城鎮化建設國際經驗借鑒與中國路徑探索

課題組

摘 要：中國目前城鎮化水平還不高，城鎮體系結構還不合理，還存在基礎設施、公共服務設施建設薄弱等制約城鎮化發展的關鍵性問題。積極穩妥推進城鎮化建設已經成為我國經濟建設中的重要工作，著力提高城鎮化質量對我國經濟持續健康平穩發展具有重要意義。為科學推進城鎮化建設，筆者借鑒國外經驗與教訓，提出以大城市為紐帶，合理規劃小城鎮，持續、合理推進中國城鎮化建設步伐的相關政策建議。

關鍵詞：城鎮化；經濟發展

中圖分類號：F830.5 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（2）-0029-05

一、相關理論與背景

城鎮化是指社會生產力和農村人口向城鎮轉移集聚的過程，體現非農人口占社會總人口的比重，是一個國家或地方綜合實力、文明程度和現代化的重要標志。它是農民和農村的生活方式、生產方式、文明程度不斷提高、不斷現代化的過程，是城鄉一體化的過程，它隨著經濟的發展和社會的進步不斷推進。城鎮化率越高，其工業化、信息化和現代化程度就越高。

中國的“城鎮化”最早可追溯到1999年9月，中共十五屆四中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》正式提出了“城鎮化”一詞。《中國第十個五年計劃》（2001-2005）制定了“實施城鎮化戰略，促進城鄉共同進步”的重大措施，這標志著我國走新型城鎮化道路的開始。2013年中央經濟工作會議明確的2013年主要任務之一是“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量。”城鎮化建設已經成為我國經濟建設中的重要工作，對我國經濟持續健康平穩發展具有重要意義。

二、國外成功經驗及教訓

在19世紀中期，英國經過近百年的發展，城市人口比例從20%提高到51%，使英國成為世界上第一個邁進城市化門檻的國家。美國是目前世界上城鎮化水平較高的國家之一，城鎮化率高達85%。韓國從20世紀60年代到90年代短短30年的時間里，從一個農村人口占70%以上的國家，發展到2011年城鎮化率高達91.1%，高于美國等發達國家水平，創造了一個“奇跡”。國外城鎮化的發展經驗對我國推進城鎮化建設具有借鑒意義，其歷史教訓值得我們警惕。

（一）成功經驗。夯實農業基礎，確保農業與城鎮協調發展。農業發展是推進城鎮化發展的基礎和前提，英國《城鄉規劃法案》的實施，使農業用地有了法律保障；美國出臺《宅地法》，為農業發展提供法律保護。農業的穩步發展，為工業化、城鎮化奠定了堅實基礎，提供了發展的基本動力。美國非常重視農業的發展，對農民、農業實施保護政策，加強農村基礎設施的建設，重視農業科學技術進步，努力提高農村電器普及，實現了農村生活方式向城市化轉變。20世紀90年代后期以來，韓國政府采取多項措施，大規模投資改善農業生產基礎設施和農村生活基礎設施，用現代科學技術改進農業生產方式，生產高附加值產品，發展農產品的加工、貯藏、流通業，發展農村水產業、旅游業，發展農村的保險、福利事業等推動農業現代化發展。

注重工業發展，為城鎮化建設提供不竭動力。城鎮化是近代工業化的產物，是伴隨工業化進程必然出現的經濟社會現象。英國很多新興城市都是鄉村工業發展的結果，如曼徹斯特和利物浦興起于蘭開夏棉紡工業區。鄉村工業的發展一方面緩解了大城市沉重的就業、社會環境壓力，另一方面促進了英國西北地區的經濟發展，縮小了與東南部的差距。美國以工業化、產業化、信息化為動力，探索內涵式發展的城鎮化道路，引導就業人口從第一產業向二三產業發展，為經濟發展、社會民生奠定基礎；同時注重產業布局優化、轉型升級，為工業化、產業化、信息化發展投入完善的基礎設施和人力資源，為城鎮化發展注入活力。韓國經濟快速增長則是依賴高度集聚化的工業基地發展和工業化的高速發展，推動了城鎮化建設。

