加強規范性文件備案審查工作

□呂敏

加強規范性文件備案審查工作

□呂敏

規范性文件備案審查工作是憲法和法律賦予各級人大的重要監督職權，也是人大開展法律監督的主要途徑之一。黨的十八屆四中全會明確提出“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制；加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”。加強規范性文件備案審查工作，對于貫徹落實依法治國基本方略，健全社會主義法治監督體系有著重要意義。

一、加強規范性文件備案審查工作的重要性

規范性文件是指涉及公民、法人和其他組織的權利義務，具有普遍約束力并可反復適用的行政公文。由于這類行政規范性文件數量多，涉及面廣，是行政管理權和行政強制力的體現，直接關系到公共利益、社會秩序和公民的切身利益，因而日益受到公眾的關注，對各級政府部門制定規范性文件這一抽象行政行為的法律監督也在逐步加強。

（一）規范性文件備案審查是制約權力的一種有效手段。地方組織法賦予了縣以上地方人大及其常委會“撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會不適當的決議”、“撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令”的職權，其立法宗旨就是要對國家機關的權力進行有效制約，促使國家機關在權力機關的監督下開展工作。

（二）規范性文件備案審查是現代民主政治的必然要求。現代民主政治的一個顯著特征就是法律至上，公民享有廣泛的民主管理國家政治、經濟、社會事務的權利。要做到這一點，就要求國家行政機關依法行政，司法機關公正司法，并從屬于國家權力機關。這種權力機關對同級行政機關、司法機關和下一級權力機關的規范性文件審查的過程，是確保人民意志不被扭曲的重要手段，同時也只有通過監督與制約，才會使權力的行使不致偏離民主與科學的準則，才會產生民主與科學的社會行為規范。加強規范性文件備案審查工作，有利于維護社會公平正義，保障人民群眾合法權益，構建和諧社會;有利于各級政府與人民群眾的密切聯系，了解人民心聲，解決群眾問題，進而落實好黨為人民服務的宗旨，增強人民群眾對黨的凝聚力，提升對政府的公信力。

（三）規范性文件備案審查是促使國家機關依法行政的需要。地方國家行政機關既是規范性文件的制定者，又是本區域政治、經濟、社會事務的管理者，他們在制定規范性文件時，有可能對國家的政策和法律法規的精神沒吃透，或者出于工作簡單化，或者僅僅從方便管理出發，忽視人民群眾的權利等，致使制定的規范性文件有的違反國家的政策和法律法規，有的嚴重脫離實際，超出當地群眾的承受能力。這樣的規范性文件一旦頒布施行，就會嚴重損害法律的尊嚴，損害人民群眾的利益。國家權力機關加強對規范性文件的審查，及時糾正或撤銷與法律法規相抵觸的規范性文件，從源頭上制止執法偏差，確保法律法規的正確實施，從根本上維護人民群眾的利益。

二、規范性文件備案審查工作存在的問題

當前全區各部門規范性文件成文前備案審查由區法制辦負責，各部門規范性文件成文后由區法制辦定期向區人大常委會報備。《重慶市九龍坡區人大常委會規范性文件備案審查辦法（試行）》自2011年3月15日區十六屆人大常委會第31次會議通過實施以來，區人大加大監督力度，開創性推出“圓桌面商制”、“審查+視察”等工作機制，共受理審查區政府、高新區規范性文件87件，依法撤銷1件，提出審查意見、建議204條，對監督政府規范依法行政行為方面起到較為積極的促進作用。然而，備案審查制度在執行過程中也還存在以下一些問題：

（一）部門對規范性文件報備工作重視不夠。一是報送備案審查的主動性不高。雖然經過幾年的實施，不少單位已經能做到主動及時報送備案，但仍有一些部門存在“不催不報”的情況，不能做到及時按規定報備，個別部門嫌麻煩，甚至出現漏報瞞報現象，大大損害了規范性文件備案審查工作的實效性。二是報送備案審查水平欠缺。至今仍有一些部門不清楚規范性文件的定義，以致將一段時間以來單位發的所有文件一并打包報備，其中甚至包括人員調動、活動通知等內部文件。

