改制企業租用公有資產中存在的問題及對策

朱海鷹　王建平

摘要：上世紀九十年代初中期，國有集體中小微型企業開展大規模改制，各地出臺了因地制宜、因企制宜的特定政策，部分保留了改制企業租用公有資產的多種模式，但在新形勢下出現了提高公有資產占用費、處置困難的問題。本文建議通過出臺政府指導價、拍租、議價、處置來強化公有資產的管理。

關鍵詞：改制企業 租用資產 問題及對策

一、改制企業租用公有資產的形成

改制企業租用的公有資產，是企業改制中剝離的公有資產在明晰公有產權后仍由改制企業租用的資產。所謂剝離公有資產是指在企業改制過程中將原國有集體企業中不屬于擬建股份制企業的資產、負債從原有企業賬目中分離出去的行為。

剝離的公有資產主要有按政策規定進行的剝離和按企業實際需要進行的剝離。前者如保留在改制企業的職工福利費、規定標準內的應付工資和未參加統籌前的離退休人員醫療保險福利費等共有資產。后者如企業初次改制中不愿買、不讓買及買不了而剝離的資產。不愿買的資產如企業托兒所、醫務室等福利資產、長期閑置資產、技術落后的設備等，這些資產購買后不能產生預期效益，有的可能還會成為企業新的負擔；不讓買的資產諸如地方政府規定不允許出售的商業用地、產權不清的房地產或房地兩權分離后有糾紛的房產、地產；買不了的資產是指改制企業股東無承受能力而暫不購買但政府主管部門允許分期購買或租用的資產。

隨著改制的不斷深化，公有資產管理的加強，股權的逐步集中，房地產的大幅升值，過去許多有問題的資產隨著時間的推移已不再成為問題。如職工共有資產的定性，應收應付款訴訟時效的到期，閑置資產及非經營資產的盤活，城市改造的初步到位，許多改制中剝離的公有資產已有歸宿。本文只對改制中剝離的土地、房產、設備等實物資產租用問題進行討論。

二、改制企業租用公有資產存在的問題

在改制初期，各地政府為加快改制步伐，穩定職工隊伍，在確保國有資產不流失的前提下對改制企業實施了一系列照顧扶持政策，其中對出租給改制企業使用的土地房產采取價格優惠就是措施之一。如本市曾對土地租金進行限價，規定臨近市區的土地租金每畝每年最高不超過10 000元，土地租金每三年調整一次，每次增幅不超過30%。但由于經濟發展加快，特別是房地產價格漲價過快，導致了新形勢下改制企業租用公有資產中出現了新的問題。主要有以下幾個方面：

（一）租金價格總體偏低，有失合理

由于房地產的大幅漲價，目前商業用地拍賣價格連創新高。如本市一些較偏的商業用地每平方米競拍價已達1萬元，臨近商業核心圈地區的商業用地已超4萬元。即使對改制企業按每畝每年10萬元計算土地租金，與每平方米競拍價已超4萬元的裸地價格計算的利息也差距甚遠。

（二）行業之間起點不一，有失公平

初次改制是以行業系統為單位開展的，剝離的房產或土地在各系統之間是不相同的。如工業系統剝離的土地主要是工業劃撥用地，單宗土地數量大，而商貿系統剝離的土地主要是商業用地，單宗土地數量小，但轉讓價格高，且同一塊土地上有不同的商貿業態，有的還分屬多家投資主體。雖經十多年市場經濟的磨合洗禮，加上政企分開后公有資產的歸并管理，改制企業已對土地租金價格走高趨勢形成共識，但各行業之間、大商場與小門店之間、各種商業業態之間、公益辦公用房與經營用房之間、不同樓層的商業用房之間、即使同類業態在同一區域不同路段之間的租金都有一定的差別，這些差別在改制初期，由于房地產價格相對平穩，又有政府指導價參考，還算相對公正，但到現在差距已經拉大。雖然我市商貿企業的公有資產已歸并到一家企業管理，經過前期說服溝通，調整幅度已逐步跳出政府指導價的限制，但與民間企業相比，還是相當的便宜，特別是改制企業租用公有房產后再分割轉租給其他經營者賺取大額差價，確有欠公平的地方。

（三）大幅度調整有限制，有失公正

目前限制調整的原因主要有兩個方面：一是政府指導文件的限制。因為初次改制時各地政府都有承諾，目前雖有所突破，但突破幅度還不能太離譜。二是土地和房產分別擁有帶來的限制。有的企業在改制中購買了房產和部分土地，有的只購買了房產未購買土地。有的改制企業是向銀行或法院購買的房產，而土地卻仍為公有。房產和土地的關連性導致單方要求大幅提高土地租用價格有難度。

（四）資產保護責任不清，有失安全

主要是房地分離后造成的資產保護責任很難厘清。如改制企業要擴大生產經營規模，經過有權部門批準后在租用的土地上建造房產，受托經營的公有企業如何體現擁有者的權利，如何同步提高收益；土地租給改制企業，表明使用權已交給使用者，雖然產權證上數量不會減少，但使用者亂搭亂建、開河筑路現象很難控制，一旦使用不當產生問題責任如何認定。特別是個別改制企業按比例擁有部分土地使用權，誰是土地使用權的主人，雖然法律上可定性為共有土地，但往往擁有房產的人處在相對有利的地位。城市拆遷往往只補房產，不補或少補公有土地價值，即使補償土地價值，往往也只是純土地的收購價格，房地產的商譽價值（即房地產交易價格-房產建造成本-土地使用權價格的余額）土地擁有者不能共享。

