法治政府的基本內容及實現途徑

□閆建 劉薩娜

法治政府的基本內容及實現途徑

□閆建 劉薩娜

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。究竟什么是法治政府，又如何來建設法治政府，本文嘗試做一梳理和探析。

一、法治政府的提出

法治政府這一概念并不是十八屆四中全會首次提出的。最早提出“法治政府”這一概念的是蘇州大學法學院副院長楊海坤教授發表在《天津社會科學》1996年第6期上的《市場經濟、民主政治和法治政府》一文。該文指出，市場經濟是中國走向繁榮富強的最佳經濟模式，民主政治是適應市場經濟發展的最佳政治形態，而建設法治政府是建設市場經濟和民主政治進程中最直接的任務和目標[1]。截至2014年11月，在中國知網上可以檢索到以法治政府為篇名的文獻2541篇，學者們對法治政府的內涵、特征及法治政府建設的重要性、熱點和難點等問題作了較為深入的分析。

在政府方面，早在1999年出臺的《國務院關于全面推進依法行政的決定》中就有大量與法治政府相關的規定，2008年出臺的《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》也是如此。但國家層面首次提出法治政府建設的是2004年4月，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，開篇就提出要堅持執政為民，全面推進依法行政，建設法治政府的奮斗目標。《全面推進依法行政實施綱要》還提出了轉變政府職能，深化行政管理體制改革；建立健全科學民主決策機制；提高制度建設質量；理順行政執法體制，加快行政程序建設，規范行政執法行為；積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制；完善行政監督制度和機制，強化對行政行為的監督；不斷提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力共七個重要建設方面。2010年10月，《國務院關于加強法治政府建設的意見》出臺，提出要提高行政機關工作人員特別是領導干部依法行政的意識和能力；加強和改進制度建設；堅持依法科學民主決策；嚴格規范公正文明執法；全面推進政務公開；強化行政監督和問責；依法化解社會矛盾糾紛共七個重要建設方面。上述文件基本可以全面涵蓋法治政府內涵，是國務院推進依法行政和建設法治政府的綱領性文件，是地方建設法治政府的指南和依據[2]。

2014年10月，黨的十八屆四中全會就法治政府建設提出了六個方面的重點工作，分別是：依法全面履行政府職能；健全依法決策機制；深化行政執法體制改革；堅持嚴格規范公正文明執法；強化對行政權力的制約和監督；全面推進政務公開。

二、法治政府的特征

究竟什么是法治政府，學者們仁者見仁，智者見智，有著不同的論述。我們認為，法治政府是指依法治理的政府或法律之下的政府，它有廣義和狹義之分。廣義的法治政府即狹義的法治國家，包括國家的立法機關、行政機關和司法機關都在法律的統治、管理和規范之下，都嚴格地依法行使職權。狹義的法治政府即僅僅指國家行政機關依法產生和建立，其職權和職責由法律來規定，其是否越權由法律來評價，其權力的行使過程和結果受法律的監督和控制[3]。簡而言之，政府的一切權力來源于法律，而且法律能規定政府的一切運作。法治政府具有以下五個特征。

一是機構法定。法律（含法規、規章）是法治政府賴以存在的根據，依法設立行政機構是法治政府的重要前提。政府機構的設置、人員編制等必須依法進行，政府不得擅自設立。

二是職能法定。政府要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，推行權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間，堅決糾正不作為亂作為，堅決克服懶政怠政，堅決懲處失職瀆職。

三是權限法定。政府行使任何權力都應當依照法律的規定進行，沒有法律的規定，政府不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。

四是程序法定。政府行為必須遵循法定程序要求，做到決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。

五是責任法定。政府必須對法律負責，依法決策，依法履責，嚴格執法，并承擔因自身行為引起的各種法律責任，保證有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。

三、法治政府的建設

法治建設是一個歷史范疇，實現法治政府、法治國家的目標需要一個相當長的過程，進一步推進法治政府建設可以著重從以下六個方面著力。

（一）依法全面履行政府職能

政府職能指的是政府的職責和功能，也就是通常所講的“政府究竟應該干什么”。政府職能的厘清與定位是否準確，將直接影響到政府的結構和運行。依法全面履行政府的職能就是要努力解決目前政府還存在著一些“管了不該管、管不了、也管不好”的問題，努力解決目前政府還存在著一些“不作為亂作為、尋租設租”的問題，努力解決目前政府還存在著一些“管得過細、管得過死”的問題，努力解決目前政府還存在著一些“提供基本公共服務總量不足，且分配不均”的問題。

推進依法全面履行政府職能，就是要厘清中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府、鄉鎮政府的職能；推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租、權力尋租空間；把政府應該管得事項管好，把政府不該管、管不了的事項放權于市場、放權于社會，把政府管不好的事項努力管好，發揮中央和地方兩個積極性，放權于地方、放權于基層。

（二）健全依法決策機制

行政管理始終是圍繞著行政決策的制定、試點、實施、反饋、修改、完善進行的，行政決策質量的高低決定著行政管理活動的成敗。健全依法決策機制就是要努力解決目前政府還存在著一些“決策權力過于集中，集中于中央、集中于黨委、集中于上級”的問題，努力解決目前政府還存在著一些“為民做主、替民決策”的問題，努力解決目前政府還存在著一些“行政決策的權力與責任不對等”的問題，努力解決目前政府還存在著一些“行政決策信息、參謀咨詢和監督機構的多元化與獨立性不夠、公眾參與行政決策略顯隨意”的問題。

