武隆建立共生型生態保護機制的探索

□王浩

武隆建立共生型生態保護機制的探索

□王浩

武隆作為典型的生態縣，保護生態是首要責任。共生型生態保護機制將政府引導機制、市場調節機制和公眾參與機制有機融合，從治理體系、市場機制、生態文化三個維度出發，明確了生態保護改革的9個要點，符合武隆縣情。

一、武隆要走共生型生態保護之路

（一）“生態特區”需要生態保護創新

武隆提出的“中國武隆公園”，就是一個生態特區的概念。它將休閑旅游公園、生態產業公園、靚麗宜居公園、文化魅力公園、幸福和諧公園等“五園”通過體制機制的創新有機融合成一個生態公園的整體機制，與市委對渝東南建設“生態保護發展區”的定位不謀而合。不論是“中國武隆公園”還是“生態保護發展區”，生態保護都是武隆的首要責任。既然是生態特區，“生態保護”就要更全面、更徹底、更深入、更有效。為此，武隆必須進行一場徹底的“綠色革命”，以保護和培育生態環境資源為核心，完善政策措施，加大投入力度，創新體制機制，加快建立布局合理、結構穩定、功能強大的生態系統，為經濟社會可持續發展提供牢固的生態環境資源基礎和穩定的綠色屏障。

（二）“共生”理論視角下的生態保護

“共生”由德國生物學家德背里于1879年提出的是一個生物學概念，是指共生單元之間在一定的共生環境中，按某種共生模式形成的關系。共生理論認為，共生現象是一種自組織現象，合作與協調是共生現象的本質特征，共同進化是共生系統發展的總趨勢和總方向。生態與經濟、社會、民生有著明顯的共生關系。保護生態是發展經濟的根本前提，生態保護發展的實質在于以生態保護優化經濟發展，把生態保護要求傳導到經濟轉型升級上來；保護生態是社會治理的重要內容，社會治理本身就是規定和矯正人類存在方式的基本途徑，這自然包括在政府引導的框架內引入社會力量，通過社會力量約束市場主體的負外部性，喚起整個社會的生態意識；保護生態是改善民生的題中之義，這其實就是一方水土養育一方人，現在生態和自然資源與人類生活狀況的改善及生活質量的提升息息相關，自然資源是人類生存之本，對武隆來講更是發展之要，環境資源的承載能力已成為人口布局的重要依據，重慶生態扶貧搬遷和庫區生態搬遷就是重要例證，保護生態就是在改善民生。所以，武隆生態保護的總目標，是建立生態、經濟、社會發展的共生系統。

（三）建立共生型保護機制的三個維度

建立共生型生態保護機制應該從治理體系的制動力、市場機制的推動力、生態文化的源動力三個維度入手。

從技術層面：構建多元一體的生態保護治理網絡。當前，可以操作的措施是政府在生態政策和決策方面實現政務公開，建立生態協商、生態聽證、生態評估、生態監督、生態決策在內的治理網絡。

從制度層面：探索保護與發展共融的市場化機制。市場這雙“看不見的手”將會指揮資源向高效率、有利潤的空間流動，生態治理的推進將會催生大量環保產業，從而培育綠色崛起的新增長點。推動市場參與生態治理應從四個方面著手：一是明晰生態資源產權，落實責任；二是保障正當市場交易，降低負外部性；三是引入競爭機制，降低環保成本；四是發揮生態資源作為生產要素的優勢，促進綠色產業成長發展。

從文化層面：培育天人合一的生態觀及生態文化。吸收傳統文化中的生態思想，結合武隆長遠發展實際，構建武隆特有的“和諧、互利、共生”的生態文化體系迫在眉睫。文化不會憑空而生，要通過政策制度拉動、生態教育推動、內生觀念驅動的“三動模式”來構建實現路徑。

二、武隆建立共生型生態保護機制的建議

（一）強化政府生態保護職能

1.成立“武隆縣生態和環境保護工作委員會”。在生態保護發展區劃下，“生態保護”與“經濟發展”具有的地位都至關重要，這種重要性首先體現在組織架構上，因此，有必要成立武隆縣生態和環境保護工作委員會。該委員會下設：生態保護局、自然遺產和資源管理局、生態監察執法大隊、生態監測總站和若干個專門委員會等。該委員會由縣委書記擔任顧問，配一名縣委常委擔任主任，負責縣內生態保護建設的總體工作。

