廣州市隨遷生義務教育政策研究

◎ 李清剛

廣州市隨遷生義務教育政策研究

◎ 李清剛

廣州市沒有對隨遷生問題進行深入研究，導致在貫徹“兩個為主”政策上困難重重。解決上述問題的建議主要包括：明確義務教育公共產品屬性、設置隨遷生就讀的合理門檻、修正“兩個為主”政策等。

隨遷生 義務教育 政策

廣州市義務教育階段的非本地戶籍生源從2010年的初中在校生103738人（占初中全體在校生數的26.31%）、小學在校生407194人（占小學全體在校生數的49.37%），增長到2013年的初中在校生149142人（占初中全體在校生數的40.33%）、小學在校生480270人（占小學全體在校生數的55.89%），約以每年初中11000人、小學18000人的速度平穩增長[1]。廣州市在應對日益增加的非本地戶籍生源接受義務教育的問題上壓力巨大，面臨著艱難的政策調整和改革。

一、廣州市義務教育非本地戶籍生源的構成情況

廣州市義務教育階段就讀的非本地戶籍生源構成情況比較復雜，主要有以下三個類別：第一類是戶籍不在學校所在地的縣級行政區域，但擁有廣州市戶籍的學生。比如廣州戶籍的學生在廣州市不同區縣之間流動求學即屬于此類，據調查這類學生數量不多，不是本文探討的重點，可忽略不計。第二類是戶籍不在學校所在地的縣級行政區域，不擁有廣州市戶籍但父母雙方或一方屬于進城務工人員（外來工）且屬于常住人口的學生（簡稱隨遷生），這類生源占義務教育非本地戶籍生源的比例弱于四分之三。第三類是戶籍不在學校所在地的縣級行政區域，不擁有廣州市戶籍但父母雙方或任一方都不是進城務工人員的學生（簡稱選擇生）。由于廣州地處珠三角中心，優質的教育實力和品牌對珠三角其他地區富裕家庭的家長構成強大的吸引，這類學生的父母并不在廣州就業，而只是具有選擇廣州優質教育資源的意愿。這類生源占義務教育階段就讀的非本地戶籍生源的比例超過四分之一，他們主要就讀高收費寄宿制民辦學校或優質“公辦名校”所辦的民校。本文重點討論隨遷生的政策問題，順帶討論選擇生的問題。

二、隨遷生就讀特點分析

（一）隨遷生群體規模龐大，主要在低收費的租賃民辦中小學就讀。廣州公辦初中較少，因此在民辦初中階段就聚集了更多的隨遷生。與選擇生不同，他們主要就讀于每年收費8000元以下的民辦學校，而選擇生通常就讀于每年收費16000～40000元的高收費民辦學校。由于廣州市各區縣公辦學校生均成本不同，以廣州市白云區為例，小學每年生均成本為10000元，初中則為12000元，那么公辦中小學的生均成本平均為11000元。在生均成本方面，隨遷生就讀的租賃民辦學校顯然比公辦學校的更低，面對越來越高企的租金，陷入低質量運轉的固化狀態，與公辦學校的辦學質量差距越來越大，背離了義務教育均衡發展的政策目標。

（二）隨遷生流動性強，政府難以計劃性安排。隨遷生之所以叫隨遷生，主要是因其流動性強，具有隨機性和風險不可知的特點。以廣州白云區為例，2008年全球陷入經濟融危機之時，當年白云區隨遷生減少了約20%，造成許多校舍閑置和資源浪費。隨遷生由于受到經濟波動以及宏觀政策等影響，加上政府缺乏對經濟危機的深刻洞察力和預見性，因此政府難以將其納入當地的國民經濟社會發展規劃之中統籌安排、協調配置。

