加快完善基本公共服務體系建設

□陳野

加快完善基本公共服務體系建設

□陳野

當前，我國經濟社會發展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區。以保障和改善民生為重點，加快完善基本公共服務體系建設，努力為社會提供多樣化服務，更好地滿足人民群眾的基本需求，使發展成果更多更公平地惠及全民，是建設社會主義和諧社會、維護社會公平正義的迫切需要，是全面推進政府職能轉變、加強服務型政府建設的客觀要求，對于推進以保障和改善民生為重點的社會建設，切實保障人民群眾最關心、最直接、最現實的利益具有十分重要的意義。

一、充分認識加快基本公共服務體系建設的重要性和緊迫性

（一）有利于新階段經濟可持續發展

基本公共服務水平的提高，對經濟的可持續發展有著非常重要的影響。一方面，在健康和教育領域的基本公共服務供給，有助于促進人力資本積累，替代物質資源的投入，提高勞動生產率和資源利用效率，降低經濟增長對物質資源投入的依賴。另一方面，基本公共服務的供給，特別是以民生為重點基本社會保障水平的提高，有助于減少居民預防性儲蓄，促進消費，擴大內需，實現經濟發展方式的轉變和經濟結構的優化。

（二）有利于促進社會和諧

加強基本公共服務是緩解收入分配差距、維護社會公平、促進社會和諧的重要手段。當前，民生工作與基本公共服務直接相關。保障全體社會成員的基本公共服務，有助于縮小初次分配造成的不平等，有助于減少絕對貧困，為貧困人口和有可能陷入貧困的低收入群體提供基礎保障，有利于形成有效的社會安全網。

（三）有利于提高人的可行能力

人的全面發展，重要標志之一就是人的可行能力的提高。人的基本可行能力對人的自身發展具有極端重要性，也對其他方面的可行能力提高具有舉足輕重的影響。教育和健康方面的基本公共服務直接影響人們教育水平和健康水平的提高。教育落后直接制約著個體的技能，他們不得不陷入“收入水平低→人力資本投資不足→謀生能力差→收入水平低”的惡性循環。就業服務不僅意味著穩定的收入來源，而且還關系到人的尊嚴和自信?；旧鐣Ｕ戏談t為人們提供基本的安全感，而且有可能影響家庭對子女教育的投資和下一代人的可行能力。

二、目前基本公共服務體系建設取得的主要成效和存在的主要障礙及問題

（一）取得的主要成效

一是農村基本公共服務投入有所增加。以全國城鄉統籌綜合配套改革試驗區的重慶為例，在財政實力并不雄厚的情況下優先保證民生支出，重點向農村和基層傾斜。“十二五”期間，重慶教育經費占GDP比重達到4%，新增教育經費的70%以上用于農村教育，并主要用于義務教育。截至2011年底，重慶共投入68億元，累計建成農村寄宿制學校2000多所，寄宿100多萬人，并將農村義務教育階段留守兒童全面納入“兩免一補”受益范圍，在全國率先解決了上萬名農村代課老師問題。公共醫療方面，“十二五”期間全市共投入16.51億元，改擴建33所縣醫院、13所婦幼保健院、630所鄉鎮衛生院，基本實現每個鄉鎮有1所政府舉辦的鄉鎮衛生院，每個街道有1所政府舉辦的社區衛生服務中心，每個村有1所村衛生室。公共文化方面，2006年開始，重慶市級和區縣財政每年安排資金3300萬元，在全國率先實施了農村電影院放映惠民工程，保證農村中小學和村社每月放映一場電影。

二是覆蓋城鄉的基本公共服務體系有所健全。就重慶而言，2007年針對農民工群體的特點為其量身定做了養老保險和大病醫療保險，還在農民工最為集中的建筑行業強制試行工傷保險。同時全面建立農村低保制度，當年全市有71萬農村困難群眾吃上了低保。2009年將新型農村合作醫療和城鄉居民合作醫療保險兩項制度合并，城鄉居民參保率達到95%，從制度上實現了城鄉全覆蓋和“人人享有基本醫療保障”的目標。2011年率先實現城鄉居民社會養老保險制度全覆蓋，比全國計劃時間提前了4年。

三是基本公共服務體系的體制機制有所優化。近年來，重慶市進行了一系列的制度創新，不斷優化促進基本公共服務均等化的體制機制。教育方面，率先在西部建立了一體義務教育經費保障機制，實現了農村與城鎮學校公用經費和免雜費補助“同標準撥款”；探索城鄉學校一體化發展長效機制，推行城鄉學校捆綁發展、對口幫扶和義務教育學校標準化建設。為緩解農村居民看病貴問題，推進了基層醫療機構基本藥物控制制度，2011年在全國率先實現基本藥物制度在村衛生室全覆蓋，實行零差率銷售。為縮小城鄉低保水平差距，重慶探索建立了城鄉低保標準聯運制度、農村五保供養標準與農村低保標準聯運機制。重慶還在全國率先建立了社會救助保障標準與經濟發展水平和物價上漲“雙聯動”機制，將低保標準調整和低收入群眾物價補貼制度化、規范化。

