智慧城市頂層設(shè)計的思路及其誤區(qū)

◎ 徐 昊 袁 峰

智慧城市頂層設(shè)計的思路及其誤區(qū)

◎ 徐 昊 袁 峰

隨著智慧城市建設(shè)在全國各地如火如荼的展開，智慧城市頂層設(shè)計的重要性越發(fā)凸顯。然而，頂層設(shè)計自身也逐漸暴露出一些問題。本文結(jié)合智慧城市建設(shè)的實踐經(jīng)驗，在給出智慧城市頂層設(shè)計總體思路的同時，分析總結(jié)了當(dāng)前頂層設(shè)計存在的若干誤區(qū)。

智慧城市 頂層設(shè)計 設(shè)計思路 設(shè)計誤區(qū)

一、引言

“智慧城市”是近年最熱的詞匯之一，上海、寧波、無錫、深圳、武漢、佛山、成都等國內(nèi)各大城市紛紛提出了相關(guān)建設(shè)計劃并付諸實踐。如火如荼的建設(shè)浪潮之中，混亂和低效的問題逐漸暴露出來，各大城市紛紛展開智慧城市頂層設(shè)計，尋找能夠指導(dǎo)智慧城市建設(shè)的良方。

頂層設(shè)計又稱自頂向下的設(shè)計（Topdown Design），是理念與實踐之間的路線圖，總體規(guī)劃與實施方案的銜接橋梁，以確保在實踐過程中能夠“按圖施工”，避免混亂無序。智慧城市是一個新領(lǐng)域、新戰(zhàn)場，作為其理論指引和實踐綱領(lǐng)，“智慧城市頂層設(shè)計”也是一個新生事物，其自身也存在很多問題，需要不斷完善。[1-4]對智慧城市頂層設(shè)計的流程、內(nèi)容、思路都做過一些研究和總結(jié)，本文在這些先期研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的實踐經(jīng)驗，給出智慧城市頂層設(shè)計總體思路，同時也分析總結(jié)了當(dāng)前頂層設(shè)計存在的若干誤區(qū)，希望給同行一些有益的參考。

二、頂層設(shè)計的意義

頂層設(shè)計對智慧城市建設(shè)的意義主要表現(xiàn)在三個方面：

1.明晰智慧城市建設(shè)藍(lán)景和實施計劃，讓“智慧城市”不再霧里看花。對城市決策者而言，可以通過頂層設(shè)計掌握未來城市發(fā)展的藍(lán)景、時間表、預(yù)算投入等；對職能部門而言，可以明確業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)，指引其進(jìn)行業(yè)務(wù)流程優(yōu)化；對企業(yè)而言，可以找到發(fā)力點，在政府的引導(dǎo)和規(guī)范下參與智慧城市建設(shè)。

2.從全局著眼制定總體框架，避免信息孤島和重復(fù)建設(shè)。頂層設(shè)計中要梳理城市功能體系中的共性需求，以共享和開放為指導(dǎo)原則，避免信息孤島和重復(fù)建設(shè)，最大化資源利用率。信息化統(tǒng)籌單位可以依據(jù)頂層設(shè)計進(jìn)行立項審批，明確優(yōu)先的項目內(nèi)容和限制的項目內(nèi)容，實現(xiàn)效益最大化。

3.指導(dǎo)共性平臺的統(tǒng)一建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定，確保平臺的兼容性和擴展性，達(dá)到1+1＞2的效果。分解出具體的建設(shè)任務(wù)，小步快跑，實現(xiàn)漸進(jìn)式的項目推進(jìn)，分階段促成智慧城市愿景的達(dá)成。

三、頂層設(shè)計的思路

我國的政府管理體制實行的是條塊管理，地方上大多數(shù)職能部門同時接受條線上級部門和屬地政府的管理。條線部門從中央一直貫穿到基層，早些年已經(jīng)由中央政府牽頭做過一些以信息化為主要抓手的頂層設(shè)計，典型的如十二金工程。而地方政府的頂層設(shè)計則是近年智慧城市概念帶動下才姍姍起步。

