法治化視域下的國家治理能力現代化

□康勇

法治化視域下的國家治理能力現代化

□康勇

一、國家治理能力現代化的標準檢視

（一）是否實現政府部門之間聯動合作、信息共享

由于現代社會事務的復雜性以及跨部門性，政府需要治理的社會事務不再僅歸屬于單一的行政部門，其可能跨越多個相關部門。若一個行政部門通過調查等手段獲取的監管信息不主動或經請求不向其他部門公開，那么其他行政部門的監管工作必然無法有效地進行。部門各自為政，沒有形成聯動效應，這不是現代意義上的國家治理。

我國政府各部門在社會治理中出現的信息不通融現象依然嚴重。各政府部門為了避免其他部門的“搭便車”效應，他們不愿意將信息在各有關部門之間進行“流通”。雖然政府部門之間存在職務協助的義務，然而，由于缺乏法律的強制性規定以及相關的責任設置，這種義務只是各政府部門對其他部門的自愿性“恩惠”而已。這種自私自利的心理不僅導致行政部門的效率低下以及“該管的管不好”，也拉大了部門之間的鴻溝，不利于合作性行政的建設。

國家治理能力現代化的第一個標準就是實現政府部門之間的聯動合作、信息共享。對于如何才能實現政府部門之間信息融合，學者們提出借鑒“整體政府”的概念。“整體政府是指一種通過橫向和縱向協調的思想與行動來實現預期利益的政府改革模式，其宗旨是政府各部門聯合使用稀缺資源，促使某一政策領域中不同利益主體團結協作。”確實，這是整合政府治理能力、使雜亂無章的治理行為變為井然有序的治理模式、實現國家治理能力現代化的一種重要途徑。若要使“整體政府”真正發揮其應有的功能，必須對其設置詳細的協作程序以及法律責任。因為程序設置可以保證各部門之間的信息通融、聯動合作在有序的狀態下進行；責任所蘊含的內在威懾力可以有效地遏制破壞“整體政府”建設的行為，沒有責任約束的義務，該義務就“異化”為可選擇性的權利。

（二）是否實現以政府為主導、其他主體協同治理的“共治”局面

隨著價值多元化以及利益多元化的擴展，政府在治理社會中不得不對公共利益以外的其他利益予以全面的考慮與衡量。要實現多元化的利益對政府治理方式的轉變產生重大影響以及形成聯動效應，必須讓這些利益主體參與到政府治理過程中來。若這些利益主體只是被動地接受政府的治理模式，對政府隨聽即從，那么這些利益就會被漠視，即使利益主體經過斗爭取得這些脆弱的利益，那也只是在政府治理模式下的被施舍的一點恩惠而已，不能算作真正意義上的“權利”。鑒于此，政府治理能力現代化的標準之二就是實現以政府為主導的、多元主體“共治”的局面。“公民社會組織是現代社會的平衡協調組織，承擔起作為治理的權力主體之一與國家、市場進行溝通與合作的重要責任。”為了厘清該標準的真正含義，以及為了使該標準能夠真正指導國家治理能力現代化的實現方向，本文在此需要闡明以下幾個問題。

第一，政府承擔著既不是“控制”也不是“放任”，而是“主導”的角色。首先，既然國家治理能力現代化要求各治理主體分工合作、各展所長，那么政府就不應該控制其他治理主體的治理方式與范圍，不應破壞他們在一定范圍內的“自治性”。控制的程度越高，反面的效應越大。其次，政府也不應當走向另一個極端，放任其他治理主體的治理行為。市場以及社會組織畢竟不是治理社會的“專家”，由于自身能力的不足以及被大型利益集團所干擾，自身的劣勢性導致政府對他們不能放任自如。社會自治是一定范圍內的自治，自治功能能夠有效發揮的前提是需要政府的監督。最后，政府應當在多元主體治理中承擔著“主導”的角色。一方面，政府應當進行權力下放，使自身達到“瘦身”狀態，不僅給予其他治理主體一定的自治權，指導其他主體的治理方式，而且應當各司所職，限制政府權力的觸角蔓延；另一方面，政府應當加強對其他治理主體的監督，形成有效的監督體系，而不是放權過后“什么都不管了”。

