公民參與視野下的地方政府治理能力建設
——基于中國語境的分析

◎ 堵琴囡

公民參與視野下的地方政府治理能力建設
——基于中國語境的分析

◎ 堵琴囡

作為國家治理的重要組成部分，地方治理能力高低直接影響國家治理能力的提升。參與時代，地方政府與公眾互動的能力是地方治理能力的重要表現。我國地方政府面對公民參與時能力不足的表現有：左躲右閃、打退堂鼓、束手無策。公民參與中地方政府能力建設應以最大化公民參與積極功能和最小化消極功能、保障政府的幫助者和伙伴者及服務者角色、維護和增進公民與政府的關系為依據。公民參與中地方政府能力建設圍繞制度能力、參與網絡管理能力、政府人員勝任力三個層面，包括信息公開制度、參與制度、政府回應制度、識別和整合利益能力、協調合作能力、維護參與網絡能力、尊重公民權利能力、選擇參與策略能力等八項建設內容。

公民參與 地方政府 政府能力治理

一、引言

黨的十八屆三中全會提出國家治理能力現代化要求，地方治理作為國家治理的重要組成部分，其治理能力高低直接影響著國家治理能力的提升。參與時代，地方政府治理能力的重要表現之一就是與公眾進行有效互動的能力。然而，近些年，我國地方政府在面對公民參與時因能力不足而陷入困局的案例不斷出現。酒仙橋“投票”拆遷陷入僵局、什邡和寧波等鄰避運動中街頭抗爭擴大化、茂名PX項目警民沖突、垃圾焚燒廠被迫流產和火葬場放棄建設等“一鬧就停”現象在多地反復上演，面對公眾的參與，地方政府顯得手忙腳亂甚至束手無策，消損著公信力，浪費著社會成本，有些甚至激化矛盾沖突。這些案例折射出目前我國地方政府面對公民參與時存在能力不足的問題。因此，文章試圖從公民參與中地方政府能力不足的表現出發，探討參與中地方政府能力建設的內涵、依據、內容。

二、我國地方政府面對公民參與時能力不足的表現

（一）“左躲右閃”

肇始于21世紀初的互聯網改變了人們的生產生活，同時也為公民參與提供了全新的生態環境。通過網絡，公民參與不僅更容易發生，而且規模和深度也得到前所未有的提升。但是，面對擴大化的公民參與，一些政府回應能力不佳，仍有地方政府采取“左躲右閃”策略，不是沒有回應，就是被動回應或回應不足，比如，貴州甕安事件、江西撫州爆炸案、溫州動車事故等。2010年，中國傳媒大學網絡輿情研究所發布《中國網絡輿情指數報告》指出，我國地方政府應對網絡公眾的參與以及網絡輿情方面應對和引導能力不足，尤其表現為縣級干部。學者溫士洪通過對2007—2012年中國網絡參與下地方政府的回應模式進行分析，得出網絡參與下地方政府回應模式主要為杜鵑模式，即政府被動回應，其次是鴕鳥模式，即政府不予回應，而以政府積極回應和政民高度互動為特征的鴛鴦模式僅占1.1%。

（二）“打退堂鼓”

繼2007年廈門PX事件之后，我國鄰避運動達到高潮。公眾紛紛對可能造成環境影響的項目落地表達出不滿訴求。觀之近些年發生在我國的鄰避運動中政府的行為，其中不乏折射出地方政府能力不足的另一個表現，即政府面對公民參與，不是盡最大可能地創建相應溝通協調等治理機制，而是“打退堂鼓”，對之前決策做出完全否定，這在一定程度上消損了政府公信力，浪費了國家資源。2007年，為回應廈門公眾示威活動，廈門市政府放棄PX項目，PX項目遷址漳州；2011年，大連市民示威游行要求政府將化工廠搬出大連，之后大連政府做出PX項目停止生產并一定進行搬遷的決定；2012年，面對公眾抵制大型鉬銅冶煉項目，四川什鄺政府表示今后不再建設；2012年，寧波鎮海區的村民抵制引進PX項目，寧波政府承諾堅決停止；2014年，因千人抗議PX項目，廣東茂名政府針對已獲國家發改委正式批復的PX項目作出絕不辦理的承諾。