以下以市/區(qū)一級地方政府的智慧城市頂層設(shè)計為例，介紹頂層設(shè)計的主要思路。條線部門頂層設(shè)計的結(jié)構(gòu)類似，但內(nèi)容上側(cè)重條線領(lǐng)域內(nèi)的職能、流程、系統(tǒng)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。頂層設(shè)計是自頂向下的統(tǒng)籌考慮，主要包含以下幾個方面：

功能架構(gòu)設(shè)計：目的是明確智慧城市核心業(yè)務(wù)的功能體系，描繪智慧城市建設(shè)效果，確保智慧城市的功能設(shè)計符合城市發(fā)展定位。

系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計：目的是確定智慧城市建設(shè)的技術(shù)大框架，設(shè)計基礎(chǔ)設(shè)施、共性平臺和領(lǐng)域應(yīng)用系統(tǒng)等支撐業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)所需的系統(tǒng)組件，給出最合理的邏輯關(guān)系，避免信息孤島和重復(fù)建設(shè)。

信息架構(gòu)設(shè)計：目的是梳理和完善信息資源目錄，構(gòu)建“采集、共享、管理、使用”一體化的支撐各類業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)所需的信息體系。

標(biāo)準(zhǔn)、安全和保障體系設(shè)計：目的是建立智慧城市建設(shè)及運行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，從整體審視安全風(fēng)險并制定應(yīng)對措施，指導(dǎo)和規(guī)范信息化建設(shè)，同時對組織、機制、資金、政策、人才等保障頂層設(shè)計落地的非技術(shù)因素進(jìn)行設(shè)計，確保相關(guān)項目群的順利實施。

（一）功能架構(gòu)設(shè)計

智慧城市頂層設(shè)計是從城市信息化規(guī)劃的視角切入的城市總體規(guī)劃設(shè)計。功能架構(gòu)設(shè)計（也稱業(yè)務(wù)架構(gòu)設(shè)計）是頂層設(shè)計的核心，描述了建設(shè)智慧城市要達(dá)到什么愿景，在城市運轉(zhuǎn)的方方面面如何體現(xiàn)出智慧，以及城市的各個主體（政府各部門、企業(yè)、市民）如何共同參與智慧城市的建設(shè)和運營。

功能架構(gòu)設(shè)計不涉及具體的技術(shù)手段，重點是面向城市的預(yù)期發(fā)展愿景，設(shè)計合理的人員和資源配置，梳理和再造關(guān)鍵的業(yè)務(wù)流程。以政府業(yè)務(wù)的智慧化升級轉(zhuǎn)型為例，美國政府信息化頂層設(shè)計的業(yè)務(wù)參考模型（政府功能/業(yè)務(wù)架構(gòu)）包括39個業(yè)務(wù)線、153個子功能，基本覆蓋了政府運行的方方面面。其核心思想是以業(yè)務(wù)為中心進(jìn)行梳理，打破部門和系統(tǒng)的界限。科學(xué)合理的功能架構(gòu)設(shè)計的前提是對業(yè)務(wù)的深入理解，以及對相關(guān)技術(shù)、政策、資源的準(zhǔn)確把握。

政府是智慧城市建設(shè)的主要推動力量，因此功能架構(gòu)的設(shè)計范圍是以政府職能為出發(fā)點，主要包括四個方面：1.改善民生服務(wù)，推進(jìn)社會文化領(lǐng)域的資源整合，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，最大限度滿足城市居民物質(zhì)文化需求；2.提高政府效能，實現(xiàn)政府決策科學(xué)化，實現(xiàn)公共事務(wù)處理和公共資源分配的開放透明，使城市管理和社會治理向互動化、精細(xì)化、人性化轉(zhuǎn)變；3.促進(jìn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，更多依賴于信息和知識等無形資源驅(qū)動和創(chuàng)新驅(qū)動；4.改善生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)環(huán)境的智能監(jiān)測和綜合治理水平，推動綠色可持續(xù)發(fā)展。

