地方法治政府建設存在的問題及對策

□何仁海

☆公共行政☆

地方法治政府建設存在的問題及對策

□何仁海

2004年3月22日國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出了要用10年時間基本建成法治政府的目標。2014年10月23日十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出全面推進依法治國，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。近年來，我們在地方法治政府建設上成效明顯，但仍然存在一些不容忽視的問題，分析這些問題并研究相應的對策，對于加快推進地方法治政府建設進程，加快建設法治政府的目標無疑具有極其重要的意義。

一、地方法治政府建設存在的主要問題

（一）依法行政主體權責不清

一些行政法規不明確，不具體，管理權限不清晰，一些部門職能劃分不科學，造成行政管理部門的權力沖突，或受部門利益的驅使，無利都不管，有利爭著罰，導致出現無人管地帶或是爭權奪利、一事多罰現象。重復處罰，重權輕責，推諉搪塞，依法行政主體權責不清、相互掣肘的現象，不僅侵犯了公民、法人或其他組織的合法權益，同時給依法行政留下漏洞和薄弱環節。長此以往，各職能部門容易產生工作不力、敷衍塞責、推諉扯皮、陽奉陰違等不良風氣，使整個行政執法工作在低水平的重復狀態下徘徊。

（二）部分行政機關工作人員依法行政意識淡薄

有的行政機關工作人員，特別是少數領導干部，不能正確認識依法行政的重要性，依法行政意識不強，缺乏在法律法規框架內謀劃加快發展的思路，運用法律手段解決問題、避免風險的能力比較弱，對依法行政工作“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的現象還不同程度存在。

（三）行政亂作為、不作為問題突出

一方面，有的行政機關以行政領導命令代替行政執法，一些行政機關工作人員濫用職權、徇私舞弊，“權力尋租”、違規違法甚至犯罪現象屢禁不止，導致行政機關與相對人之間關系緊張，影響了政府形象。另一方面，有些行政機關和執法人員產生畏難情緒和逃避心理，不想執法、不敢執法，行政不作為。對相對人的違法行為視而不見、不敢管理、處理過輕或簡單地以罰款了事，以及執法者對相對人尋求權益保障的要求應作為而不作為，隨意放棄職責等等。

（四）行政執法程序不規范

作為程序制度的執行者，行政機關執法人員的素質高低直接關系到程序執行力的發揮和落實的好壞。不少行政機關執法人員缺少行政執法程序意識，認為只要處理結果合理合法，過程手段可有可無；只注重實體處理，不履行告知義務，不寫現場筆錄，不遵守時限要求；有些執法人員文化素質不高，業務知識匱乏，執法文書填寫不規范，處理依據不合法，依法依程序辦案能力較差。

（五）社會法治環境較差

在法治國家，所有問題都會轉化為法律問題。而在中國，所有問題都可能轉化為上訪問題，而且很多法律問題也變成了上訪問題。不少群眾將他們把命運寄托在高級領導或上級部門的對地方政府的干預中，“信大不信小，信上不信下，信訪不信法”，于是攔車告狀、越級上訪等事件時有發生。有的群眾缺乏法律義務觀念，沒有認識到自覺遵紀守法，支持和配合行政機關的執法活動是自己應盡的義務，而對行政機關的執法活動，在心理上有抵觸情緒，在行為上表現為對行政機關執法活動不配合，甚至百般阻撓，這些都不同程度地影響行政執法活動。

二、地方法治政府建設的對策建議

（一）推行政府權力清單制度，明確行政責權范圍

圍繞建設法治政府和服務政府，以轉變政府職能、提升治理能力為核心，開展政府職權清理和履職分析，科學配置行政權力，依法公開權力清單和權力運行流程，加強對行政權力運行的監督，努力構建權界清晰的政府職能體系。各級各部門按照法律法規規章、規范性文件、部門“三定”規定等，對現有行政權力進行全面梳理，逐條逐項分類登記，列出權力清單。對部門交叉和管理分散的行政權力事項，逐項說明涉及部門、交叉分散情況及原因，提出歸并整合意見；對事業單位承擔的行政權力事項，按照事業單位改革的要求，提出調整規范意見；對需要上級政府調整的行政權力事項，提出調整建議。推行行政權力清單制度應遵循職權法定、簡政放權、權責一致、公開透明和便民高效原則。納入清理范圍的行政權力事項，主要包括行政機關或單位依法實施的對公民、法人、其他組織權利義務產生直接影響的具體行政行為，包括行政審批、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵、行政監督及其他行政權力等。