（三）“束手無策”

地方政府能力不足還表現在政府與公眾互動中的“束手無策和百般無奈”，尤其是在利益矛盾沖突嚴重的領域。2003年，酒仙橋地區被批準列入危舊房改造范圍，酒仙橋拆遷戶以政府為主要指向開展參與和表達拆遷訴求，因拆遷戶各家情況不一，嵌入在參與網絡中的拆遷訴求多種多樣，存在很大差異，顯然政府承受著有效協調和整合這些拆遷訴求的巨大壓力。面對這一壓力，政府卻想畢其功于一役，用投票方式一次性解決訴求整合問題。2007年6月9日，酒仙橋街道辦采取投票拆遷形式試圖整合拆遷戶的拆遷訴求，但該形式的嘗試非但沒有為改造工作帶來實質性進展，反而招致更大的爭議和不信任，從此，酒仙橋危改陷入無限期暫緩境地。

三、公民參與中地方政府能力建設的內涵和依據

關于政府能力的內涵，存在以下三種角度的界定。從政府與外部環境關系角度，G·A·阿爾蒙德認為，“政府能力表現為對環境的適應程度，具體而言，是指建立政治行政領導部門和政府行政機構，并使它們擁有制定政策和在社會中執行政策，特別是維護公共秩序和維護合法性的能力”[2](p63)。E·A·萊昂指出“政府能力是政府在社會環境中潛在的效力”[3](P63)。從政府追求的目標角度，科爾曼認為，“政府能力是政府獲取應有的資源，用于滿足其公民的基本需求的生存能力”[4](P4)。由此，政府能力的目標是滿足社會公民的基本需求。與此不同，A·布朗給出的界定表明政府能力的目標是增進政府利益，他指出“政府能力是發展各機關的能力，管理自己的事務，有效維護與增進自己的利益，減少外來破壞性變遷所造成的弱點”[5](p63)。從政府職能角度，福山認為“政府能力是政府制定并實施政策和執法的能力，尤其是干凈、透明的執法能力”[6](p14)。Joel S.Migdal指出“政府能力是政府影響社會組織、規范社會關系，集中資源并有效地加以分配或使用的能力”[7](p63)。上述分別從不同角度對政府能力進行界定。本文綜合三個角度，將公民參與中的地方政府能力界定為：地方政府積極營造參與氛圍、提供參與渠道、保障參與過程，與公民有效互動，以維護與公民間良好關系和提高公民參與的成效。

（一）最大化公民參與積極功能和最小化消極功能

政府執政困境、執政合法性、政策民主化和可接受化是政府推行公民參與的主要動因，這在一定程度上體現了公民參與對政府帶來的積極功能。“政府原有的執政方式在當前復雜的社會條件下愈來愈不適應，為緩解政府的執政困境，公民參與成為了政府治理的新技能和新策略”[8](p111)。壓力型體制和政治競標賽是我國政府面臨的制度環境，穩定和發展都是政府考核的關鍵指標，為了在這種壓力下尋求合法性和晉升機會，政府往往訴諸公民參與。公民參與不僅促使政府獲得了更全面的信息，還賦予公眾表達利益訴求的渠道，有助于政府科學決策和提高政策的可接受性。對公眾而言，維護權利與利益是其參與公共事務的動因。市場經濟推動了公眾自主性的成長，而傳統單位制的解體導致公眾失去了權利與利益維護的渠道和載體，于是，越來越多的公眾認為唯有參與其中才能維護自身權利與利益。“公眾通過公民參與的各種策略性行動向政府表達和傳遞自己的意愿、利益和其他訴求，以謀求政治體系對自身利益的偏袒和維護”[9](p9)。

