非官方組織對環評公眾參與有效性的影響

劉偉華，張宏玉

(1.承德石油高等專科學校黨群工作部，河北 承德 067000;2.承德市園林管理局，河北 承德 067000)

環境問題是重大民生問題，環境狀況與人的健康息息相關，涉及人民群眾最關心、最直接、最現實的利益。近年來，全國各地發生多起環保維權群體性事件，展示了民間環保維權的慣常做法，重現了忽視公眾參與—批準和實施項目—民眾集體抗議—項目被迫取消的環保博弈范式，反映了當前環境決策面臨的政治法律困境和由此帶來的負面社會影響。在這個事件鏈條中，位于先端的正是公眾參與，因此忽視公眾參與無疑是此類環境公共事件發生的根源。

1 公眾參與的意義和現狀

公眾參與環境影響評價工作的初衷，就是為了更好地落實科學發展觀和可持續發展戰略。國內外的實踐經驗證明，公眾參與環境評價工作越早，力度越大，對經濟社會持續發展的支持就越大。有公眾參與的環境影響評價更加真實、有效，有助于更全面地了解環境背景信息，發現潛在環境問題，提高環境影響評價的科學性和針對性，以及環保措施的合理性和有效性。

2006年，《環境影響評價公眾參與暫行辦法》頒布實施，體現了在環境影響評價中以人為本的原則，成為維護公眾合法環境權益的法律保障。隨著公眾環境意識的提高，環境影響評價中的公眾參與作為保障公眾環境權益的重要途徑正在被越來越多的民眾熟知和接受，公眾參與環境事件的積極性也越來越高。但是，由于公眾參與主體的范圍界定模糊，公眾參與的內容受限制，公眾知情權保障不足，公眾環境信息缺乏、環保知識匱乏，公眾參與的時間滯后、形式單一等等，導致環境影響評價公眾參與效力低下。這其中，公眾參與的執行者或者組織者對公眾參與的有效性有顯著的影響。

2 組織方對公眾參與效力的影響

《環境影響評價公眾參與暫行辦法》第五條“建設單位或者其委托的環境影響評價機構在編制環境影響報告書的過程中，環境保護行政主管部門在審批或者重新審核環境影響報告書的過程中，應當依照本辦法的規定，公開有關環境影響評價的信息，征求公眾意見。但國家規定需要保密的情形除外。建設單位可以委托承擔環境影響評價工作的環境影響評價機構進行征求公眾意見的活動［1］。”由此可知，《環境影響評價公眾參與暫行辦法》規定，執行公眾參與的可以是建設單位、環境影響評價機構、環境保護行政主管部門。作為不同的利益相關方，由于其利益訴求的不同，在公眾參與的組織實施過程中，公眾的選取、信息公開方式或者公眾獲取環境影響信息的途徑、公眾意見調查方法和公眾意見統計分析都有很大差別，進而導致截然不同的結果。

2.1 項目建設單位

由于需要進行公眾參與的項目都是可能對環境造成重大影響的建設項目，因此對于項目建設的直接獲益者——建設單位來說，進行公眾參與只不過是其不得不走的法律程序，其本意當然不希望由于公眾參與而阻礙了項目建設的進程。因此，建設單位在組織實施公眾參與的過程中，都會自然地趨利避害。

2.1.1 公眾參與對象選取

公眾參與選取對象的文化程度、對環境問題的關注程度、年齡等對參與直接影響參與結果。建設單位選取的公眾參與對象通常趨向于文化程度較低、年紀比較大、對環境問題關注程度不高的公民，甚至是安排的“自己人”，而把那些有直接利害關系的、對環境問題關注程度較高的公民排除在外;看起來是面面俱到，實際上完全不能代表項目附近居民的利益。

2.1.2 信息公開方式

在建設項目信息和環境信息的公示中，建設單位往往采取選擇性、甚至誤導性的片面披露，環評報告的全文和關鍵細節不對社會公開;隱瞞特征性、敏感性污染因子，屏蔽或者掩飾不利環境影響;對于環保措施的效果，不負責任地發表結論。從而導致有的利益相關公眾雖參與進去了，但對項目的具體危害并沒有深入了解，使這部分參與者相信項目建成后——如環評報告所述無明顯危害或危害可以通過技術措施予以減輕、消除。

2.1.3 公眾參與組織形式

《辦法》第十二條第一款“建設單位或者其委托的環境影響評價機構應當在發布信息公告、公開環境影響報告書的簡本后，采取調查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式，開征求公眾意見。”公眾參與調查問卷的避重就輕、形式主義已廣受詬病，即使是具有法律效力的聽證會也存在各種弊端。聽證是國家機關作出決定前，給利害關系人提供發表意見、提出證據的機會，對特定事項進行質證、辯駁的程序，其實質是聽取利害關系人的意見，一般要遵循公開、公正和職能分離原則。進行環境影響評價聽證時，建設單位、規劃編制機構和公眾處于相對立的地位，按職能分離原則，應當由中立的第三方進行聽證。而事實情況是，聽證會經常是由建設單位組織進行，這明顯違反了職能分離原則，使公眾的意見無法有效表達。