（二）推行綜合執法機制，規范行政執法程序

行政執法是行政機關大量和經常性的管理活動，是推進依法行政的重要環節。這不僅是政府自身行為規范和行政效能問題，更涉及到能否為經濟發展和人民群眾生產生活創造良好環境。要切實解決行政執法不規范、多頭執法、執法增加企業和群眾負擔和擾民等問題。

一是要深化行政執法體制改革，深入推進綜合執法。十八屆四中全會提出“推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類”，“理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平。”因此，要以建立權責統一、權威高效的行政執法體制為目標，橫向上厘清執法機關權限，整合執法主體，相對集中執法權實現執法機構的精簡統一；縱向上根據不同層級政府的職能和事權，合理配置執法力量，減少行政執法層級，推進執法重心下移，提高基層政府執法能力。區級層面成立綜合執法局，鎮街普遍成立綜合執法支隊（大隊）。積極推行“一支隊伍管全部”的城市管理基層綜合執法模式，授權街道辦事處和鎮政府為獨立的執法主體，整合除公安派出所以外的現有城市管理、環境保護、公安消防安全管理、安全生產監督管理等多種執法力量，相對集中行使行政處罰權，在街鎮組建一支綜合性強、反應迅速、高效快捷的綜合執法隊伍。健全完善相關規章制度，對街鎮綜合執法進行規范，明確執法主體和權限范圍、執法程序、執法機制、監督機制、責任追究等，為推進街鎮綜合執法改革提供執法規范。

二是要加強行政執法程序建設，規范行政執法行為。這是依法行政基礎性工作和關鍵性環節。行政執法要重規則、重機制。只有執法的每一個步驟、每一個細節都規范有序，才能避免執法的隨意性，樹立法治的權威性。要針對行政檢查、行政處罰、行政強制、行政征收等執法行為，制定具體執法細則和操作流程，切實做到步驟清楚、要求具體、期限明確、程序公正。健全行政執法調查取證、告知、聽證、集體討論決定、罰沒收入管理、執法爭議協調等制度，規范行政執法文書，保障行政相對人的合法權益。完善對不規范執行和執法違法的問責制度。

三是要創新執法方式，規范自由裁量權。建立一套科學的抽查制度、責任追溯制度，不再搞“突擊式”、“運動式”執法，規范自由裁量權，克服隨意性。有了科學的行政執法規則和機制，一些具體專業技術性工作，可以委托第三方、用購買服務的形式去做。同時，還要發揮好行業組織、基層群眾自治組織的作用，逐步把一些遵紀守法、規范行為的管理工作交給他們去辦。

（三）提高執法人員素質，嚴格執法人員管理

一要嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度。行政執法人員素質高低，直接決定行政執法質量。十八屆四中全會提出“嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動。”要嚴把執法人員的入口關，“嚴把入口，暢通出口”，嚴格執法人員執法資格證件的申領條件規定，將“所在單位是否屬于行政執法主體、人員是否在編、是否屬于執法崗位、是否培訓考試合格”作為申領行政執法證件的先決條件。要對行政執法人員進行全面清理，未取得執法資格的人員不得從事執法工作，對被聘用履行行政執法職責的合同工、臨時工，應堅決調離行政執法崗位。對合同工、臨時工、工勤人員等不符合條件和不在崗持證人員一律取消行政執法資格，收回已持有的行政執法證件。同時將行政執法人員所屬行政機關作為申領執法證件的審查責任單位，從而嚴把執法人員入口關，確保了行政執法人員資格制度的貫徹執行。

