為自治權的同時，也要受到部長及議會的制約，從而確保國家利益的實現。

二 英國公共企業第二個階段的發展

英國國有化公共企業的步伐在二十世紀七十年代驟然放緩，當時整個國家經濟低迷。到1979年撒切爾夫人執政時，她預見到了將民營資本引入到這些公共企業將不但會解決政府的資金緊張問題，還能極大提高社會效率，加之彼時英國經濟改革的環境已經成熟，由此撒切爾政府改變了國有化戰略，開始了將民營資本引入到公共企業的改革。

將民營資本引入到公共企業的改革主要分為兩個階段進行。第一個階段是從1979年到1984年的早期，在還沒有正式的民營化方案出臺的情況下，也沒有任何經驗可循的情況下，政府開始將公共企業的股份出售給個人。這一階段英國沒有對大型公共企業實行民營化改革，改革的手段是溫和推進的，是摸索進行的。隨后英國啟動了公共支出白皮書計劃，第二個階段隨之開始。根據公共支出白皮書計劃，英國每年要將二十億國有資產出售，政府在這一階段開始了廣泛的將民營資本引入到大型公共企業的改革。尤其當成功出售英國電信公司后，將民營資本引入到公共企業的改革大舉展開。英國的民營化改革是成功的，其通過資產轉移這一主要方式踐行的民營化道路是許多國家借鑒的榜樣，但英國的教育、醫療、社保這三項基礎的公共物品還是由政府來提供的。

（一）將民營資本引入到公共企業的途徑

英國的主要做法是以向公眾出售公共企業股份的方式實現民營資本的介入。英國政府在向公眾出售股票的基礎上，以競爭性招標的形式把電信公司、天然氣公司、自來水管理局、電力局等公共企業出售給民營企業，實現了民營化，也順利實現了政府對國有企業的撤資。以英國電力局的民營化為例，英國電力公共企業——英國電力局的民營化進程是從1989的《電力法案》修訂開始的，值得一提的是，英國是發達國家中第一個嘗試電力產業民營化的國家。政府對英國電力局實施民營化的途徑就是通過出售股票的方式，這一方式的選擇出于以下兩個原因：一方面，有了民間資本的介入，政府對某些公共企業的財政投入就必然大大降低，節省下來的政府財政可以集中投入到迫切需要政府投入的項目上，從而緩解政府長期以來財政緊張的局面；另一方面，將股票出售給公眾，持有股票的人數分散，股東眾多，從而實現公司所有權的分散，這樣即便民營資本的介入仍能確保公共企業在滿足公眾利益上的職責履行。

為保證民營資本介入的公共企業在方針政策上同國家政策一致，英國政府在出售公共企業的股份時采用兩種方式：對國內外投資企業采用招標和固定價格買賣的混合方式，而對一般國民則選擇固定價格買賣方式。值得注意的是，英國政府雖然積極推行公用企業民營化的改革，但并不是將對英國政府而言重要的企業和利潤豐厚的企業毫無保留地去實施民營化，而是采取了黃金股制度作為民營化后政府的最后一道防御。因為電力產業關系到國計民生，民營化后一旦有問題產生，而政府又不能控制，則會對國家和人民產生惡劣的影響。基于這一因素，英國政府在轉讓國有股份的同時，發行由政府或財政部持有的黃金股，即特權優先股，并制定相應的黃金股章程。政府可通過持有黃金股，依據章程中規定的權利對民營化的公共企業行使管理控制權。持有黃金股的目的并不在于掌握企業的所有權或經營權，而是為了在企業利益與國家利益不一致時，政府有能力干預企業的不正當行為。

（二）將民營資本引入到公共企業的法律供給

撒切爾政府將民營資本引入到公共企業的改革不是通過用一套方案貫穿所有公共企業的方式進行的，而是通過對不同的行業進行法律修訂的方式進行的。這些公共企業法案的修訂使得市民和潛在的投資者能夠充分、準確地了解擬民營化的公共企業，由此可以使投資者在信息完全披露的情況下理性投資，以確保民營化公共企業的效率和股票的合理定價。

英國1984年將電信公司民營化是英國民營化公共企業的典范。英國電信最初是英國郵政的一個分支（英國郵政于1969年由一個部門轉變為了一家公共企業），1981年根據新頒布的《電信法案》，英國電信同英國郵政分開，成立英國電信公司，屬于國家公共企業。1984年英國修訂了《電信法案》，根據1984年電信法案第60條規定，英國電信公司轉為有限責任制的民營企業，公司名稱不變。根據1984年電信法案第61條，政府要拿出50.2%的股份出售給公眾，這使得英國電信一下擁有了200萬股東。為了避免小股東拋售股票，特別為原始股東設置了忠誠獎。根據1984年電信法案第70條規定，政府要以招股說明書的方式向公眾進行信息披露，擬民營化的英國電信公司在信息披露這一方面則需要完全根據1948年頒布的公司法案來實施。英國電信公司民營化獲得成功的關鍵之處在于向公眾準確詳細地提供了企業的財政狀況，從而使得投資者理性地認購股份。此外，1984年的《電信法案》設立了電信監管部門，并為英國電信服務設置了價格上限，同時要求民營化的英國電信公司在全國范圍內采用同樣的計費方式。不僅如此，《電信法案》還在電信監管部門、工業部和壟斷兼并委員會之間設置了三方制衡機制，以此增加投資者的信心。

1984年修訂的《電信法案》為以后開展的公共企業民營化改革提供了寶貴的法律依據，發揮了積極的借鑒作用。由于英國電信公司民營化的成功，英國于1989年修訂了《電力法案》，開始了對英國電力局及其下屬十四個地方電力局的民營化改革。

根據1989年《電力法案》，政府設立了電力協調局這一專門機構用以監管電力產業的運營。并任命了供電主任，任期為五年，其職責是確保電力的充分供給、促進電力產業的市場競爭、幫助民營后的電力企業通過科學運營獲得收益。為了保護消費者的權益，防止民營化的電力企業隨意抬高電價，電力協調局設定了電價的上限以及電價上限的有效期間。除電力協調局外，監管電力企業的還有壟斷兼并委員會、消費者權益保護局，以及貿易和工業部等機構。其中貿易和工業部參與任命供電主任，而壟斷兼并委員會及消費者權益保護局則通過與電力協調局的相互配合，共同管制電力企業的定價問題。此外，如果電力協調局發現某個電力企業沒有有效運行或存在不合規運營等問題，則有權委托壟斷兼并委員會進行調查。

英國的公共企業歷時百年。縱觀這一個世紀的發展，無論是在第一階段將公共企業國有化，還是在第二階段將民營資本引入公共企業，英國的公共企業都有著完整的法律制度做保障，以此確保公共物品和公共服務的提供。尤其在第二個階段，因為公共企業健全的法律制度，民營資本的介入并沒有妨礙公共企業對公眾利益的滿足。這一點尤其值得我國借鑒。

（責任編校：簡子）

On the Development of British Public Enterprises from the Perspective of Law

PAN Lichun
（School of Foreign Languages，East China University of Political Science and Law，Shanghai201620，China）

British public enterprises have experienced the stage ofbeing nationalized，and they also have experienced the stage ofbeing privatized（wholly or partly）.In either stage，the law plays an important role in ensuring the operation of public enterprises and the supply of public services and public goods，which should be learned by China.

public enterprises；law；development

D911.04

A

1008－4681（2014）06－0062－03

2014－06－02

潘立春（1976－），女，遼寧沈陽人，華東政法大學外語學院副教授、碩士生導師，經濟法學院博士生。研究方向：法律翻譯、經濟法學、法律語言學。