（三）隨遷生是社會轉型期教育自身發展規律的體現。未來20年是我國經濟發展難得的戰略機遇期，為了全面建設小康社會，黨的十七大指出縮小城鄉、區域發展差距和促進經濟社會協調發展的進程還很艱巨。目前我國城市化率突破了50%，但和發達國家的80%相比仍有不小的差距。只要城市化的進程沒有終止，隨著戶籍制度的松動，將會有更多的農村人口涌入城鎮，隨之而來的就是城市迎來更多的隨遷生。這是長期的經濟二元對立和人口自然遷移帶來的問題在教育上的反映，政府必須要為這些流動兒童接受義務教育承擔責任，因此流動兒童的義務教育問題要站在實施科學發展觀的戰略全局來考慮，而不僅僅視為教育內部衍生出來的問題，這是新時期政府面臨的新挑戰。

三、現行的隨遷生義務教育政策分析

2008年頒發的《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》中指出，切實解決好進城務工人員隨遷子女就學的辦法，就是“對符合當地政府規定接收條件的進城務工人員隨遷子女，要按照相對就近入學的原則統籌安排在公辦學校就讀，免除學雜費，不收借讀費。地方各級人民政府要按照預算內生均公用經費標準和實際接收人數，對接收進城務工人員隨遷子女的公辦學校足額撥付教育經費。”并且強調了省級政府加強領導和統籌，“制訂切實可行的實施方案，確定省和省以下各級人民政府的經費分擔責任，落實所需資金。”要確保免除城市義務教育階段學生（含進城流動兒童）學雜費工作落到實處。但中央財政的責任只是“對進城務工農民工隨遷子女接受義務教育問題解決較好的省份給予適當獎勵。”這樣的政策設計主要存在以下幾點問題：

第一，增加地方事權而沒有給予應有財權。中央財政似有為自己“減負”的嫌疑，至少目前的政策還沒有意識到隨遷子女進城接受義務教育問題已經涉及到深層的財政體制改革，沒有強調中央財政在建立國家層面上的義務教育階段的生均成本對流入地轉移支付標準的責任。這樣的政策設計和國務院發展研究中心2002年的一項調查倒是很“吻合”——該項調查顯示，我國義務教育投入中，87%左右由基層地方政府負擔，省級政府和中央分別只承擔了11%和2%。[2]這樣只擴大地方事權而沒有增加地方財權的政策只能是權宜之計，因為在分稅制的體制下，地方政府對國家應盡的義務通過向中央繳納稅收的形式已經做到，那么隨遷生在流入地接受免費義務教育的理由就不那么充分：他們的涌入導致流出地政府財政開支的減少，卻增加了流入地政府財政開支。因為流出地政府得到了隨遷生沒流出之前屬于中央轉移支付的那部分義務教育經費，現行政策又幾乎是“豁免”了流出地政府對流出兒童的義務教育責任。那么對于流入地政府而言，在盡了被強制的國家稅收義務之后，國家也沒有建立在義務教育階段的生均成本的國家轉移支付標準，沒有一個可以跨省跨地區以分享社會財富的體制，那么流入地政府為這些隨遷生提供免費的義務教育的充足理由在哪里呢？如果說他們的父母屬于本地常住人口也向本地政府納了稅，本地政府就應該為他們提供義務教育，也算是一條理由的話，那么在以戶籍制度為基礎的地方負責分級管理的義務教育體系下，戶籍制度沒有改革之前，地方政府不會有動力去采納這條合理建議。

第二個問題是，地方政府不重視隨遷生的義務教育。如上分析，地方政府會以種種緣由不重視隨遷生的義務教育問題。尤其在以GDP崇拜的評價制度下，GDP代表政績一切，沒有官員會像重視經濟發展那樣重視教育發展，新加坡國立大學鄧永恒教授研究了中國283個中小城市的市長和市委書記10年的政績和升遷結果的關系，發現中國的“綠色官員”升遷難。根據這項研究，如果市委書記和市長任期內的地區生產總值增速比上一任提高0.3%的話，升職概率將高于8%，如果任期內長期把錢花在民生和環保上，那么他們的升官概率則為負值。[3]