（二）存在的主要障礙

一是雖然服務型政府日益成為政府改革的目標，但不少地方政府在較長時間內很難超越經濟建設型政府的管理理念，與對經濟增長速度的強烈追求相對應的，是社會管理、公共服務等職能的從屬地位。即便是在公共服務的提供上，也容易出現市場邏輯主導下的公共服務選擇性供給，相對較少地基于公民社會權利的公共服務供給。

二是加大財政投入困難較大。公共服務的投入與公共財政體制的完善程度、政府對公共服務的責任制度建設狀況等密切相關，與經濟發展水平緊密相連，建立與公共財政增長相適應的長效投入機制的難度較大。

三是公共服務供給的效率和效益不高。由于政府決策機制相對封閉，公民缺乏一個表達需求意愿的渠道，政府提供的公共服務往往難以滿足公民的實際需求。同樣由于公共政策缺乏公眾參與的基礎，地方政府較多地根據高層政府要求提供較低水平的公共服務，或是在政績驅動下為民眾辦幾件實事，公共服務供給的效率與效益難以保障。

（三）存在的主要問題

一是基本公共服務資源布局還不平衡。城鄉基礎教育資源布局不平衡。近年來，隨著農村中小學校向鄉鎮集中，教育資源得到整合，效率有所提高，但客觀上使得農村小學尤其是低年級學生無法就近入學。相對于義務教育，學前教育的城鄉不平衡更為明顯。2009年，全市共有幼兒園專任教師1.66萬名，其中83.15%在城鎮幼兒園，農村幼兒園專任教師僅占16.85%。

城鄉醫療衛生資源布局不平衡。每千人口床位數城市是農村的4倍，每千人口衛生技術人員數城市是農村的4.2倍，每千人口執業醫師數城市是農村的2.9倍，2009年全市農村孕產婦住院產前檢查率86.9%，低于平均水平2個百分點；城、鄉孕產婦住院分娩率分別為97.5%和87.2%，兩者相差10.3個百分點。2010年全市農村自來水普及率為87.5%，部分邊遠易旱地區農村清潔衛生仍然存在較大困難；2012年全市農村衛生廁所普及率達到57%，但部分農村衛生環境仍然較差。

農村社會保障體系尚不健全。經過多年的發展，城鎮養老、醫療、失業、工傷等各項社會保障已經基本健全，但農村社會保障體系建設起步晚，發展相對滯后。截止2011年，在本市就業的重慶籍農民工數量在450萬左右，但同年參加工傷保險的農民工僅為123.6萬人。2010年底，城鎮企業女職工生育保險覆蓋率已經達到92.7%，而農村地區尚未開展生育保險試點。2011年全市城市低保對象占非農業人口的6.11%，農村低保對象占農業人口的4.78%，城鄉低保覆蓋率相差1.33個百分點。

二是基本公共服務水平存在較大差距。城鄉教育資源質量差異巨大。優質教育資源集中在城鎮，城鎮學校教學設備好于農村，城鎮各個層次學校專任教師綜合素質都遠高于農村。城鄉教學質量的差距使得農村空殼學校增多，大量教育資源閑置；另一方面加劇了城鎮教育資源緊張狀況，使城鎮中小學大班額和超大班額現象長期難以解決。在學前教育領域，農村基本上都是私立幼兒園，條件差、收費貴、管理不規范。

城鄉醫療衛生服務水平差距大。鄉鎮衛生院和村衛生室是農村基本醫療服務的主要提供者，但由于長期投入不足，不少鄉鎮和村級醫療機構存在基本醫療器械和裝備短缺、醫務人員專業素質不高、醫療人才流失較為嚴重等問題，兩翼遠郊區縣的許多衛生室醫生都屬于“半路出家”，沒有接受正規培訓，服務水平和城市存在較大差距。

城鄉社會保障水平差距大。2010年，重慶非農業戶口居民低保標準是每月人均補助185元，農村戶口居民每月補助93元，城鄉相差2倍。2011年，城鎮企業離退休人員基本養老金每月平均在1500元以上，而參加農村社會養老保險農民領取養老金僅為每月80元。2010年，全市城鎮職工醫療保險統籌基金住院，不論醫院等級，在職職工85%、退休人員95%，而以農民為主要參保群體的城鄉居民合作醫療報銷按醫院等級三個檔次，一級及以下醫院80%，三級醫院40%。

三、加快完善基本公共服務體系建設的對策措施

（一）加快完善城鄉一體化的基本公共服務制度

健全區域基本公共服務體系的體制機制，加大公共資源向農村、貧困地區和社會弱勢群體傾斜力度，把更多的財力、物力投向基層，縮小基本公共服務水平差距，促進資源均衡配置、發展機會均等。

一是按照城鄉統籌發展的要求，對現有政策措施進行全面清理和調整，制定和完善基本公共服務在就業、社保、教育、衛生等方面的配套政策，強化政策之間的協調整合。盡快編制并發布實施基本公共服務體系建設的相關規劃，確立基本公共服務的范圍、標準以及與之相適應的一系列制度安排。

