論公共政策視角下城市規劃的價值取向

◎ 周國梁

論公共政策視角下城市規劃的價值取向

◎ 周國梁

城市規劃具有公共政策的屬性，實質上是一種公共政策，研究其價值取向，既是城市規劃理論發展的應有之義，也是新時期我國城市發展的現實需要。在分析城市規劃公共政策屬性的基礎上，結合我國城市規劃向公共政策的轉型，著重探討了公共政策視角下城市規劃的公共價值取向、民主參與取向、人本取向和空間正義取向。

公共政策 城市規劃 價值取向

在不同的歷史時期，城市規劃具有不同的內涵。近些年來，城市規劃越來越多地被認為是一種公共政策，具有公共政策的內涵和外延。于2005年10月28日討論通過，2006年4月1日開始施行的《城市規劃編制辦法》首次明確了城市規劃正式成為政府的重要公共政策，①同時也是國家在新時期對城市規劃提出的新要求。李東泉、藍志勇認為“當前對于城市規劃公共政策的討論日漸增多,但人們對于城市規劃作為公共政策的內涵及特征尚未從理論上進行清楚的界定”。[1]在城市規劃向公共政策轉型的語境下，其價值取向是構成公共政策內涵的重要組成部分，對新時期城市規劃的方向、實踐有著重要的指導作用。

一、城市規劃的公共政策屬性分析

（一）公共政策的含義和價值取向

公共政策作為統治和管理的工具，隨著國家的出現而產生。1951年，由拉斯韋爾和勒納合著的《政策科學：視野與方法的近期發展》一書的問世，被認為是現代公共政策學誕生的標志，拉斯韋爾認為公共政策是一種具有目標、價值與策略的大型計劃。自公共政策作為一門科學伊始，眾多的學者對其進行了界定。托馬斯·R·戴伊認為“公共政策是關于政府所為和所不為的所有內容”；[2]伍德羅·威爾遜認為，公共政策是由政治家制定，由行政人員執行的法律法規；戴伊·伊斯頓認為公共政策是對社會價值進行的權威性分配；詹姆斯·安德森則認為，公共政策是權威機構為處理某一問題或事務而進行的有目的的活動過程。[3]36

國內學者從技術層面對公共政策進行了界定。張金馬認為，“公共政策是黨和政府用以規范、引導有關機構團體和個人的準則和指南，其表現形式有法律、規章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動計劃與策略等。”[4]陳慶云認為,“公共政策是政府依據特定時期的目標,在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則。”[5]

價值取向影響公共政策的選擇和制定，同時為政策行為提供指南，陳振明認為公共政策的價值取向是“對政策系統行為的選擇，即對社會資源的提取和分配以及對行為管制的選擇”，[6]范曉東認為“公共政策的基本價值標準直接影響甚至決定了公共政策的基本屬性特征、發展方向及其政策效用等”。[7]

根據不同的標準，學者們對公共政策的價值取向進行了研究，一般都包含公共性、權威性、公平性、動態性等內容，還有學者提出了階級性、強制性、過程性等取向。

（二）現代城市規劃理論的發展

18世紀末的工業革命催生了現代城市規劃理論的發展，為了解決當時快速城市化所引發的城市問題，現代城市規劃的先驅們貢獻了他們的才智。霍華德提出了“花園城鎮”（或“田園城市”）的設想，認為新城鎮應將城市生活的優點和鄉村的自然環境和諧地結合起來；勒·柯布西耶主張“輻射城市”，認為城市應采用新的城市規劃原則和建筑方案，并提倡在城市規劃中采用功能區域劃分的原則；芒福德從文化的角度提出了自己的規劃理論，被認為是人文城市規劃的使者。

1933年《雅典憲章》的頒布，確立了理性主義在城市規劃中的作用，到了50年代后期，以林德布羅姆為代表的理性主義者倡導漸進的城市規劃；簡·雅各布斯則通過對人行道、公園、街區用途的分析，提出城市多樣化的重要性。[8]20世紀60年代，達維多夫主張的倡導式規劃認為，市民意見應成為城市規劃的一部分，這也被看作是城市規劃向公共政策轉型的標志；70年代以后，各種規劃流派異彩紛呈，具有代表性的是弗里德曼的溝通式規劃，該理論認為城市規劃應是不同利益主體相互溝通和交流的結果，溝通式規劃又發展成為協商式規劃，與前者相比，后者更注重溝通的方式，認為交流應是在平等、自由的基礎上進行的，溝通式規劃和協商式規劃被看作是作為公共政策的城市規劃的實踐方式。[9]