2.整合生態與環境保護工作職能。按照綜合決策與協調考核管理、污染防治和生態保護監督管理、資源開發管理及重點領域專項管理四大類進行重新整合。將發改委的環境產業指導和環保局的環境統一監督管理職責歸并到“生態和環境保護工作委員會”；將公安、交通、農業、漁政、海事等部門的污染防治監督管理和國土資源、林業、水利等資源管理部門的生態保護職責歸口到負責污染防治和生態保護監督管理的生態監察綜合執法大隊；建立大的資源開發管理部門，將以上資源管理部門的其他職能和自然遺產管理職能等統一歸口到自然遺產和資源管理局；針對仙女山國家旅游度假區、白馬工業園區、白馬山自然環境保護區等環境保護工作的特殊性，建立若干個專項保護委員會，隸屬于于“生態和環境保護委員會”。

3.加強鄉鎮基層生態保護管理機構建設。一是從戰略上強化鄉鎮的生態工作職能；二是從機構上成立生態和環境保護工作站；三是從組織上保證鄉鎮基層環境保護工作機構的獨立性和完整性；四是按組織原則選拔和招考專業對口，素質較高的人充實到環保特別是基層環保工作隊伍；五是創新環保工作保障制度，加大財政經費支持和引導社會資本投入環保工作的力度。六是指導鄉鎮一級創新環境治理工作機制，可以隨時發現并處理好環境問題，夯實環保工作基礎。

（二）整合現有生態保護政策

武隆縣已出臺了《關于加強環境保護的意見》、《武隆縣節能減排實施方案》、《關于加強農村環境保護工作的意見》等環保政策文件，基本形成了生態保護的制度規范。但這并不夠，無論從生態保護發展區對生態保護的要求來看，還是從已進行的實踐效果來看，生態保護政策制度都要加快完善。一是加快完善生態資源保護制度。在新版《中華人民共和國環境保護法》和《重慶市環境保護條例》的指導下，按照“保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責”的原則，結合武隆實際，制定權、責、利明確的生態資源保護制度框架；在這個框架下，進一步完善污染物排放許可制度、環境質量標準、生態監測制度、生態保護收費制度等具體制度，形成相對完成的生態保護制度體系。二是進一步完善生態保護系列政策。加大公共財政支持力度，每年用于生態保護的資金只增不減，絕大多數用于對縣域生態環境的保護和治理，留出一部分作為生態保護激勵資金，鼓勵在生態保護和治理中做出突出貢獻的組織和個人。加快改革生態資源價格政策，逐步建立起能夠反映污染治理成本的價格政策。建立起系統化的生態資源保護制度、污染物排放許可制度、生態保護收費制度、公共財政支持制度、改革生態資源價格政策等。

（三）建立多元一體的生態治理體系

1.建立政府牽頭、企業有責、公眾參與的治理機制。一是強化政府引領。主要是建立一些列推動互動治理的政策制度，包括環境信息制度、公眾表達機制、生態政策和決策實現政務公開、建立生態協商、聽證等制度等。二是明確企業職責。一方面，在企業內強勢植入生態生產觀念，通過推行清潔化生產降低生態消耗；另一方面，充分發揮企業專業化、成本低、效率高等優勢，將其引入生態治理領域，大力開展生態治理。三是暢通公眾參與渠道。大力培育我縣的民間環保力量，加強公眾參與平臺建設。

2.建立統一決策、協調運轉、獨立監督的運行機制。在決策方面，充分吸納來自公眾和各級機構的意見，由生態和環境保護工作委員會統一決策部署；在執行方面，要按照職責分工分別進行日常運作，對重大事項或者涉及多個領域的事項，以生態保護事項為核心，通過事前通氣、事中協商、事后溝通等方式，開展共同治理；在監督方面，建立生態保護工作人大監督制度，人大建立專門的生態環境工作委員會對縣政府及鄉鎮政府的生態環保工作進行評估和監督，通過公眾參與平臺，將群眾監督的意見有效地反饋到生態保護工作的決策中；生態監督員的權力要在監督的過程中充分體現，不受任何部門或者其他力量的干擾。