建設小城鎮，實現城鄉一體化的均衡發展。城鎮化水平高的國家大都經過了小城鎮、中心城市、大城市到都市區的發展過程。英國的城鎮化是在鄉村工業的高度發展基礎上建立起來的，鄉村工業的逐步發達，直接推動了農業與工業的分工，為農業的規模化經營提供了保障；鄉村工業的發展逐步將鄉村轉變成為宜居的小城鎮，促進了城市和鄉村的融合，實現區域城鄉一體化，加快了鄉村城市化進程。20世紀60年代，美國實行“示范城市”試驗計劃，分流大城市人口，充分發展小城鎮，如今美國10萬人以下的小城鎮約占城市總數的99%左右，通過整合資源，培養龍頭城鎮和城鎮群，在城鎮群向都市區發展中消除城鄉差別，實現城鄉均衡發展。

發展大都市，推動經濟快速增長。戰后韓國重點轉向經濟建設，經濟的快速增長帶動了城市化的快速發展，韓國僅僅用了30年左右的時間就完成了城市化的高速發展，體現出城市發展既迅猛又集中的特點。如首爾、釜山等6個主要城市人口就占韓國總人口的一半以上。其中首爾人口達1000多萬人，相當于韓國總人口的五分之一。韓國為了在盡可能短的時間內獲得盡可能快的經濟增長，一切經濟活動均以經濟效率為首要的衡量原則，以高度集中模式首先發展建設大城市。這種在企業生產布局、勞動力就業結構等生產要素向城市高度集中的模式，有利于發揮集聚效應，促進了國民經濟的高速增長。

構建“衛星城市”，緩解大都市壓力。衛星城是指大城市邊緣的小城市，是從屬于大城市的派生產物，與大城市有著密切的依賴關系，大多為大都市工作者的居住地。英國在二十世紀40年代就開始在倫敦周圍大規模地建設衛星城市。韓國從二十世紀60年代走上了快速工業化道路，農民大量遷入就業崗位充足的城市，首爾、仁川等城市人口迅猛膨脹。鑒于首爾市無法接納大量涌入的外來人口，韓國在上世紀70年代初期借鑒歐美經驗，提出“建設衛星城市”方針，興建了城南、龍仁等10座衛星城，這一發展模式大大緩解了首爾的人口壓力。

（二）歷史教訓。城市人口迅速膨脹，導致城市的供給能力不足。由于農村勞動力向城市遷移，而城市建設趕不上人口增加速度，不能為遷移人口提供就業和生活條件，出現了過度城市化的現象。在英國城鎮化初期，“圈地運動”剝奪了農民的土地，使大批農村人口涌入城市，而城市短時間難以提供充裕的就業機會，失業成為不可避免的社會現象，出現了許多貧民窟。韓國的在很短時間內實現了城鎮化飛速發展，造成了對城市各項基礎設施需求的急劇擴張，引發了交通堵塞、環境惡化、物流費用增加與住宅價格上漲，導致城市居民的生活環境水平下降。

工業化高度集中，導致地區間的經濟發展失衡。由于過分注重工業化，在實現高度工業化、城市化的同時，導致其他產業衰敗，出現產業失衡的現象。韓國為了快速發展經濟，長期奉行“工業為主、大企業為主、大城市為主”的政策，依托工業化優先發展大城市，依托既有城市集中布局工業，使得人口和產業向少數大城市高度聚集，迅速提升國際競爭力，卻加劇了地區間發展的不均衡。在農村和邊緣地區，空心化、高度老齡化、勞動力不足的問題十分突出，甚至出現了農村衰落和農業資源過度流失的現象。