從誕生起，現代城市規劃就被打上了公共價值導向的烙印。隨著城市化的推進，新的城市問題不斷涌現，城市規劃的領域也有了一定程度的拓展，環境保護、空間正義等問題被引入到了規劃中來，公共政策導向愈加明顯，現代城市規劃理論也在解決城市問題的過程中逐步完善。

（三）城市規劃的公共政策屬性

從現代城市規劃的歷史演進來看，對公權力的制約和公共利益的保護，是城市規劃的核心要義。劉易斯·芒福德認為“真正影響城市規劃的是深刻的政治和經濟的轉變”，而“城市規劃作為公共政策”似乎已經成為了一種“政治和制度引導下”的共同認識。[10]城市規劃的公共政策屬性可以從三個方面進行界定。

首先，城市規劃符合公共政策的定義。城市規劃的主體是政府或其職能部門，跟城市發展的目標一致，立足點為解決城市的公共問題，其編制、實施是一個不斷調整和反饋的過程，基于此，何流將城市規劃定義為：“為彌補市場或政府‘失靈’、解決公共問題以及維護和協調城市公共利益，由政府及其他相關利益主體共同協商所形成的、由政府強制力保障的空間使用政策。”[3]38

其次，城市規劃具有公共政策的基本特征。通過法律和制度保障，城市規劃具有權威性；城市規劃的目的是對公共空間資源的合理分配，因而具有公共性；城市規劃的編制實施是一個不斷變化完善的過程，具有動態性。此外，城市規劃還具有層次性、強制性等特點。

第三，城市規劃和公共政策的價值取向一致。城市規劃有追求效率的一面，同時，它也致力于創造和諧美好的城市環境，努力促進城市的公平正義；城市規劃具有實踐取向，它面向具體的城市空間，要求具有較強的實踐性和可操作性。隨著現代城市治理理念的發展，城市規劃被賦予了更多的內涵，民主參與、空間正義等取向愈加明顯。

需要注意的是，城市規劃與一般具體的公共政策（住房政策、教育政策等）相比有所區別，城市規劃是具有綜合目標的公共政策，由各個具體的公共政策所構成。

二、我國城市規劃向公共政策的轉型

如表1所示，以國家發展階段為維度，李東泉等將建國后我國城市規劃的發展分為四個階段。

表1 建國后我國城市規劃的發展歷程

筆者以城市規劃在經濟建設和社會發展中的作用為維度，將建國后我國的城市規劃分為三個階段：

第一階段，服務于“國家計劃”。建國后，我國實行了嚴格的計劃經濟制度，城市規劃成為建設領域落實計劃任務的工具，工程技術角色突出，價值引領作用弱化，公共政策導向出現偏頗。

第二階段，服務于“經濟發展”。改革開放后，我國確立了市場為導向的經濟發展模式，計劃和控制逐步弱化，城市規劃成為政府發展經濟和重新對公共資源進行配置的手段。但由于政府職能轉變不到位等因素，我國的城市規劃理念轉變不及時，“以經濟建設為中心”的指導原則嚴重影響了城市的良性、健康、可持續發展，城市病越來越嚴重，公共政策意識缺失，價值取向一度被扭曲。

第三階段，服務于“社會和諧”。進入到新世紀以來，公共政策主體日漸多元，為規劃路徑的轉型提供了條件，基于現實的城市問題和對以往規劃的反思，城市規劃逐漸從純工具角色和服務經濟建設的桎梏中解放出來，城市規劃的政策屬性逐步被大家所認識，城市規劃在“和諧社會”的構建中也必將大有作為。

與此同時，還應認識到，城市規劃在現階段僅是“重要公共政策之一”，在相當長的時期內并不會成為主導城市發展的核心公共政策，城市規劃話語權的加強還需要一個過程。

三、公共政策視角下城市規劃的價值取向

（一）公共取向

公共性是現代城市規劃的根本特征，保護公共利益是城市規劃的核心價值取向。公共價值取向建立在公眾的期待和需求的基礎之上，是對公眾主觀愿望和切實需求的滿足，同時也是政府行為的導向。王華兵認為：“從公共政策角度來說，城市規劃實際上就是為解決城市公共問題、協調城市公共利益、滿足市民公眾均等化公共服務的需求，由政府及其他相關利益主體協商而成并由政府強制保障實施的城市空間使用政策，具有明顯的公共性。”[11]城市規劃的公共性，在理念層面表現為對公共利益的重視，在實踐層面，城市規劃作為保障公共產品和服務有效供給的手段，在具體的交通、基礎設施建設、城市更新、城市生態保護等方面發揮著重要的作用。