再退一步講，假設流入地政府想真正解決隨遷生入讀免費的義務教育公辦學校的問題，也是困難重重，面臨著巨大的財政、教育用地、校舍和師資等壓力。以廣州為例，如果真正落實“兩個為主”的要求，即主要由公辦學校來承擔，由于城市容積率有限，且不說接納這些學生的土地哪里去找（18億畝耕地是不能覬覦的紅線），僅就生均成本來測算，就需要廣州市、區兩級政府投入大約60～80億元。加上省級財政轉移支付力度小，在現有經濟發展水平下，市區財政難以承受。地方上出臺一些對流動兒童入讀公辦學校的“限制性”政策也是合理的，當然限制的目的是為了區別對待，要甄別隨遷生和選擇生的就讀差異，而不是一概給予“嚴苛”的門檻。遺憾的是，實踐當中卻未必如此，比如《廣東省流動人口服務管理條例》規定：“居住證持證人在同一居住地連續居住并依法繳納社會保險費滿五年、有穩定職業、符合計劃生育政策的，其子女接受學前教育、義務教育應當與常住戶口學生同等對待。具體辦法由居住地地級以上市人民政府制定。”且不說能滿足上述限制性條件的“合法”持有居住證的進城務工人員的比例能有多大的問題，通過解讀《廣東省流動人口服務管理條例》全文，人們看到的只是省級財政對中央財政的上行下效，同樣把責任轉移給比省級更低的“地級以上市人民政府”。至于“地級以上市人民政府”會不會如法炮制把責任轉移給更低的“區縣政府”呢？筆者認為情況不太樂觀。

四、廣州市隨遷生義務教育問題的政策改革建議

（一）明確義務教育的公共產品屬性，建議中央政府承擔起其供給的主要責任。越是純粹的公共產品，越是應由更高級別的政府來承擔供給，比如國防安全就是由中央政府來主要承擔的。事實上義務教育也是經濟學家公認的純粹的公共產品，理應由中央政府像承擔國防那樣負起主要責任，而不是在治理上倚重基層政府。韓國的研究表明，義務教育從經濟貢獻率來看，也比其他如職業教育和高等教育等貢獻更大、更多，是一個國家民族發展的根本和基礎。因此其質量成敗關乎國運昌盛、民族興衰，中央政府承擔其直接的財政投入是不可回避的歷史使命。從實踐來看，雖然西方國家財政體制差異很大，但在義務教育投入上，大多數國家選擇的是由中央政府或者是高層地方政府承擔的。事實上中央政府承擔了義務教育的投入，才能終結由義務教育的外溢性帶給地方政府之間的“踢皮球”現象，實現義務教育社會效益的最大化。筆者在廣州市的調查也佐證了這一點，56.1%的人支持“中央要加大對進城務工人員隨遷子女義務教育轉移支付力度”。因此在建立全國流轉的中小學學籍制度后，下一步改革的建議就是落實中央政府的義務教育財政保障責任。

（二）落實“兩個為主”政策難以負荷，執行“兩個為主”政策需要轉換新思路。如上分析，分稅制背景下，地方執行“兩個為主”，尤其是如廣州這樣人口擁擠的一線城市，執行起來困難重重。中央與地方政府權責分擔一時半會兒難以厘清，不如轉換思路，把舊的“兩個為主”修正為新的“兩個為主”，即以流入地政府承擔為主，以流入地財政保障為主。隨遷生就讀何必一定要分公辦學校還是民辦學校，《民辦教育促進法》明確規定民辦學校也是社會主義公益事業的重要組成部分。在確立新的思路之后，地方政府就可以把中央轉移支付的公共財政通過向民辦學校購買學位來保障隨遷生義務教育的就讀權利（接受購買學位服務的民辦學校不得再向隨遷生收取或變相收取學費），充分利用教育市場的調節作用，減少教育資源浪費。同時挖掘公辦學校的潛力，在城市人口出生率進入下行通道、城市公辦學校的空座率逐步攀升之時，盡量充分接收更多的隨遷生就讀，為就學壓力舒困解難。