第二，其他治理主體怎樣才能發揮各自的力量？在政府放權的大環境下，對于市場和社會組織來說，首先面臨的是行政審批權問題。立法機關應當嚴格按照行政許可法的規定，遵從市場競爭機制優先、社會組織自律管理優先原則，取消對市場和社會組織治理能力提升的源頭因素的限制。其次，政府應當厘清其與市場之間的關系定位，政府在市場調節機制中承擔著輔助性的作用，旨在彌補市場自治的不足。對于社會組織來說，政府一方面應當放寬社會組織的設立條件，以避免社會組織在成立的源頭就被政府卡的過死；另一方面，社會組織應當擴大資金募集渠道以及人員引進來源，防止社會組織由于資金以及人員來源的不獨立性而出現行政化傾向。對于公民個人來說，應當完善行政參與制度，尤其是行政參與的程序建設，保證公民對行政決策的過程實行監督。在此領域，分散的、未經組織的利益群體應當獲得充分的代表，形成組織化的利益團體。因為單個個體的意志力量的脆弱性、視野的狹小性，不能對政府的決策形成太大的約束力。只有形成意志集合，才能真正發揮公民個人在社會治理中的作用。

（三）非權力性行政行為是否得以擴張

政府在行使管理職權過程中，以權力的強制性為后盾、以權力的不可違抗性為依托，管理著社會各方面的事務。然而，隨著現代服務型政府的發展，傳統的依靠強制力為基礎的行政行為已不能適應社會的發展需要。完全依靠權力性行為來管理社會，將出現很多弊端，如抑制了行政機關管理形式創新的動力，不利于“政民協治”理念的深化，亦阻礙了公民參與社會治理的積極性的提高。推進治理能力現代化，應當在民主、法治的指引下，改變過往政府機關單一式、自上而下命令式、管理式的行為模式，轉而追求非權力性、非強制性、協商性、治理式的行為模式。正如楊建順教授所認為的：“現代行政法要求行政主體更換從前那種生硬的命令、支配和形成權的行使方式，轉而實施民主的、柔性的行政指導乃至行政合同。”

在政府“管理”理念尚未向“治理”理念完全轉變的情況下，由于“管理”理念追求政府行為的強制性以及公民對其產生的畏懼感，權力性行為占據了整個行為方式的大多數，行政契約、行政指導只是政府行為模式中的一小部分，甚至政府變相地把行政指導脫胎換骨為強制性行政行為。而“治理”理念下的政府行為模式要求政府與公民在平等的水平線上進行協商，追求行為的靈活性、親民性以及公民對其發自內心的信服感，那么非權力性行政行為自然而然的受到政府機關的青睞。能夠以非權力性行為達到行政目的，實現社會管理目標的，就不應當采用自上而下垂直管理模式的硬性行為。這種治理模式與德國新控制模式（以顧客為本位，決定過程的靈活性、目標導向為原則，通過分散的決策結構得以實行，國家和私人在放松管制的領域推行合作管理）的價值理念不謀而合。

國家治理能力現代化的第三個標準是非權力性行為得到擴張，但這并不意味著政府應當肆意地采取諸如行政指導以及行政合同等非強制性行為。國家治理能力現代化只要求在非權力性行為能夠更好的實現社會治理目標的，就應當采用該種類的行為模式，而不應當將其“異化”為權力性行為模式。由于該種類的行政行為并沒有被納入行政復議和行政訴訟的受案范圍內，政府若對其進行任性的濫用，可能導致政府的責任無法追究、公民的合法權益無法得到有效的保障。權力性行為與非權力性行為都有各自的適用領域，政府應當針對不同的管理目的采用不同的行為方式。二者只有相互配合、相互協調才能最終實現國家治理能力的現代化。

二、國家治理能力現代化與法治化的關系界定

（一）何為現代意義上的“法治化”

“法治”是西方資產階級運動的產物，其真正被我國黨和國家領導人所承認可以追溯于1999年憲法修正案把“依法治國”納入憲法正文中。現代意義上的“法治”是在控制政府權力的意義上展開的。法治的主體是人民，法治的客體是政府權力，是人民通過法治來“治理”政府。一個國家是否實現法治化，關鍵不是在于普通公民是否受到法律的威懾，從而遵守法律，而是在于政府的權力是否受到法律體系下的一系列約束機制的控制；政府行政不是依賴于某些人的命令，而是堅守在規則的陣地上。法治化的國家很少出現行政決策隨領導的意志轉變而改變的現象，很少出現公民訴求表達渠道不暢通的的現象，很少出現行政權的行使不受控制以及抑制機制形式化現象。正如姜明安教授所認為的“法治重視法和制度的作用，重視規則的作用，重視普遍性、原則性，重視穩定性、可預期性，重視程序正義”。