二是嚴格執法人員培訓考核制度。要進一步創新行政執法人員培訓考核工作的方式方法，借助網絡和信息化技術手段，創新培訓考核方式，建立網絡培訓考核平臺，逐步實現網上培訓、模擬練習、在線考試考核，解決執法人員培訓考核中的難計劃、難組織、難集中、難管理、難量化等問題。要強化行政執法人員法律專業知識培訓，每名行政執法人員集中脫產培訓時間每年不少于5天。經培訓考核合格的，方可核發行政執法證件或者進行年度注冊，考試考核不合格并經補考仍然不合格的，不得核發行政執法證件、不得進行年度注冊，直至取消執法資格。要進一步嚴肅考試考核紀律，杜絕考前劃重點、弄虛作假、走形式、徇私舞弊等現象，堅決避免培訓考核的形式化傾向。

（四）嚴格責任倒查和責任追究，完善監督制約機制

權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗。依法行政必須強化對行政權力的監督。只有創造條件對行政行為進行有效監督，政府工作人員才不會濫用手中的權力。

一是要健全行政決策監督和責任追究制度。完善群眾參與、專家咨詢和政府決策相結合的決策機制。明確決策權限，完善和遵守行政決策程序，堅持重大問題集體決策制度、專家咨詢論證制度、社會公示和聽證制度。要按照“誰決策、誰負責”的原則，建立并落實決策責任制度，對超越權限、違反程序決策造成重大損失的，要嚴肅追究決策者的責任，對重大決策建立責任終生追究制度。健全完善行政執法責任制度和過錯責任追究制度，有效遏制行政執法不公、執法不嚴現象的發生。

二是要全面推進政務公開。推進政務公開，讓所有政府信息都及時、準確、全面、具體地公開，讓權力在陽光下運行，讓老百姓看得懂、用得上。特別是要推進權力清單公開，各級政府都要把自身的權力曬出來，請人民群眾監督，這樣才能形成公平透明的市場環境。還要深入推進辦事公開。所有面向社會服務的政府部門以及醫院、學校、公交、公用事業等公共單位，都要全面推進辦事公開制度，向老百姓提供高效便民的服務。同時，依法公開辦事的依據、流程和結果，利用公共媒體、互聯網、公告欄、電話咨詢等各種方式，實現辦事項目有關信息的充分告知，便于群眾知情、參與和監督。

三是加強政府內部層級監督。健全和完善重大行政處罰、重大行政許可備案等制度，進一步強化政府對所屬部門、上級行政機關對下級行政機關的層級監督。要加強政府法制機構建設，強化行政執法質量監督檢查。要充分發揮審計、監察等專門監督的作用，嚴格行政效能監察，重點針對群眾反映強烈的行政不作為、濫用權利、服務態度惡劣等現象進行監察，嚴格執行問責規定，嚴肅查處有令不行、有禁不止和失職瀆職等行為。

四是強化行政執法外部監督。行政機關要主動接受人大法律監督、工作監督和政協民主監督，要自覺接受司法監督，支持人民法院獨立行使審判權，積極推進依法行政和公正司法的良性互動。監察、法制、信訪等部門以及行政執法機關要加強與司法機關的聯系，定期交流分析行政執法情況、行政案件訴訟情況和責任追究情況。要暢通社會監督渠道，為公民、法人和其他組織實施監督創造條件，探索建立依法行政社會監督員制度。充分尊重和重視新聞輿論監督，發揮好媒體監督的作用，對反映的問題要認真核查并依法處理，及時通報處理結果，引導社會輿情。開展社會公眾對政府及其部門依法行政情況的評議。

（五）創新普法宣傳教育形式，優化法治環境

依法行政需要人民群眾的監督與支持，需要政府工作人員的身體力行，共同創造良好的法治環境。創新宣傳形式是普法宣傳教育發展的不竭動力。要強化普法保障，創新普法載體，大力推進法治文化建設，精心組織普法活動，采取形式多樣、寓教于樂、喜聞樂見的多種宣傳教育形式在全社會開展普法宣傳教育，增強普法實效，積極營造全民守法、遵法、依法辦事的良好環境，逐步形成與依法行政相適應的社會氛圍。

作者單位：重慶市九龍坡區土地儲備中心

責任編輯：張波