追求舒適居住環境，導致郊區的過度開發。一些國家的大城市中心區域保留了工作、學習、娛樂等功能，而將居住區域放到郊區，向城市四周無限地蔓延，出現了過度郊區化的現象。這種現象在美國比較典型，由于城市空間的擁擠，人們出于對寬敞居住空間的追求，使大量有能力的富人遷往郊區居住，而城內留下的大都是窮人和不富裕的人群，這種產業和人口的分散，削弱了城市的經濟基礎，導致失業增加和城市貧困化的問題。

三、中國城鎮化發展狀況

2012年末，中國城鎮人口占比為52.57%，11年來提升了近15個百分點。其中，中國城鎮人口占比在2011年首次超過了農村人口，標志著我國結束了以鄉村型社會為主體的時代，開始進入到以城市型社會為主體的新城市時代。

（一）城鎮化率明顯提高，主要靠經濟發達城市拉動。工業化快速發展是促進城鎮化建設的基本動力，工業產業化發展支撐經濟高速增長，吸納大量資本、勞動力等生產要素進入城市，生產要素流動性加快推動了城鎮化進程。2012年我國人均GDP較2001年增長了3.8倍，經濟的持續增長推動了全國城鎮化建設步伐。其中，廣東省是我國經濟發達地區，2012年的人均GDP達到54，432元，遠高于全國平均水平，跨入中上等發達國家或地區的水平。2012年末，廣東省的城鎮化率達到67.6%，遠高于中西部地區其他省份。

（二）城鎮化的發展，促進經濟結構的調整轉型。城鎮化和第三產業發展緊密相連，城鎮化不僅推動教育、醫療、社保、就業等公共服務發展，還推動商貿、餐飲、旅游等消費型服務業和金融、保險、物流等生產型服務業的發展，第三產業在國民經濟中的比重逐步提升，促進了經濟結構的轉型升級。2000年至2011年我國三次產業結構由15：46：39調整為10：47：43，城鎮化進程呈現出以工業化為核心，穩步推進第三產業發展的態勢。

（三）城鎮基礎設施不斷完善，人居環境、生活水平顯著提升。2011年我國城市人口用水普及率較2000年上升了33.1個百分點，城市人均公共綠地面積較2000年提高了218.9%，建成區綠化覆蓋率較2006年上升了4.1個百分點，城鎮居民人均建筑面積較2000年提高了60.8%，城鎮居民平均每百戶家用汽車擁有量是2000年的37.2倍，城鎮居民平均每百戶空調器擁有量較2000年提高了296.1%，城鎮居民平均每百戶移動電話擁有量是2000年的10.5倍，人民的生活質量發生了翻天覆地的變化。

四、中國城鎮化建設存在的問題

（一）區域發展不平衡，東西部地區差距拉大。從2011年全國32個直轄市、省、自治區的城鎮化率比較看，僅有13個高于全國平均水平，其中上海、北京和天津位居前三位，城鎮化率均高于80%，城鎮化率高的城市大多分布在長三角、珠三角和京津冀三大都市經濟區，這些地區成為吸納農村人口轉移的主要區域。由于中西部地區地域遼闊，經濟落后，城鎮化資金投入不足，城鎮的基本格局還處于起步階段，城鎮功能還不齊全，公共基礎設施較為薄弱，城市化水平仍很低下，其農村基礎設施建設更是落后，多數鄉鎮以馬路市場、露天市場為主，市場簡陋，臟、亂、差現象較為普遍，這種落后的局面很難在短期內得到改變。

（二）城鎮化建設相對滯后，與經濟發展水平不匹配。國家統計局報告顯示，按照平均匯率折算，我國人均GDP由2002年的1，135美元上升到2011年的5，432美元，按照錢納里等人的工業化階段理論和研究成果，中國已經躍過工業化階段，進入發達經濟的初級階段。從工業化衡量指標看，中國城鎮化率在50%左右，2011年第一產業就業人員占總就業人員的34.8%，表明中國處于工業化階段的中級階段。過去的十年里，我國城鎮化水平發展速度加快，但由于城鎮建設未與經濟社會發展同步推進，致使城鎮基礎設施建設落后于經濟發展。