三、改制企業租用公有資產存在問題的對策

針對上述存在問題，筆者認為要著眼改制成功的主流，承認改革的歷史和新形勢下對新問題的預估不足，在確保企業穩定的基礎上統籌完善措施。

（一）政府部門可適時出臺房地產出租指導價

改制已有十多年歷史，十多年來房地產價格發生了翻天覆地的變化，雖其中不免有人為炒作等因素的干擾，但筆者始終認為今天的房地產價格提高是對過去不合理房地產價格的矯正，只不過是某些地區、個別時段有矯枉過正之嫌。作為地方政府的職能管理部門理應順應歷史，面對現實，在設計房價調控措施時，也應將公布本地區房地產出租指導價作為“組合拳”措施之一。房地產出租指導價的公布不僅可以引導房地產的出租行為，間接穩定房地產價格，同時作為權威部門制定的指導價，更具有公信力，也容易被改制企業接受。如條件不成熟，當前也可公布一個政府收購土地的基準價作為應急方案出臺，讓公有資產管理企業協商時有據可依。endprint

（二）通過拍租、協商辦法來提高房地產出租價格

一是對商業用房中的獨立門面，可以分割的獨立用房，條件允許拍租的房地產，不應再拘泥是否是改制企業承租，可一律采用公開拍租，原承租企業優先承租的辦法，這樣不僅可以讓租金價格更加市場化，同時對暫不能公開拍租的房地產出租也有指導意義。二是對不宜公開拍租的房地產，可參照民間出租房地產的辦法，租金每年調整一次，通過“積跬步至千里”的累積辦法逐步將租金提高到合理的價位。

（三）適時公開處置一批剝離房地產

對房地合一產權清晰、出租價格又偏低的房地產可公開掛牌轉讓。對其他租金較低及象征性收取租金的剝離資產可按原改制移交清冊作一次徹底清理，打包賣給改制企業或公開出售，以對剝離資產作一個了斷。

（四）探討房地分離資產的管理辦法

改制中房地分離是由歷史原因造成的。政策不健全是其主要原因，房地分離評估及會計分開核算為具體實施創造了條件。政府職能管理部門、受托管理企業、中介機構有義務共同努力來探討房地分離的后續處理辦法。

一是土地管理部門應加強土地出租價格的審核。土地管理部門是土地管理的綜合職能部門，在辦理土地使用權抵押貸款時，對出租的公有土地使用權零抵押或部分抵押時應加強對出租土地的價格審核，督促公有土地出租價格不應低于政府指導價，引導土地資產受托經營企業樹立成本效益觀念，合理使用公有土地，確保公有土地的安全完整。

二是房管部門在辦理房地分離房產租賃登記備案時要增加提供土地權屬證明或土地使用權租賃合同的要求，以強化政府對公有土地使用權的監管。

三是土地受托經營企業要通過公開處置房產或地產，力促房地合一。對房地分離擁有產權的，地方政府應鼓勵改制企業允許參照初期的改制優惠政策購買公有地產，對承受能力受限企業可將擬轉讓土地資產評估后轉成價值形態，再以原土地使用權抵押作為欠款讓改制企業分期購買。對改制企業仍不愿購買的土地，可由公有資產受托經營企業視承受能力沿用原評估方法按再評估后的價格贖回原出售的房產，待兩權合一后仍將房地產出租給改制企業使用。

四是房地產評估機構要面對存在的問題完善評估辦法。雖然目前對房地合一評估已有共識，但在上世紀九十年代對“地跟房走”，還是“房跟地走”并不是十分關注的問題。表現在銀行抵押貸款時除必須提供房產證外，并不強調“房地兩證齊全”；在會計核算上將房產列為“固定資產”，將土地使用權列為“無形資產”；在初期改制評估時，房地產價格基本上是按“房產建造成本+土地使用權價格（無形資產）=房地產評估價格”原理認定的，將房產的商譽價值并入土地使用權（無形資產）考慮。依照上述理論推理房地產漲價主要是土地使用權的升值，因為房地產建造成本漲幅不是很大。理論上的糾結必然造成實務中的糾纏。當前中介機構對兩權分離的房產評估時，土地使用權的價格認定往往是參照土地競拍價案例，這就分離出一塊房產的商譽價值。商譽的形成有企業經營的原因，有商圈周邊等地段原因，但政府規劃及城市配套建設到位更是主要原因。建議房地產評估機構在土地拍租底價、拆遷收購價評估時應充分考慮原評估方法的不足，考慮土地的升值因素，而不是只參考土地拍賣價格，將商譽歸并到房產價格中，讓房產擁有者單方受益。

總之，改制中剝離土地、房產、設備等實物資產是基于鼓勵改制、保持穩定、促進發展而采取的因地制宜、因企制宜的特定做法，實踐已經證明，改制明晰了企業產權，推動了現代企業制度的加快落實，對改制企業租用公有資產中存在的問題必須尊重歷史，分析新形勢下出現新問題的原因，積極探討更完善的辦法，這樣才能真正確保公有資產安全、保值增值，維護公有資產處置中的公平正義。Jendprint