功能架構(gòu)設(shè)計可分為共性功能和個性功能兩部分。共性功能對所有城市大同小異，典型如：為“改善民生服務(wù)”，推行市民卡，打通社保、衛(wèi)生、公交等領(lǐng)域應(yīng)用，改造市民的消費和身份認(rèn)證流程；為“提高政府效能”，建立綜合城市管控體系，以信息化協(xié)同平臺為支撐，實現(xiàn)跨部門的指揮聯(lián)動。個性功能則與不同城市的特點（城市規(guī)模、歷史……）和定位（旅游城市、工業(yè)城市……）緊密結(jié)合，特別是“促進(jìn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型”和“改善生態(tài)環(huán)境”，與各地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況以及生態(tài)構(gòu)成有很大關(guān)系。

圖1 智慧城市四層架構(gòu)及縱橫兩個維度建設(shè)模型示意

（二）系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計

信息時代，城市功能設(shè)計的實現(xiàn)在很大程度上要依賴各式各樣的信息系統(tǒng)。系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計是從全局著眼，提出滿足功能架構(gòu)設(shè)計需求的最合理的系統(tǒng)組成以及相互之間的邏輯關(guān)聯(lián)，是頂層設(shè)計的主體部分。

根據(jù)分層設(shè)計理論，智慧城市的系統(tǒng)架構(gòu)大體上可以分為“感傳知用”四層，并可以進(jìn)一步分解為縱向和橫向兩個維度的建設(shè)內(nèi)容[5，6]，如圖1所示。橫向的建設(shè)內(nèi)容是智慧城市的內(nèi)功，包括各水平層面的基礎(chǔ)設(shè)施和共性平臺的設(shè)計，目標(biāo)是實現(xiàn)區(qū)域信息化的互聯(lián)互通和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，打破信息孤島，避免重復(fù)建設(shè)。這一部分應(yīng)由地方信息化主管部門統(tǒng)一主導(dǎo)。縱向的建設(shè)內(nèi)容是智慧城市的招式，主要是各種垂直領(lǐng)域（醫(yī)療、教育、環(huán)保……）的智慧應(yīng)用，過去的建設(shè)模式是一竿子捅到底，未來應(yīng)在頂層框架設(shè)計下基于共享資源平臺統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。這一部分應(yīng)由各自領(lǐng)域的業(yè)務(wù)職能部門牽頭主持，結(jié)合具體業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)運營。

系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計的重點工作如下：

2.以公共平臺為切入點。智慧城市系統(tǒng)架構(gòu)中，公共平臺是銜接橫向建設(shè)內(nèi)容與縱向建設(shè)內(nèi)容的橋梁，是貫徹以集約的橫向平臺支撐豐富縱向系統(tǒng)的建設(shè)思路的最佳切入點。典型的公共平臺包括城市公共信息平臺、政務(wù)云服務(wù)平臺等。這些公共平臺應(yīng)由地方信息化主管部門統(tǒng)建，并通過強制措施保障公共平臺得以充分使用。工信部發(fā)布的《基于云計算的電子政務(wù)公共平臺頂層設(shè)計指南》，就各省市政府如何組織開展公共平臺建設(shè)提出了指導(dǎo)意見，其他公共平臺的國家級指導(dǎo)意見預(yù)計也將陸續(xù)出臺。