（三）大城市人口急劇膨脹，凸顯城市承載能力不足。由于農村人口向城市遷徙，城市人口迅速擴張，2011年我國城市市區人口密度為2228人/平方公里，比2000年提高了4倍，許多城市出現了水資源緊張、空氣污染、垃圾難以處理等問題。《中國城市發展報告2012》數據顯示，有2/3的城市空氣質量不達標，全國城市水質為較差級和極差級的監測點占57.2%，2/3的大中城市陷入垃圾包圍之中。大城市的交通擁堵問題愈演愈烈，中國城市上班族平均通勤時間高出世界平均水平的31.7%，比加拿大、美國高出近乎1倍，全國約2/3的城市在交通高峰時段出現擁堵，城市生活環境堪憂。

（四）缺乏科學的規劃，擴張建設的方式難以為續。我國大部分縣城和絕大部分的建制鎮的管理水平、服務水平還處于初級階段。在推進城鎮化建設的浪潮中，造成了土地資源消耗過快，土地城鎮化快于人口城鎮化的問題，這種重量不重質的粗放式建設模式已經難以持續。全國因征地城市擴張和改造而形成的失地農民高達4000多萬人，征地補償、集體資產和土地增值收益分配、就業安置、養老和醫療保障等等成為城鎮化建設的難題。

（五）新型城鎮化的具體目標未明晰，制約了資金投入的方向和力度。雖然國務院已經將推動新型城鎮化列入2013年的重要工作安排，但對于“新型城鎮化到底包括什么內涵？要實現什么樣的目的？新型城鎮化的實現路徑和具體政策？”等多個問題，還沒有一個明晰的具有實際指導性的政策或方案。由于城鎮化建設項目中比較多的是公益性項目，如城市垃圾處理、廢水處理等，項目本身不產生現金流，且投資周期較長，償還期跨度大，這些都制約了資金投入的力度。因此，新型城鎮化依然面臨著許多現實問題的挑戰。

五、中國城鎮化建設的路徑選擇

由于自然條件、經濟狀況、文化背景、生活習俗等因素的差異，大到不同國家，小到不同地區的農村城鎮化建設類型各有不同，我們應該在借鑒國外先進經驗、吸取其教訓的基礎上，探索適合中國國情的城鎮化建設路徑。

（一）以大城市為紐帶，帶動周邊城市群的繁榮發展。圍繞珠三角、長三角和京津冀這三大城市群進行科學規劃，確保這些地區的持續發展，努力建成國家綜合競爭力最強、亞太地區最具競爭活力、國家創新能力最強的世界級城市群。同時，加快海峽西岸、遼東半島、環鄱陽湖和成渝城市群發展，積極培育中原、關中和天山北坡等一批基礎條件較好、發展潛力較大的新興城市群，形成一個以三大城市群為核心的“多元、多極、網絡化”的城市體系。

（二）合理規劃小城鎮，加快推進城鎮化建設步伐。從總體看，多數農村城鎮規模偏小，層次普遍較低，小城鎮的建設是城鎮化建設工作的重中之重。通過建設小城鎮進一步改善農業的生產條件和農村的生活環境，提高農民的收入水平和福利水平。對小城市、小城鎮建設要進行科學規劃，要著眼于小城鎮和小縣城的長遠發展，在大力推進和完善城鄉基礎設施建設的同時，還要更好地保護好當地的生態環境。把統籌城鄉、區域、經濟社會、人與自然發展作為重要途徑，走可持續發展的道路，構建具有先進水平的基礎設施，功能完善、生態良好的現代化城鎮，實現人與自然和諧共存。