3.建立源頭嚴防、過程嚴管、違反嚴懲的防治機制。源頭嚴防的制度，就是在源頭上防止損害生態環境的行為，包括健全自然資源資產產權制度和用途管制等若干制度；過程嚴管的制度，就是在發展和開發過程中，建立一套制度來約束政府、企業、公眾的行為，包括劃定生態紅線、實行資源有償使用和生態補償制度等，充分發揮稅收和價格的杠桿作用，實行最嚴格的生態審批機制；后果嚴懲的制度，就是要建立嚴格損害責任賠償制度，對違反法律法規和有關規定的行為。要逐步試點對造成生態環境損害的主要負責人要終身追究責任。

（四）劃定三條生態保護紅線

1.劃定生態功能保障基線。實現“一江碧水、兩岸青山”，構筑長江上游和重慶“兩翼”最重要的生態屏障，為“中國武隆公園”建設提供有力支撐。確立以喀斯特世界自然遺產地、仙女山國家級森林公園、白馬自然保護區以及芙蓉江黑葉猴自然保護區等重點區域為空間范圍，開展生態系統服務重要性和生態敏感性、脆弱性評價，在空間上識別生態保護的核心區域，通過空間疊加與制圖綜合分析形成生態功能保障基線，通過調查核實實際分布界線，并落實嚴格的配套管護制度。

2.設置環境安全質量底線。一是明確和完善環境質量達標紅線。根據不同環境系統結構與功能差異，結合經濟社會發展戰略布局，以水、大氣、土壤等環境質量標準和區域環境容量為依據，將區域環境功能要求與環境質量標準有機結合，形成該區域的環境質量達標紅線，逐步建立環境質量安全評估體系及管理機制。二是進一步強化區域總量控制紅線。結合現有污染物排放總量控制政策和各個區域的不同特性，根據污染物排放對環境質量的輸入響應關系，確定分區污染物排放總量，科學制定區域減排指標，實施更加嚴格的排放標準，執行污染物特別排放限值。三是構筑環境風險防控紅線。根據環境功能區環境質量目標和區域特征，加強區域環境風險預警，建立環境與健康風險評估體系，健全突發性污染事故應急響應機制和環境事故處置和損害賠償恢復機制，推進環境風險全過程管理。嚴格執行入河排污零審批制度，建立嚴格完善的生態審批制度。

3.確立自然資源利用上線。制定嚴格的能源礦產、水資源、土地資源等管理與利用強度限制要求，促進自然資源科學、環保、可持續利用。一是健全水土流失監控體系、開展水土流失綜合治理；二是擴大小流域治理和退耕還林工作；三是保護耕地和基本農田，嚴格守住底線；四是嚴格控制建設用地總量，提高土地利用的集約化水平；五是要做好森林培育、森林生態安全網絡體系建設、礦山生態修復、石漠化治理等生態安全建設工程。

（五）探索資源產權界定和交易制度

武隆在具體的操作中，有四個啟動點：一要爭取率先在重慶建立完整的資源環境產權制度，消除“資源產權模糊”狀態。進一步完善水、土地、林業等資源的產權制度，使資源有償使用、適度競爭成為資源價格形成的市場基礎。二要發展資源產權交易市場以及進行咨詢、信息服務、評估的中介機構，推進資源價格形成機制的完善。建立完善的產權交易制度，實現產權按照市場規則交易流轉，使資源產權價格成為資源性產品價格的良好參照體系。三要建立公開、公平資源環境產權界定制度，確保資源環境產權界定公平合理，避免形成嚴重的利益部門化和利益集團化，或者政策性的壟斷。積極探索排污權交易、水權轉讓機制，爭取在全市率先試點碳排放交易權試點。建立主要污染物排放總量控制、污染物排放指標有償分配和排污權有償交易制度，充分調動企業主動削減污染物排放總量的積極性。四要做好與創建資源環境產權制度的協調配套工作，抓好與結構調整結合，與技術創新結合，與加強法制結合，與公民參與結合。