3.理順系統(tǒng)的上下級對接關(guān)系。系統(tǒng)架構(gòu)的設(shè)計需要重點著眼于系統(tǒng)的接口約束。當(dāng)前，政府的應(yīng)用系統(tǒng)主要是條線結(jié)構(gòu)，自上而下延伸，地方的系統(tǒng)應(yīng)充分遵從條線部門的總體設(shè)計和規(guī)定，能夠?qū)由霞墤?yīng)用系統(tǒng)。同時，地方的應(yīng)用系統(tǒng)也必須通過規(guī)范的接口標(biāo)準(zhǔn)對接地方上的公共平臺，實現(xiàn)互聯(lián)互通。這樣就需要在接口標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計上充分考慮縱向上各條線的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)和橫向上本地區(qū)已制定的標(biāo)準(zhǔn)，通過標(biāo)準(zhǔn)化帶動系統(tǒng)的融合。因此，頂層設(shè)計中需要對各個條線的接口約束進(jìn)行研究，結(jié)合地區(qū)情況進(jìn)行完善，設(shè)計出相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并推行。

4.提出合理可行的建設(shè)運營方案。系統(tǒng)架構(gòu)的設(shè)計還應(yīng)包含各系統(tǒng)的實施任務(wù)表，提出各系統(tǒng)建設(shè)的牽頭單位和配合單位、時間計劃、建設(shè)模式和資源投入。設(shè)計中要對建設(shè)和運營給予相同程度的重視，處理好業(yè)務(wù)主管者、建設(shè)者和運營者的關(guān)系。業(yè)務(wù)需求的發(fā)生與認(rèn)定來自業(yè)務(wù)主管者，系統(tǒng)的功能與結(jié)構(gòu)確定由建設(shè)者負(fù)責(zé)，運行管理方式與經(jīng)營模式由業(yè)務(wù)主管者和運營者共同商定。建設(shè)和運營的成本也需充分考慮，對建設(shè)和運營的資金籌措進(jìn)行規(guī)劃。

（三）信息架構(gòu)設(shè)計

系統(tǒng)是智慧城市的骨架，信息是智慧城市的血液。信息架構(gòu)設(shè)計是針對支撐業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)所需的信息流的設(shè)計，著重研究信息的表達(dá)和傳遞，理順信息從產(chǎn)生到消費的生命周期。

目前，我國政府部門掌握著社會資源中大部分有價值的信息以及3000多個信息數(shù)據(jù)庫。但是，由于政府公開信息的渠道和方式尚未完善，其中許多信息資源還沒有充分開發(fā)利用，信息缺乏流動、傳遞和擴散，導(dǎo)致企業(yè)與個人無法通過正規(guī)渠道獲取所需的數(shù)據(jù)資源。即便在政府內(nèi)部，在條塊分割的管理結(jié)構(gòu)影響下，跨部門的數(shù)據(jù)共享也存在諸多問題和阻礙，“信息孤島”現(xiàn)象非常突出，存在重復(fù)采集，數(shù)據(jù)使用渠道不一、流程混亂，數(shù)據(jù)的有效性和權(quán)威性無法保證，并且缺乏對物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌考慮。

2.2.2 水稻不同生育期的抗病力也不同，幼穗分泌期和孕穗期最易感病，一般分蘗以前比較抗病。苗齡越小越抗病。同一品種苗期表現(xiàn)的抗病性大多與成株期抗病性呈正相關(guān)。在植株形態(tài)上，葉面較窄、挺直的品種，往往抗病性較強。凡稻株上葉片水孔數(shù)較多的較易感病，感病品種的總氮量尤其是游離氨基酸含量高，還原糖含量低，碳氮比例小，多元酚類物質(zhì)少，抗病品種正相反。

頂層設(shè)計要解決信息架構(gòu)的問題，關(guān)鍵是要：

1.全面梳理信息資源。掌握目前有哪些信息資源，基礎(chǔ)四大庫的建設(shè)情況如何，各大專題庫的建設(shè)情況如何，誰采集、誰管理、誰使用。做好信息資源目錄的設(shè)計，方便信息的管理和使用。