（三）建立省級財政專項支付的常態機制。按照現行管理制度，義務教育是以省級政府統籌，縣級政府管理為主。省級政府的統籌往往體現在對經濟發展落后縣的財政轉移支付力度上，而對隨遷生的轉移支付沒有列入優先考慮或者重點考慮的議程。由于這種轉移支付隨機性強，缺乏剛性的制度約束，造成教育資源的不合理配置。因此省級財政專項轉移支付要建立常態機制，而且明確詳細規定廣州市上繳省的財政總額中，根據廣州市實際接納的隨遷生總量給予一定數額或比例的返還用作義務教育階段隨遷生的專項教育資金。

（四）政府規劃公辦學校布局時要改變以戶籍人口為依據的慣例。隨遷生大量在民辦學校就讀和難以計劃性安排的問題主要根源還是在于政府在規劃公辦學校布局時主要以戶籍人口為依據，2013年廣州市常住人口是1292萬人，戶籍人口832萬人，非戶籍常住人口有460萬，如果只是以戶籍人口為依據規劃公辦學校顯然滿足不了實際入學需求，嚴重導致公辦學位不足。因此政府必須在規劃公辦學校布局時以常住人口為依據，切實增加足夠的公辦學位，才有望減輕隨遷生的入學壓力，向義務教育政府辦的目標邁出重要一步。

（五）設置合理的隨遷生就讀門檻。任何城市都存在容納力的問題，人口的規模不能無限制膨脹，因此人口流入的限制是必要的。但人口流入的限制合理性則可以充分探討的，比如英國在20世紀60年代之后出現由城區人口過于膨脹向郊區化發展的趨勢。英國不同城市依據每個區域的自然或人文資源，因勢利導確定不同城市的規模和發展脈絡，受到城市容納力的限制，而不是一味追求大。因此廣州需要借鑒國際城市發展的經驗在人口流入與城市容納力之間保持平衡，進行適當的人口準入限制是必要的，但要考慮到隨遷生家長對當地的社會服務和貢獻,設置合理的隨遷生就讀門檻。比如廣州市中考必須滿足“四個三”就是很好的嘗試，即三年合法穩定職業、三年合法穩定住所、繳納三年社會保險、三年完整學籍。政府對隨遷生義務教育的財政資助不妨參考上述“四個三”的經驗，尤其是滿足三年合法穩定職業、三年合法穩定住所及繳納三年社會保險的條件，可以避免完全“敞開”教育門戶造成的選擇生濫用隨遷生的利好政策。

選擇生為什么不能享受隨遷生的利好政策呢？從教育公平的角度看，選擇生不同于隨遷生，流入地政府保障隨遷生的義務教育就讀權利是迫于落實《義務教育法》的需要，是流入地政府在教育上“保基本、兜底線、促公平”的表現。如果說隨遷生只是要求“有學校可上”的話，那么選擇生顯然要求的是“要上好學校”，這已經超出了“保基本”的范疇。目前流入地政府在保證隨遷生基本的“有學校可上”尚力不從心，在保證本市戶籍的學生“要上好學校”訴求上困難重重時，自然不會回應監護人不屬于廣州市常住人口的選擇生的訴求了。

參考文獻：

[1]數據來源：廣州市教育統計與監測中心。

[2]馬暉.1200萬流動兒童義務教育誰負責[N].21世紀經濟報道,2009-12-13.

[3]田享華.學者研究內地市長書記升遷,發現“綠色官員”升官難[N].第一財經日報,2013-07-03.

Research on Compulsory Education Policies of Migrant Students in Guangzhou

Li Qinggang

Guangzhou performs compulsory education policies of migrant students with great difficulties,for there are no in-depth studies of the characteristics of migrant students.Measures proposed by the author include taking compulsory education as pure public goods,setting up a reasonable threshold to enter,and revising relevant policies.

migrant students; compulsory education; policy

G522.3

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.006

李清剛，廣州市民辦教育研究中心秘書長，副研究員，研究方向為民辦教育政策、學校品牌管理等。

（責任編輯：陳丁力）

廣州市教育科學“十二五”規劃課題《促進廣州民辦教育發展政策研究》（2013C061）。