健全依法決策機制，就是要依法對行政決策的權力進行縱向和橫向的合理劃分，在決策的制定程序中充分發揚民主，向地方放權、向基層放權、向政府部門放權；從為民做主、替民決策轉變為讓民做主、與民決策；對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任；實現行政決策信息、參謀咨詢和監督機構的多元化與相對獨立性、公眾參與行政決策的有序化。

（三）深化行政執法體制改革

徒法不足以自行，執法才是立法之花的生命得以延續的重要保證。行政執法的效果如何直接影響著政府公共政策的效力和作用，也對政府的形象和信用有著十分重大的意義。深化行政執法體制改革就是要努力改變目前政府還存在著一些“行政執法力量配備不均衡，行政執法隊伍林立，行政執法管理體制不暢”的問題，努力改變目前政府還存在一些“行政執法人員在執法中身份不合法、沒有取得相應資質就從事執法活動、行為不合法、在一些領域存在暴力執法、野蠻執法”的問題。

深化行政執法體制改革，就是要根據不同層級政府間的事權和職能權限，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量；精簡行政執法機構，使行政執法體系簡化合理而有序，實現行政執法機關機構、職能法定化；改變橫向權力分散現象和過于專業執法的現象，努力推進綜合執法；加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平，消除暴力執法、野蠻執法。

（四）堅持嚴格規范公正文明執法

規范公正文明的執法是依法治國、法治政府的應有之義。但毋庸置疑，不規范、不公正、不文明的執法在現實政府治理實踐中還屢見不鮮。堅持嚴格規范公正文明執法就是要努力改變目前政府還存在著一些“執法主體、權限、程序不明”的問題，因此必須努力改變目前政府還存在著一些“執法不公開、不透明”的問題，努力改變目前政府還存在著一些“執法自由裁量權過大”的問題，努力改變目前政府還存在著一些“執法權責不一”的問題。

推進依法行政，切實做到嚴格規范公正文明執法，就是要實現行政執法主體對行政執法事項、執法依據等進行細致的梳理，編制行政執法權力操作流程，明確不同類型行政執法事項的主體、權限和程序等內容；在辦公場所公示辦事流程，并通過政府網站等途徑向社會公布，接受群眾監督；建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度；全面落實行政執法責任制，嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員執法責任和責任追究機制。

（五）強化對行政權力的制約和監督

權力會導致腐敗，絕對的權力會導致絕對的腐敗，行政權力如果沒有有效的監督和制約將無法保證權力的正常行使。強化對行政權力的制約和監督就是要努力改變目前政府還存在著一些“對行政權力的諸多監督沒有形成合力”的問題，努力改變目前政府還存在著一些“監督雷聲大、雨點小”的問題，努力改變目前政府還存在著一些“監督乏力”的問題。

強化對行政權力的監督和制約才能保證行政權力在法治的軌道上正常行駛，就需要加強黨內監督、人大監督、司法監督、審計監察監督、社會輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行監督和制約體系，增強監督的合力和實效；完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序，高度重視對平時日常工作的審視、督促和檢查，對那些平時工作中故意拖延、推諉、扯皮等行政不作為，對那些能力不足、行政亂作為等情況，都要納入問責范圍；改變集體決策無人負責、正職決策副職負責、上級決策下級負責、正式工決策臨時工負責等怪象亂象。

（六）全面推進政務公開

法治的政府一定是透明的政府，政務公開是法治政府的特征，也是法治政府要實現的一個重要目標。全面推進政府公開就是要努力改變目前政府還存在著一些“公開是原則，不公開是特例沒有得到較好遵循”的問題，努力改變目前政府還存在著一些“政務公開演變成了掛在墻上，掛在紙上，掛在嘴上，成了擺設”的問題，努力改變目前政府還存在著一些“政務公開演變成了大事不公開小事公開、對政府自身不利的不公開有利的公開、對政府決策的事項結果公開程序不公開”等問題。

全面推進政務公開必須堅持以公開為常態、不公開為例外的原則，推進決策公開、執行公開和監督公開，從國務院到鄉鎮人民政府要依據法律法規規章和權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程和監督方式等事項；重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開；以積極的數據開放改變和扭轉普通公民要想看到政府相關信息并非易事、對政府公布的諸多信息持一定程度不信任的現象，減少政府數據不公開、權力運行不透明導致的公眾對政府猜疑、誤解和群體性事件、惡性傷人事件的頻發。

我們深信，只要各級政府堅持在黨的領導下、在法治的軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立依法行政體制，法治政府一定能夠早日建成。

[1]楊海坤.市場經濟、民主政治和法治政府[J].天津社會科學,1996,(6).

[2]馬懷德.我國法治政府建設現狀觀察：成就與挑戰[J]中國行政管理,2014,(6).

[3]劉旺洪.法治政府的基本理念[J].南京師大學報,2006,（4）.

作者：閆建，中共重慶市委黨校公共管理學教研部副主任、教授

劉薩娜，中共重慶市委黨校碩士

責任編輯：惺睿