2.設(shè)計科學(xué)合理的信息共享體系。政府內(nèi)部的信息資源應(yīng)通過標(biāo)準(zhǔn)化的接口，以一個統(tǒng)一的平臺作為樞紐，將多種來源的信息進(jìn)行匯聚、共享和分發(fā)。以各層級的信息共享平臺為核心載體，應(yīng)制定數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)，定義省-市-區(qū)-鎮(zhèn)街-社區(qū)多級的數(shù)據(jù)流向，互聯(lián)互通。

3.提出可操作的信息整合實施指引。面向各業(yè)務(wù)部門，編寫數(shù)據(jù)整合操作指南，以職能部門的視角，詳細(xì)描述如何共享自己的數(shù)據(jù)，以及如何獲取和使用其他部門的數(shù)據(jù)，指導(dǎo)信息化主管部門和各職能部門的數(shù)據(jù)采集、梳理、管理、使用。

4.設(shè)計一套可持續(xù)的信息資源管理機制。定義信息生命周期各階段的責(zé)任人，理順數(shù)據(jù)生命周期，避免重復(fù)采集，數(shù)據(jù)不一致；實現(xiàn)一數(shù)一源；制定安全策略和隱私保護(hù)機制。前端信息采集的集中化是避免資源浪費的好方法，應(yīng)從制度設(shè)計上予以規(guī)范和保障。一些地方已經(jīng)形成了出租屋管理員代計生、公安等部門上門采集、更新數(shù)據(jù)的運行模式。出租屋管理員每月走訪轄區(qū)內(nèi)的出租屋，用平板電腦核查和更新信息，將信息同步到流管部門的系統(tǒng)中，計生、公安等部門如有需求，再從流管系統(tǒng)中將數(shù)據(jù)拷走。

5.探索數(shù)據(jù)開放的方式方法。在滿足政府內(nèi)部跨部門信息共享的同時，基于數(shù)據(jù)公開的需要，在保證信息安全的前提下，建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放試點，將政府的部分?jǐn)?shù)據(jù)資源有條件的開放給公眾，引導(dǎo)有能力的企業(yè)或個人能夠獨立開發(fā)出基于各種政府?dāng)?shù)據(jù)的商業(yè)應(yīng)用，釋放數(shù)據(jù)潛在價值，構(gòu)建出政府支撐、企業(yè)參與、多方受益的信息資源生態(tài)圈。

信息架構(gòu)設(shè)計中，信息化主管部門應(yīng)主導(dǎo)完善數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)并貫徹實施，各業(yè)務(wù)部門應(yīng)積極配合數(shù)據(jù)梳理，提出數(shù)據(jù)需求，并以開放的心態(tài)看待數(shù)據(jù)權(quán)問題。

（四）標(biāo)準(zhǔn)、安全和保障體系設(shè)計

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全策略和人財物的保障是智慧城市建設(shè)的主要環(huán)境因素，對智慧城市建設(shè)起著重要的保障作用，因此都是頂層設(shè)計需要考慮的內(nèi)容，具體要考慮的內(nèi)容如下：

1.形成智慧城市建設(shè)與運行需要遵從的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。對業(yè)務(wù)、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)各層面各環(huán)節(jié)的重要約束進(jìn)行提煉，包括信息系統(tǒng)需要互聯(lián)時的物理接口、數(shù)據(jù)交換技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)工作流程以及信息安全的技術(shù)規(guī)定，并提出標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的設(shè)計原則與完善手段（通過相關(guān)項目不斷積累和完善），指導(dǎo)項目承建商用于系統(tǒng)建設(shè)，指導(dǎo)信息化主管部門進(jìn)行項目立項和驗收。國家與行業(yè)對于智慧城市的建設(shè)與運行已形成一些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，尤其電子政務(wù)、電子商務(wù)、信息安全等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范已比較齊全，但在某些場合，需要針對實際問題，編制技術(shù)規(guī)程，以指導(dǎo)具體事務(wù)。