（六）健全自然資源用途管制制度

側重強調對國土空間內的自然資源按照生活空間、生產空間、生態空間等用途或功能進行監管，一定國土空間里自然資源無論所有者是誰，都要按照用途管制規則進行開發，不能隨意改變用途。武隆可以在自然資源明晰產權、劃定三條資源保護紅線、實行最嚴格的耕地、水、礦產等自然資源保護制度的基礎上：一要明確自然資源資產管理和資源監管部門的職責分工，管理部門主要負責監管自然資源資產的數量、范圍和用途，落實自然資源資產所有權人的權益，監管部門主要負責自然資源的保護與修復，監管部門要讓自然資源使用者的權益得到保護和實現，同時確保生態功能得到嚴格保護。二要深化公共資源產品價格形成機制和有償使用制度的改革，依據公共資源的自身特點，確定不同的資源價格政策，在此基礎上全面推行資源有償使用制度。三要積極健全自然資源管理和監護的社會制衡機制，讓公眾、媒體、非政府組織等社會力量參與進來，一方面監督經濟參與主體的自然資源使用行為，另一方面監督政府部門的管理和監護行為，特別是對用途管制的監督。

（七）探索生態治理的PPP模式

完善政府、企業和社會多元化的生態保護投融資模式，探索生態治理的PPP模式，制定鼓勵和優惠政策，吸引各類企業、民間資本投入生態保護和治理。建立污染治理市場化運營機制，盤活現有環境基礎設施和企業治污設施存量，以資本為紐帶，培育一批守信用、懂技術、會管理的專業化生態治理與服務企業，提高治理設施的利用效率和運行質量。對于具有明顯補償性和利潤、可以承受融資成本的競爭性生態治理項目，可以通過商業銀行等適應市場需要的方式，進行融資活動，參與項目競爭。同時，可以積極探索政府融資，構建由經營公司承包經營，由社會資本積極進入的綜合投資管理模式。

（八）構建生態治理績效評估體系

1.建立生態和環境保護工作考核與問責制?？茖W制定干部生態考核的內容，把生態保護指標作為干部晉升評價的硬指標，從根本上扭轉廣大干部特別是鄉鎮主要黨政干部“重經濟、輕環?！钡乃枷胗^念。建立環境保護行政問責制，對生態和環境保護不作為、慢作為、亂作為的領導干部，給予誡勉談話、通報批評、停職檢查、引咎辭職、降免職等處罰。改革鎮鄉和部門綜合目標考核體系，建立以綠色核算為核心的綜合目標考核體系，堅持經濟指標、社會指標、生態指標并重考核，擴大生態和環境保護指標考核權重。同時，對重大生態和環境保護責任實行“一票否決”。

2.建立生態文明建設量化評估體系。武隆需要探索建立生態文明建設的量化評估體系，這是生態文明從理論進入實踐操作的必要環節，也是對武隆生態文明建設現狀分析、問題診斷、正確決策、科學規劃、路徑選擇和動態優化的依據，更是評判實施效果和政策效果、反應進展情況、發揮導向作用的手段和工具。結合武隆實際、參照各地已出臺的評價體系，建議武隆從4大領域、10個關注方向設置37項指標。

（九）打造“和諧、互利、共生”的生態文化

積極探索探索構建武隆生態文化的路徑。一是平衡理想目標和現實困境之間的矛盾。加強生態知識和生態文明的普及教育，逐漸形成城鄉居民節約資源、主動保護生態環境、綠色消費、崇尚節約、低碳生活的良好風氣，通過網絡、電視、廣播、微博、手機、展板、論壇等建立公眾參與環保的信息網絡平臺，把生態保護的理念普及到公眾中去，把生態保護的行為落實到公眾的日常行為當中。二是搭建傳統發展觀念與綠色崛起訴求之間的橋梁。引導傳統發展模式的因素向綠色崛起轉變，倡導綠色發展、低碳發展、循環發展，改變干部考核方式、改變人們的生活消費方式等。三是營造生態文化形成發展的多元化支撐體系。深入開展全國生態縣和國家級生態文明示范試點縣的創建工作，打造一系列生態文化載體，推動生態文化的發展繁榮，將地域文化、運動文化、休閑文化、旅游文化、民族文化等的相互融合促進，讓廣大群眾主動參與，真正使武隆的生態文化根植進群眾的內心深處。

作者:中共重慶市武隆縣委政策研究室副主任

責任編輯:惺睿