一直以來，城市規劃致力于在市場取向和公共取向之間找到平衡點，市場強調效率，而公共性更強調對社會利益的公平分配。當前我國的城市規劃存在困境，領導意志在城市規劃中仍占據主導地位，以經濟建設為中心的理念仍然根深蒂固，唯政績論仍占據重要地位，地方的土地財政問題，官員的權力尋租問題，都在制約著城市規劃公共屬性的應然回歸。終結“增長主義”的內外推力已然成熟，城市規劃應從經濟主導的桎梏中解脫出來，由“增量規劃”更多地向“存量規劃”發展。

（二）民主參與取向

民主行政有利于為政府獲得新的合法性支撐，也有利于保證城市規劃的科學性和合理性。在當前的城市規劃中，民眾更多的是扮演作為政府附庸的合作者，在城市規劃中并沒有實質性地位，民主參與的缺失容易使城市規劃淪為少數專家和官員踐行其精英理念的工具。

民主參與下的城市規劃具體來說一是要保障公民的知情權，擴大公民參與，讓公眾真正參與到城市規劃的編制和實施中來，這既是民主行政的表現，也是民主行政的實現途徑；二是要培育公民精神，公民精神是推動現代城市建設的重要力量，既要培育公眾的公民精神，也要培育規劃決策者和實施者的公民精神；三是要強化顧客導向，將公眾看成是顧客，政府是供顧客驅使的服務提供者，要重視民眾需求，及時做出回應，并以民眾的滿意度作為衡量城市規劃和公共服務質量的指標。

同時，應保障市民在城市規劃中的表達權、決策權和監督權，并完善相應的信息公開機制、意見表達機制、協商決策機制和民主監督機制等，確保民眾參與渠道的暢通。

（三）人本取向

以人為本包含了對人的尊重、對人的生命的敬畏以及對人的內心世界的探究等豐富內涵，城市規劃的人本取向或者說人文關懷有下列幾點精髓：

1.人道主義。將人本身作為出發點來考慮問題，人有知情權、話語權，有被人尊重和個人權益不受侵害的權利，這也是人文關懷的根本出發點。城市規劃要充分考慮到這一點，對當下的強拆等城市建設困境有一定程度的啟示意義。

2.尊重個體意識。個體的存在是最真實的存在，應把個體從集體中解放出來，強調“我”的權益和想法。受傳統思維及社會主旋律的影響，在我國，集體往往凌駕于個體之上，個體的權益經常會遭到漠視。城市規劃的公共性取向并不意味著可以犧牲作為個體的市民利益，相反，一個人性化的城市規劃應處處彰顯人文關懷，使得每一個規劃參與者感受到對其個體地位應有的尊重。

3.自由與平等。人生來平等，這一點不管是在中國先哲，還是西方啟蒙思想家們的著述中都能得到體現。平等意味著人人都有追求個體自由的權利，社會應該為個體的平等和自由創造環境。城市規劃要統籌考慮，杜絕厚此薄彼現象的出現，更不能為了一部分人的利益而付出犧牲另一部分人利益的代價。

4.感性和理性。感性是構成人性的重要部分，是人的本真面目，而理性是人特有的客觀分析和判斷的思維方式，人們可以通過理性來約束自身的行為，使其合乎社會準則和規范，感性和理性共同左右著人類的行為。城市規劃是建立在理性基礎上的，但絕不應成為死板的教條，充分考慮并保障人的情感需要，是現代城市規劃的題中之意。

（四）空間正義取向

城市發展的過程也是空間生產的過程，城市是自然空間（物質空間）、精神空間和社會空間三位一體的綜合體。鐘順昌認為“城市化是一種典型的空間生產形勢，而這種空間生產，客觀上以市場化為導向，結果是以犧牲大多數弱勢群體的根本利益和剝奪其對美好生活追求的權力為手段，來滿足社會少數精英階層的利益”。[12]