（三）以農業現代化為抓手，實現城市與農村協調可持續發展。城市現代化和農村現代化的有機結合才是全面的中國城鎮化。積極借鑒英美國家的先進經驗，尊重中國國情，把城市和農村的經濟社會發展作為有機整體統一規劃和通盤考慮。大力推進農村產業化，鼓勵發展農村二、三產業，鼓勵城市企業、城市資金向農村輻射，進一步加快推進農村工業化進程，走一條與經濟發展水平和市場發育程度相適應、城鄉協調發展的道路。完善政府在支農融資、農業培訓、涉農企業稅收優惠等方面的政策，積極鼓勵農民工返鄉創業，扶持城市發展支農產業，形成生產要素在城鄉間有序流動的機制，促進農村現代化的發展，實現城鄉協調和可持續發展。

（四）強化政府監督職能，提升城市的綜合管理水平。做好城市發展的系統規劃，要借鑒英美韓等國城鎮化建設的先進經驗，對不同地區實行差異化目標管理。制定規劃要有創新意識和發展眼光，編制具有超前性、分階段性、長遠性和科學性的城市發展規劃，合理規劃城鎮人口規模，從嚴控制對耕地的占用，建立節約使用土地資源、水資源、能源的新機制，發展資源節約型城鎮，進一步提高城鎮化發展質量。要注意城鎮化規劃和區域規劃相結合、城市形態規劃和產業規劃相結合、靜態規劃與動態規劃相結合，搞好城市發展和區域發展、短期發展和中長期發展的有機結合和協調。改變城市發展“重規劃、輕管理”的現狀，強化政府對城市規劃實施的宣傳和監管作用，通過市民聽證會、規劃公示、規劃成果展覽、專家評審等形式加強規劃和管理的宣傳與普及，提高城市綜合管理水平。

（五）增強城市服務能力，完善社會保障體系。不斷增強城市服務能力，加強城市路網、能源、垃圾廢物處理以及公共交通等基礎設施的一體化建設，完善就業、教育、公共衛生和醫療服務體系等公共服務一體化建設，滿足城鄉居民的多方面需求。以農民工的社會保障和公共服務問題為重點，實現城鄉服務均等化。通過推進農村土地流轉，改革戶籍制度，方便農民工就地落戶；參照城鎮社會保障體系建立農民工社會保障體系，在農民工職業技能培訓、住房供給、子女教育和生活保障等方面制定必要的政策措施，促進農民工在醫療養老等基本公共服務享有與城鎮居民相同的待遇，加快推進農民工市民化進程。

（六）構建多元化資金籌措機制，正向激勵金融支持城鎮化建設。一是要加大財政投入，把財政支出的重點放在基礎設施、公用事業及公益性項目上，并充分發揮財政投資的杠桿作用，通過給予財政補貼、稅收優惠、風險補償等方式，引導金融機構將更多資源投向城鎮化。二是充分利用資本市場，通過債券發行、企業上市、建立產業投資基金等途徑融資。三是擴大貼息貸款政策范圍，對城鎮化建設薄弱環節給予貼息貸款支持，發揮窗口指導作用，引導金融機構把更多的資金投向中小城市建設。四是各金融機構要根據自身的業務特點，積極探索并找準支持城鎮建設的切入點，在發展城鎮經濟、促進社區服務上開展金融服務，促進城鎮持續發展。

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The International Experience of Urbanization Construction for Reference and the Exploration for Chinas Path

Research Group

Abstract： At present， the level of Chinas urbanization is not high， the urban system structure is unreasonable， and the infrastructure and public service facilities are weak， which restricts the development of the urbanization. Actively yet prudently proceeding with the urbanization construction has become an important work in Chinas economic construction， and striving to improve the quality of the urbanization is of great significance for the stable and healthy development of Chinas economy. To scientifically promoting the urbanization construction， the author learns foreign experiences and lessons， offers relevant policy recommendations such as reasonably planning small towns centered around a big city and continuously promoting the progress of Chinas urbanization construction pace.

Keywords： urbanization； economic development

責任編輯、校對：申建文