2.提出智慧城市建設(shè)與運行需要完善的政策法規(guī)。智慧城市涉及的新技術(shù)、新應(yīng)用、新業(yè)態(tài)發(fā)展，在國家層面上雖然已出臺一些政策法規(guī)，但尚不完善。由于各類城市在法規(guī)制定與標(biāo)準(zhǔn)編制的權(quán)限和能力是有限的，因此應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況依據(jù)國家的相關(guān)政策制定地方的實施細(xì)則，甚至可推進(jìn)地方信息化發(fā)展的綜合立法，按法定程序貫徹落實，以創(chuàng)造智慧城市建設(shè)的良好政策環(huán)境。

3.形成智慧城市安全保障的完整閉環(huán)。遵循貫徹落實國家信息安全等級保護(hù)制度要求，從安全制度規(guī)范體系、技術(shù)、管理、運行各個方面進(jìn)行全面設(shè)計和建設(shè)，加強信息安全管理，提升智慧城市在物理安全、網(wǎng)絡(luò)安全、系統(tǒng)安全、數(shù)據(jù)安全、應(yīng)用安全和管理安全方面的保障能力，最終形成有效的安全防護(hù)能力、隱患發(fā)現(xiàn)能力、應(yīng)急響應(yīng)能力和系統(tǒng)恢復(fù)能力，形成可靠、完善的信息安全保障體系，保障核心要害資源的安全。

4.營造智慧城市建設(shè)的配套環(huán)境。組織、機制、資金、政策、人才、管理等非技術(shù)因素也是決定智慧城市建設(shè)成敗的關(guān)鍵因素。頂層設(shè)計中應(yīng)明確提出機構(gòu)調(diào)整、政策制定等需要地方領(lǐng)導(dǎo)決策的內(nèi)容，明確提出涉及智慧城市建設(shè)、運營的關(guān)鍵部門所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，明確項目審核清單和基本原則，提出優(yōu)先、鼓勵和支持建設(shè)的項目內(nèi)容以及限制建設(shè)的項目內(nèi)容，并建議從體制設(shè)計上改變信息化主管部門的弱勢地位，以保障約束力和執(zhí)行力。

四、頂層設(shè)計的誤區(qū)

（一）從“重復(fù)建設(shè)”到“重復(fù)設(shè)計”的困局

我國政府的條塊管理體制以條線管理和屬地管理相結(jié)合的多頭管理模式為特征，不可避免會造成不同來源的設(shè)計思路及需求互相沖突。條線和地方都從各自的角度進(jìn)行頂層設(shè)計，出發(fā)點不同，其設(shè)計必然存在差異。最后誰的設(shè)計能落實就看資金，誰出錢誰說了算，如果雙方都出錢就造成重復(fù)建設(shè)。這樣的情況確實有些諷刺意味，本為避免重復(fù)建設(shè)而進(jìn)行的頂層設(shè)計，到頭來變成了重復(fù)設(shè)計，最終還是避免不了重復(fù)建設(shè)。

因此，地方政府和各個條線的上級部門要充分溝通，各自的頂層設(shè)計要相互接納磨合，也要各有側(cè)重。條線部門對各自領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)律、內(nèi)在需求、重點難點更了解，應(yīng)從全行業(yè)的層面主導(dǎo)領(lǐng)域內(nèi)（智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧交通等）的頂層設(shè)計，而地方則應(yīng)結(jié)合地方的實際情況，側(cè)重跨部門的業(yè)務(wù)設(shè)計和共性支撐平臺的設(shè)計。條線部門在做頂層設(shè)計時，需要充分從地方和基層搜集需求、了解資源約束和可能遭遇的困難，盡最大努力保證頂層設(shè)計科學(xué)合理，可以切切實實落地。同時，條線的頂層設(shè)計應(yīng)著重于大框架、指導(dǎo)原則和共性需求，為地方政府預(yù)留出結(jié)合本地情況對頂層設(shè)計進(jìn)行補充和解釋的余地。無論體制機制還是技術(shù)手段都時刻在發(fā)生變革，這要求頂層設(shè)計要能夠有一定預(yù)見性，同時也能夠靈活的適應(yīng)變化，對基礎(chǔ)的和原則性的東西做剛性的約束，對實現(xiàn)細(xì)節(jié)之類的內(nèi)容做柔性的建議。