曹現強等在對空間正義內涵進行梳理的基礎上，認為空間正義的概念“是對不正義的空間表現的批判，目的在于觀察、辨別和消減植根于空間和空間過程的不正義”。[13]從空間正義的維度看，當前城市化進程中大量城市問題的出現，是因為空間的“非正義”現象的存在，人的價值要求和社會道德被束之高閣，人性的貪婪以及資本的趨利傾向，以及權力和資本的結合，使得堅持資本取向的城市生產變成了對弱勢群體利益的榨取。

堅持空間正義的價值取向應首先堅持空間資源分配的正義，這種資源包括有形資源和無形資源（包括了城市成員的權利等），分配正義就是要讓全體成員享受到城市發展的成果，不僅包括收入等利益方面的公平分配，還包括在社會規則中的地位公平。其次，應堅持空間治理的正義取向，城市的更新和發展，不應以犧牲弱勢群體的利益為代價，在空間布局和城市改造過程中，要特別注意弱勢群體權益的保障。另外，空間正義的實現還需要城市由“大政府”向“大社會”轉變，城市政府和社會主體之間應建立起良好的合作交流機制，培育適應城市善治需求的公民社會。最后城市空間正義價值的實現需要依賴公共政策，中國城市空間正義缺失的矯正需要公共政策的支撐，在這個過程中，要理性面對當前由于空間的非正義所導致的空間抗爭。[14]

四、結語

本文在梳理公共政策價值取向和現代城市規劃理論發展的基礎上，從概念、特征及價值取向三個角度分析了城市規劃的公共政策屬性，認為城市規劃實質上是一種具有綜合目標的公共政策。從我國建國后城市規劃的實踐來看，城市規劃的發展其實就是向公共政策轉型的過程。公共政策視角下的現代城市規劃應堅持公共取向、民主參與取向、人本取向和空間正義取向，每一種取向都被時代賦予了新的內涵。需要注意的是，這些取向之間并不是割裂開來的，而是互相補充、互為支撐的。在城市規劃的過程中，既需要作為規劃主體的城市政府的大力推進，也需要社會主體（社會組織、市民社會等）的民主監督和積極參與，城市政府和社會主體間的協同治理是城市規劃的大勢所趨。

注釋：

①新版《城市規劃編制辦法》總則第一章第三條對城市規劃重新進行了定義：“城市規劃是政府調控城市空間資源、指導城鄉發展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”。

[1]李東泉,藍志勇.論公共政策導向的城市規劃與管理[J].中國行政管理,2009(5)：36.

[2][美]托馬斯·R·戴伊.彭勃等譯.理解公共政策(第十版).北京：華夏出版社,2004：2.

[3]何流.城市規劃的公共政策屬性解析[J].城市規劃學刊,2007(6).

[4]張金馬.政策科學導論[M].北京：中國人民大學出版社,1992：19.

[5]陳慶云.公共政策分析[M].北京：中國經濟出版社,1996：8.

[6]陳振明.政策科學[M].北京：中國人民大學出版社,1998：484.

[7]范曉東.公共政策視角下城市總體規劃實施評估研究[D].重慶：重慶大學，2012.

[8](加拿大)簡·雅各布斯.金衡山譯.美國大城市的生與死[M].南京：譯林出版社,2006.

[9]李東泉.從公共政策視角看1960年代以來西方規劃理論的演進[J].城市發展研究,2013(6).

[10]趙明,雷誠.論城市規劃的公共政策導向與依法行政[J].城市規劃,2007,31(6)：21.

[11]王華兵.論城市規劃的公共性及制度矯正[J].中國軟科學,2013(2)：16.

[12]鐘順昌.空間正義——城市化的倫理選擇[J].當代經濟，2013(9)：28.

[13]曹現強,張福磊.空間正義：形成、內涵及意義[J].城市發展研究，2011(4)

[14]曹現強,張福磊.我國城市空間正義缺失的邏輯及矯治[J].城市發展研究,2012(3).

On the Value Orientation of Urban Planning from the Perspective of Public Policy

Zhou Guoliang

Urban planning has the attribute of public policy,and is in essence a kind of public policy.The study into its value orientation not only is the requirement of the development of urban planning theory,but is also the practical demand for urban development in a new era.Based on the analysis of urban planning’s public policy attributes,and combined with the transformation towards public policy of China’s urban planning,the paper focuses on the public value orientation,democratic participation orientation,humanistic orientation,and space justice from the of China’s urban planning from the perspective of public policy.

public policy; urban planning; value orientation

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.015

周國梁，山東大學城市發展與公共政策研究中心成員，管理學碩士，主要從事城市管理、公共政策領域研究。

（責任編輯：盧小文）