2013年，習近平總書記在就做好新形勢下政法工作中提出了“法治中國”的概念。汪習根教授認為“法治中國是指法治主體在法治信念與法治精神的導引下，以法治思維和法治方式制約法治的客體，實現全體人民平等參與平等發展的權利，通過提升中國在全球的法治競爭力實現國家發展的根本價值。”實際上，法治中國與現代意義上法治國家的基本思路與框架是相類似的，這種治國的理念是同一的。然而，目前我國政府法治意識還需加強，“依法行政”理念沒有深深扎根于政府機關尤其是領導干部行政理念中。因而，現代意義上的法治理念，對我國法治政府建設具有重要的、基礎性的理論指導意義。

（二）整體維度：“法治化”是國家治理能力現代化的前提

國家治理能力現代化要求國家的治理能力符合現代社會的發展方向與要求，符合現代社會的民主、法治建設。國家的治理模式若是與法治建設相背離，那么談何治理的現代化問題。首先，我們現在一直談論的現代化問題，在國家治理層面上，實際上就是法治化問題。因為何為現代化？現代化就是符合人們對現代生活方式的追求。我國憲法學著名學者蔡定劍教授認為“民主已不僅是一種國家制度的形態，而且成了一種社會形態和廣大公眾的生活方式”。他表達了何為民主的看法，“民主”與“現代”是一個問題兩個方面。法治亦是人們所追求的一種現代生活方式，因而“法治化”與“現代化”亦是從不同的角度來闡述當下治理模式的轉變。國家治理能力的提升要能推動政府“依法行政”、能動性行政以及多樣化行政進程。

其次，法治化為國家治理能力現代化的實現提供了技術意義上的指導。法治化追求政府權力行使的規則化，要求對權力的控制模式真正發揮實際的作用，力促權力被關在制度的籠子里，從而保護公民的合法權益不受非法的侵害。那么，國家治理模式就應當朝著法治化、制度化、規范化的方向轉變，旨在正確平衡權力與權利之間的互動關系，并且使權力收縮以及使權利擴張。在此領域，法治化承擔著導向性的作用，其猶如海上遠處的指明燈，而國家治理能力的現代化猶如一艘前進的帆船。我們可以這樣說，沒有法治化的指引，國家治理能力現代化的實現將是瞎子過河，困難重重。

總之，治理模式的建構需建立在法治基礎之上，否則將是雜亂無章、毫無規則性、毫無可適用性；治理能力的提高亦須依賴于法治的發展，游離于法治之外的治理，將脫離于制度的監控，治理的策略完全建立在領導干部的意志之上，無穩定性、可持續性可言。

（三）主體維度：“法治主體”在國家治理能力現代化中的作用

由于法治在國家治理能力現代化的實現中承擔著導向性作用，那么作為法治主體的人民大眾在國家治理能力現代化的實現中具有什么樣的作用呢？法治主體的權益救濟機制的暢通度與國家治理能力現代化的實現程度又有何種聯系呢？

馬克思主義唯物史觀認為“人民群眾是歷史的創造者，是歷史的主人”。那么，作為法學意義上的公民在國家治理能力現代化中扮演著“主體”的角色。首先，隨著公民政治參與以及行政參與制度的擴展，公民在國家政治事務以及行政事務中發出了自身響亮的聲音，這些聲音一定程度上對國家的政治活動以及政府決策產生了反響，并且這種反響隨著國家治理能力現代化的推進而越發的強烈。其次，社會監督、公民個人的監督，對政府權力的濫用起到一定的抑制作用，對政府治理能力的提升具有積極的促進作用。

實際上，實現國家治理能力現代化的目的是為了使“法治中國”向更深層次領域推進。實現法治中國的一個重要的動因就是全面完善法治主體的權益救濟機制，從更深層次、更廣范圍來擴大權益救濟渠道，使公民真正成為現代意義上的法治主體。并且在法治化下，政府權力受到全方位的約束，這種約束的最終目的是為了防止政府權力肆意地侵害公民的權利，從而保障公民權益得到充分的救濟。那么，法治主體的權益救濟渠道的暢通度與國家治理能力現代化的實現程度具有正向的聯動關系。權益救濟渠道越暢通，國家治理能力現代化的實現就越向前推進一步；反之，現代化的推進將變得路途遙遠，波折重重。因而，在全面推進國家治理能力現代化過程中，國家以及政府對于什么樣的的治理模式有利于公民權益救濟機制的暢通應當給予明確的把握，以及政府在尋求多樣化的治理模式時應當以公民權益的維護作為一種不可或缺的出發點。

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作者：中共重慶市委黨校憲法學與行政法學專業碩士研究生

責任編輯：宋英俊