（二）頂層設(shè)計片面偏向信息化

對“智慧城市”的理解，一個常見的錯誤是過于看重手段（特別是技術(shù)手段）而非目標(biāo)，認(rèn)為智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵就在于采用先進(jìn)的技術(shù)。然而，智慧城市的內(nèi)涵應(yīng)體現(xiàn)在其建設(shè)目標(biāo)側(cè)重于最終應(yīng)用效果，即“提高城市居民的滿意度和城市的競爭力”。云計算、物聯(lián)網(wǎng)等具體技術(shù)手段都是為實現(xiàn)這個目標(biāo)而服務(wù)的。從這個角度看智慧城市建設(shè)，則可以清楚地認(rèn)識到技術(shù)只是手段，必須與體制機制的優(yōu)化、政策法規(guī)的配套緊密結(jié)合，才能真正實現(xiàn)智慧城市的建設(shè)目標(biāo)。

在“技術(shù)為王”的錯誤思路指導(dǎo)下，頂層設(shè)計也容易重技術(shù)設(shè)計、輕業(yè)務(wù)規(guī)劃，片面偏向信息化架構(gòu)的設(shè)計，而忽略了其他因素。實際上，智慧城市建設(shè)不僅是科技和信息化部門的任務(wù)，還包含行政流程的優(yōu)化、民生服務(wù)機制的探索、產(chǎn)業(yè)政策的制定等。

因此，智慧城市頂層設(shè)計應(yīng)該是全面和立體的，設(shè)計團(tuán)隊除了信息化專家之外，還應(yīng)包含政策研究專家、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃專家……甚至來自各職能局的各領(lǐng)域的業(yè)務(wù)專家，整個設(shè)計團(tuán)隊密切配合，梳理現(xiàn)存問題、業(yè)務(wù)發(fā)展需求，從多角度制定出完善的設(shè)計方案。

（三）設(shè)計、建設(shè)、運營脫節(jié)，各方配合不順

智慧城市建設(shè)涉及設(shè)計、建設(shè)、運營三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)和眾多的參與者（地方政府、各職能部門、企業(yè)），地方政府往往是最積極的推動者，但如果缺乏動員機制，就會造成很大的內(nèi)耗，甚至設(shè)計、建設(shè)、運營幾個環(huán)節(jié)的脫節(jié)。

通常，地方政府為積極推進(jìn)智慧城市建設(shè)，委托設(shè)計單位統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計，要求各個職能局配合進(jìn)行需求的梳理，完成設(shè)計后要求各個職能局按照頂層設(shè)計分頭建設(shè)、上線運行。整個過程中職能局始終是被動的，但卻要承擔(dān)建設(shè)運營的職能，擔(dān)負(fù)著實現(xiàn)最終建設(shè)效果的重任。

地方上，各個職能局信息化意識參差不齊，可能缺乏清晰的智慧化建設(shè)方向和思路，較高較遠(yuǎn)的規(guī)劃建議得不到重視。尤其在設(shè)計階段，其參與的積極性不高，消極配合需求調(diào)研，不去認(rèn)真進(jìn)行項目的可行性論證，導(dǎo)致需求梳理出現(xiàn)重大偏差，項目完成后上線才發(fā)現(xiàn)大量問題。此外，職能局的參與積極性還取決于各方權(quán)責(zé)利的清晰界定，部分職能部門出于安全責(zé)任方面的考慮，不愿意配合。例如，“公共信息資源共享平臺”是各領(lǐng)域智能化應(yīng)用的基礎(chǔ)平臺，但出于數(shù)據(jù)安全方面的顧慮，在實際操作中跨部門的數(shù)據(jù)共享實施難度很大。另外，一些地方的頂層設(shè)計涉及到當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的智能化發(fā)展規(guī)劃，但缺乏合適的手段和模式調(diào)動企業(yè)的積極性，把相關(guān)企業(yè)納入政府的規(guī)劃體系，導(dǎo)致項目的實施計劃可行性不佳。