2.1.4 公眾意見的統計分析

《辦法》第十七條“建設單位或者其委托的環境影響評價機構，應當認真考慮公眾意見，并在環境影響報告書中附具對公眾意見采納或者不采納的說明。環境保護行政主管部門可以組織專家咨詢委員會，由其對環境影響報告書中有關公眾意見采納情況的說明進行審議，判斷其合理性并提出處理建議。”事實上，面對公眾提出的反對意見，建設單位確實大多會作出象征性的解釋，或者作出消除、減少不良影響的承諾。但是不論是解釋，還是承諾，其目的只有一個，就是過公眾參與這一關，從而順利通過項目環境影響評價。

2.2 環境影響評價機構

環境影響評價是由項目建設單位出資委托環境影響評價機構開展的。而且，大多數情況下，項目建設單位會委托環境影響評價機構組織進行公眾參與，二者作為利益共同體，其利益訴求和行為方式基本一致，公眾參與的效果不言而喻。

2.3 環境保護行政主管部門

公眾參與由環境保護行政主管部門——有關審批機關組織，可以讓審批機關提前介入，同時加大審批機關的責任意識，讓公眾參與起到實質作用，不至于到最后出問題審批機關一句審批符合形式要求就了事。

但是，專家審查是行政審批機關的又一個保護。有些專家成了行政主管部門或項目單位的工具，他們并不能從職業操守出發，發表真實意見，而是一味為行政機關和項目單位通過項目審批出謀劃策。因此，從根本上說，加重審批機關和專家論證的責任，是避免此類現象發生的途徑。

3 非官方組織介入公眾參與的優勢

3.1 非官方組織的特點

非官方組織，簡稱NGO，而參與環境事物的非官方組織則稱環境NGO。近年來，環境NGO參與了多起重大公共環境事件，形成了廣泛的社會影響和壓力，提升了對環境事件的公眾關注度，并取得了一定成效，標志著環境NGO進入公眾倡導階段，推動了社會對環境問題背后的社會公正、決策機制等進行深度反思。同時，社會轉型導致的不公平問題在環境領域出現激化，促使部分環境NGO將公平的發展理念和環境正義融合起來，有意擔當公眾利益的代言人和維護者角色。

3.2 非官方組織介入公眾參與的優勢

1)可以代表公眾利益。作為非政府的民間組織，環境NGO在體制上獨立于政府，它們不屬于政府建制的一部分，因此能保持自身的獨立性，不受政府政策和行為的行政約束，能夠有力地組織公眾參與環境影響評價工作，使得環境影響評價工作更具公正性［2-3］。同時，由于環境NGO在合法性和道義性方面得到政府支持，環保組織能夠很好地成為公眾利益的代言人。

2)具備足夠的專業知識儲備。環境NGO成員的教育水平普遍較高，他們不僅有較高的環境保護意識，更有足夠的專業知識儲備，同時因為其多學科背景，對環境污染及保護、各種生產工藝流程、環保相關法律法規等都有較為專業的認識，保證了環境NGO有較強的觀點表達能力。在環境影響評價過程中，他們與項目建設單位或其委托的環境影響評價機構形成對等的博弈主體關系，從而更好地表達公眾意愿。

3)有較強的社會責任感和正義感。NGO的原動力是志愿精神，其實質是人們基于一定的公共意識、關懷意識、責任意識、參與意識、合作意識和奉獻精神基礎之上的自覺努力，強烈的社會責任感和正義感是所有非政府組織最明顯的普遍特征。NGO的志愿性不僅僅體現在它的主要推動者是志愿的，它的一般性的參與者和支持者本質上也是志愿的，它在一切資源動員上基本都是志愿的，這正是NGO獨特的生命力和獨特價值所在。這就決定了環境NGO在參與環境影響評價時能夠秉持正義。

4)有較強的社會影響力。非政府組織常常通過政治參與影響政府有關政策，并因為其傳達給政府的政策意愿的性質具有公益性而容易獲得政府的支持。非政府組織為了動員政府和各種社會力量對其所從事的公益事業的支持，往往通過各種途徑影響政府公職人員的決策意向和社會輿論，從而使其意愿得到更大程度的落實。由于其廣泛的社會影響力，環境NGO可以使地方對環境政策和地方價值的表達具有更強的回應性，并可以抵制“遙遠的”政府制定的“一刀切”的政策和計劃［3］。同時，環境NGO對實施環境影響的建設單位和環評機構也會帶來一定壓力，從而促使他們在環境影響評價公眾參與過程中更為公正、合理。因此，環境NGO的介入，能夠有力保證環境影響評價公眾參與的有效性，在一定程度上可以避免由環境事件引發的鄰避沖突等公共事件。

2011年1月，環境保護部就發布了《環境影響評價技術導則 公眾參與》(征求意見稿)，規范了公眾參與的基本原則、范圍和方法，對公眾參與核心公眾代表的選取方式、數量要求，信息公開的次數、時間和形式，公眾意見調查的方法、公眾意見的匯總分析和信息反饋等進行了更為詳盡的規定。但是，由于其可操作性還存在爭議等原因，正式稿至今尚未出臺。這一方面反映了國家對環境影響評價公眾參與的高度重視，也反映出作為社會管理的重要內容——方法、導則、標準等的制定實施固然重要，而引入民間環保組織、環境律師等介入公眾參與，改革創新社會管理才是問題的根本解決之道。

［1］環境影響評價公眾參與暫行辦法［Z］.環發［2006］28號.

［2］鐘麗艷，周仲魁.環境影響評價公眾參與存在問題及完善對策研究［J］.科技廣場，2011(2):233－235.

［3］李艷琴.我國環境影響評價中公眾參與有效性問題研究［D］.濟南:山東大學，2007.