（二）規范性文件制定主體不夠明確。規范性文件制定主體有兩種:行政機關和法律法規授權組織。在實際工作中，為強調工作的重要性，保障規范性文件的高效實施，有不少規范性文件是由黨政聯合行文。而對于這類由黨政聯合行文的規范性文件，作為備案審查部門的法制辦和人大，在實踐過程中顧慮到黨委的領導地位，都沒有將其納入備案審查范圍。

（三）備案審查監督力度不大，質量不高。法制辦負責的是規范性文件成文前的備案審查工作，目前區法制辦編制5人，負責全區，法制建設、普法教育等多項工作。由于人手不足，對于區級各部門規范性文件備案審查工作的實施局限于“你報我審”的手段，對規范性文件制定階段的前置審查參與度不夠，監督力度不大。而按照《立法法》規定，人大不能訂立規范性文件，只能對成文后的規范性文件的審查是事后審查，不能及時糾正部門規范性文件存在的合法性問題。文件一旦生效執行，就可能導致相當部分公民、法人和其他組織的權利義務關系發生改變，經備案審查后發現不合法再撤銷，就意味著要恢復原來的權利義務關系，不僅可能引起行政復議、行政訴訟、行政賠償等法律問題，會嚴重影響政府的威信。審查力量薄弱，審查人員專業程度不高，這些因素導致目前規范性文件備案審查工作審查質量不高。

三、加強規范性文件備案審查工作幾點建議

（一）提高對規范性文件審查工作重要性的認識。規范性文件備案審查工作在建設社會主義法治國家中具有重要作用。制定規范性文件是一種抽象行為，一經制定即成為政府各部門依法行政的依據。—個違反憲法、法律和法規、不適當或有失公正的規范性文件一旦實施，危害的不是—個人或者幾個人的利益，而是影響到一個方面、—個系統、—個地區，會在—個較長時間，損害成千上萬人民群眾的利益，甚至會引起社會的不穩定。提高對工作新文件備案審查工作的認識，把政府部門對規范性文件報備情況納入綜合目標考評指標體系，促使政府各部門在制定規范性文件時，遵循合法、適當、協調的原則，使規范性文件與法律、法規、規章和上級行政機關的規范性文件不抵觸；加強與法律顧問、法制辦、人大的交流溝通，公開征求意見和進行充分論證，做到“有制必報”。

（二）制定政府權力清單，明晰行文主體。制定規范性文件的主體必須是區人民政府及其工作部門，對涉及全局的、與人民群眾的切身利益密切相關，并且明顯屬于政府行政行為的具有規范性內容的文件，建議僅由政府牽頭行文，不再由黨政聯合行文。

（三）加強規范性文件審查制度建設。一是加強法制辦規范性文件備案審查力量，強化前置審查制度。二是建立統一公布制度。區人民政府及其工作部門制定的規范性文件必須在區人民政府公報和區政府法制網站進行公布，未經公布的規范性文件不得作為行政管理的依據。三是建立定期評估制度，制定機關和實施機關應當定期對該規范性文件實施情況進行調查研究，并決定是否要對文件進行修改調整。

（四）提升規范性文件審查質量。一是建立政府規范性文件審查專家庫，充分發揮專家學者作用，借助外腦提高審查質量，由合法性審查向適當性審查延伸。二是完善規范性文件分類審核標準。對于執行性的行政規范的審查應遵循不抵觸原則，重點審查是否與上位法規范相矛盾或不一致，是否違背上位法確立的基本原則和精神，不能在行政管理法規或上級行政規范規定的事項之外增加新的內容。對補充性的行政規范的審查，重點在是否有行政管理法規或上級行政規范的明確授權。只有在這種授權前提下，政府部門制定的補充行政規范的內容才可以增加或變更所補充的行政管理法規或上級行政規范的內容。對自主性行政規范的審查標準是遵循職權法定原則，重點審查制定機關是否具備組織法上的職責權限依據，是否設定了權力和義務。根據《綱要》中關于合法行政的要求，規范性文件不能設定行政機關的權力、不得設定行政相對人的義務或限制行政相對人的權利。

作者單位：重慶市九龍坡區人大常委會信訪辦

責任編輯：張波