二是加大改革創新力度，破除阻礙城鄉基本公共服務體系建設的體制機制。認真貫徹工業反哺農業、城市支持農村的方針，逐步改變城鄉二元經濟結構，加大戶籍制度改革力度，加快社會主義新農村建設，為推進城鄉基本公共服務一體化建設消除體制機制的障礙。

三是加快公共服務領域內的相關立法，將實踐中的一些做法以法律法規的形式確定下來，強化基本公共服務體系建設的法治保障。明確各級政府的職能劃分和工作重點，明確公共財政相關調整制度，明確各級組織在基本公共服務體系建設中的法律地位。

（二）加快完善基本公共服務多元化的供給方式

加快建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務供給方式。在堅持政府負責的前提下，充分發揮市場機制作用，鼓勵社會力量參與，推動基本公共服務提供主體和提供方式多元化。

一是政府要切實轉變職能。隨著我國經濟市場化程度的不斷加深與政府職能的轉變，傳統上被認為必須由政府提供的公共服務出現了市場化的傾向。政府作為公共服務的供給主體，具有不可替代和不可推卸的法定責任。但是，可以把政府原在公共服務供給中的生產職能、供給職能、監管職能等進行適當的分解，建立以政府為主導的多元供給方式，從而弱化行政色彩，增大社區公共服務能力范圍。社區作為基層政府的延伸，行政色彩依舊濃重，但其財政能力十分有限，往往造成心有余而力不足的局面，不利于提高社區公共服務的供給績效。不提高社區公共服務的供給水平，社區現行提供的公共服務項目仍然有限，特別是針對流動人口的公共服務明顯不足，要用不斷提高的社區公共服務水平來滿足社區居民的需要，促進社區的全面發展。

二是大力支持社會組織發展。伴隨著我國市場經濟的發展，各類社會組織逐步發展壯大。城市中各種行業協會和志愿者組織等各類社會組織大量涌現，彌補了政府和市場在公共服務供給方面的缺陷，極大滿足了社區居民的多樣化需求，并在很大程度上減輕了政府公共服務供給的壓力。各類社會組織的發展是社區公共服務供給模式多元化的一個有力支點。同時，廣大社會組織的培育和發展也有利于社區低成本運行，真正實現居民自我管理。

三是不斷引入市場競爭機制。在調研的鄉鎮、街道發現社區公共服務的市場化普遍不是太高，依靠單一的政府不是公共服務供給的有效解困之道。如果政府繼續“壟斷”公共服務的供給既不明智也不現實，有必要將提供公共服務的權限與責任適度地轉移給市場，從而引入競爭與合作機制，形成政府主導的多供給主體格局，實現公共服務的多元化供給方式。

（三）加快完善基本公共服務財政支出增長的長效機制

完善公共財政體制是提高基層政府公共服務供給能力的重要途徑和根本保障。逐步優化公共支出結構，確立公共服務支出的重點領域，加大對基層公共服務的轉移力度，確保基層有充足的財力完成公共服務供給。

一是建立和完善政府履行公共服務職能的公共財政體系，進一步優化財政支出結構，確保各級財政支出2/3以上用于公共服務領域，健全公共服務財政經費的審計監督和統計公告制度，增強財政經費投入和使用透明度。

二是加快形成統一、規范、透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，規范專項轉移支付，加大對中西部地區，特別是農村地區的轉移支付力度，提高農村基層政府提供基本公共服務能力。

三是充分發揮民間資金的作用，努力拓寬融資渠道，可以通過招標采購、合約出租、特許經營和政府參股等形式，將原由政府承擔的部分公共職能交由市場主體行使，構建多元化的公共服務供給機制，形成多主體、多渠道和多方式的公共服務供給模式，實現公共服務供給主體的多元化。

（四）切實加強基本公共服務體系建設的組織領導和統籌協調

建立健全基本公共服務體系建設的規劃實施機制，明確各地區、各部門分工，加強評估、監督和問責。加強基本公共服務體系建設的立法、規劃、投入、監管和政策支持，有效促進公平公正。

一是按照城鄉統籌發展的要求，修訂和完善城鄉基本公共服務發展規劃。在此基礎上，制定并實施城鄉基本公共服務中長期發展規劃和年度發展計劃，堅持向農村傾斜，具體明確每年財政提供多少經費、農村占多少比例等保障措施，狠抓落實，以此有效增加公共服務資源，逐步縮小城鄉公共服務的差距，滿足人民群眾日益增長的公共服務需求。

二是加快社會事業管理體制改革，探索城鄉公共服務管理一體化方式，優化公共服務資源配置，真正實現城鄉公共服務一體化服務。

三是建立暢通的民眾需求表達機制，將群眾意愿作為公共產品和服務供給的主要決策依據，有效改善基本公共服務體系的的供給結構，提高公共服務的供給效率。

作者：重慶市九龍坡區殘疾人聯合會理事長

責任編輯：宋英俊