因此，設(shè)計有效的動員機制，充分調(diào)動地方上各職能局和相關(guān)企業(yè)的積極性，確保其在設(shè)計、建設(shè)、運營各環(huán)節(jié)的深度參與，也是智慧城市頂層設(shè)計的重要任務(wù)。

（四）缺乏定量分析和研究

頂層設(shè)計是全局層面的規(guī)劃設(shè)計，應(yīng)該做到目標(biāo)清晰明確、架構(gòu)科學(xué)合理。但很多時候，頂層設(shè)計團(tuán)隊并不注重收集和整理設(shè)計的依據(jù)，而傾向于把不同地方的設(shè)計思路生搬硬套。生搬硬套做出來的頂層設(shè)計，其合理性往往存在問題。舉例說明，同樣一套無紙化辦公系統(tǒng)，從投資回報率的角度，在A地是合理可行的項目，在B地有可能就是不合理的。一切決策都應(yīng)基于科學(xué)全面的分析論證，用數(shù)據(jù)說話。在把無紙化辦公系統(tǒng)列入項目清單之前，需要進(jìn)行細(xì)致的調(diào)研和定量分析研究，收集本地的會議數(shù)量、紙張損耗量等，全面評估系統(tǒng)的投資回報率，而后再進(jìn)行決策。

五、結(jié)束語

智慧城市建設(shè)需要頂層設(shè)計，從功能架構(gòu)、系統(tǒng)架構(gòu)、信息架構(gòu)和相關(guān)保障體系等方面對智慧城市建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，以避免建設(shè)中出現(xiàn)混亂和無序。當(dāng)前，智慧城市頂層設(shè)計自身也存在一些認(rèn)識上的誤區(qū)和操作上的困難，需要引起重視，積極探索解決之道，以期發(fā)揮其應(yīng)有的作用，更好的指導(dǎo)智慧城市建設(shè)。

[1]程大章,沈曄.智慧城市的規(guī)劃設(shè)計之規(guī)劃流程.智能建筑與城市信息,2013.

[2]程大章,沈曄.智慧城市的規(guī)劃設(shè)計——規(guī)劃內(nèi)容.智能建筑與城市信息,2013.

[3]何軍.智慧城市頂層設(shè)計與推進(jìn)舉措研究——以智慧南京頂層設(shè)計主要思路及發(fā)展策略為例.城市發(fā)展研究,2013.

[4]黃波,莫禎貞.頂層設(shè)計——智慧城市的必然選擇.中國信息界,2013.

[5]袁峰,徐昊.智慧城市建設(shè)的思考與展望.城市觀察,2012.

[6]袁峰,徐昊.智慧城市建設(shè)的兩個維度.城市觀察,2013.

The Conceptual Design of Smart City Construction and Some Misunderstandings

Hao Xu,Feng Yuan

In recent years,the construction of Smart City is conducted all over the country.The importance of conceptual design has been realized.However,since the Smart City is a new thing and its conceptual design has no previous successful experience,some problems emerge.In this paper,we draw the ideas of conceptual design of Smart City from our practice,and figure out how it suffers from some serious misunderstandings.

smart city; conceptual design; design process; misunderstanding

F299.2

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.016

徐昊，博士，助理研究員，廣州中國科學(xué)院軟件應(yīng)用技術(shù)研究所智慧城市研究中心主任。袁峰，博士，副研究員，廣州中國科學(xué)院軟件應(yīng)用技術(shù)研究所常務(wù)副所長，長期關(guān)注智慧城市領(lǐng)域的技術(shù)革新和實踐。

（責(zé)任編輯：盧小文）