另外，公民參與可能會消耗大量的時間和資源，造成成本過高問題。較之公民參與積極功能，Echeveria將公民參與描述為一個延誤公共決策、耗時耗力的低效治理機制。公民和公民團體的參與有可能作為一種錯誤決策的推動力量，導致公共政策背離公共利益。公民參與也可能造成公眾與政府社會信任的降低，當公眾認為只要是他們參與的決策就會被執行，一旦發現他們的參與未對決策產生影響時，公眾的不滿油然而生。在一些經濟學家看來，公民參與只不過是提供了公眾以個人私利影響公共事務的機會而已。

公民參與帶來的問題多數是由于不良的參與制度和參與方式導致的，這些有賴于政府能力建設將其優化，因此，公民參與中政府能力的建設以最大化公民參與的積極功能，最小化公民參與的消極功能為依據。

（二）保障政府的幫助者、伙伴者、服務者角色

政府能力是和政府角色聯系在一起的，一方面，政府角色的扮演必須依靠于一定的政府能力作為保障，政府能力影響到政府角色扮演的好壞。另一方面，政府能力是政府角色的外在表現，政府角色框定了政府能力的強度、邊界、顯示方式。因此，離開政府角色談政府能力建設是抽象和空洞的。

從西方行政思想史的演進來看，政府角色經過了控制者、掌舵者、服務者的轉變。傳統公共行政時期，行政是對國家意志的執行，所有公共事務都交由政府執行，政府扮演著控制者的角色。20世紀70、80年代，政府的控制者角色面臨政府效率低下、腐敗、政府與社會矛盾增加等問題，以新公共管理理論為代表的學者對政府控制者角色進行了批判，指出政府應該扮演掌舵者角色，通過授權將公共事務交由市場和社會管理。然而，新公共服務理論則認為政府的掌舵角色仍未走出控制和駕馭社會的影子，主張將政府角色定位為服務，政府通過議程安排，將合適的參與者集中到談判桌前進行磋商和談判，促進問題的解決。

伴隨著公共行政思想史中政府角色的演變，政府在公民參與中的角色也得以重新評估，政府角色被重塑為幫助者、合作伙伴、服務者。我國政府角色的定位基本遵循這一轉變邏輯。2002年以前，我國政府職能以經濟建設為中心，2002年，十六大將政府職能定位為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，2004年，十六屆三中全會強調增強政府服務職能，政府職能從全能型轉向服務型。2007年，十七大報告進一步提出加快行政管理體制改革，建設服務型政府。

為扮演幫助者、服務者、合作者角色，政府在參與過程中可以做的工作有[10](p260)：（1）關注戰略性議題和創造公共價值；（2）促使公眾參與到政策議題中；（3）形成一個包括非政府組織、公民、企業等利益相關者的參與網絡；（4）加強公民參與規范；（5）為政府人員提供參與技能的培訓；（6）提供參與機會，教育公眾成為積極參與者。

（三）維護和增進公民與政府的關系

政府能力建設既要求加強政府能力，也要求限制政府能力。政府能力建設應以維護和增進公民參與中公民與政府形成的關系為限，不能通過政府能力建設將政府凌駕于公民之上或重新回到對公民的控制和壓制。

公民參與形式確定了公民參與中公民與政府之間的關系。公民參與的形式有：政府信息公開、關鍵公眾接觸、公民調查、公民投訴、全民公決、聽證會、咨詢、公私伙伴、公共協商、公民會議。借鑒Arnsterin對公民參與的劃分依據，可將這些參與形式所表現的公民與政府關系歸為四種，分別為單向關系、雙向互動關系、合作關系、公民控制關系。單向關系表現為政府向公眾發布信息、征集意見或者是公眾向政府表達訴求和傳遞信息，單向關系中公民權利程度最低，雙向互動關系表現為政府與公眾信息的雙向傳遞，政府回應公眾的訴求，公眾對政府進行反饋，權力開始流向公民。合作關系表現為公民與政府權力的分享。公民控制關系表現為公共治理，公民權利程度最高。四種關系構成金字塔型，依照公民權利程度逐級遞升。針對政府能力建設，一方面，公民參與中政府能力的建設應避免權力的逆向流動，也就是至少保證公民與政府的關系為單向關系，另一方面，公民參與中的政府能力建設應致力于增進權力的正向流動，即推動公民與政府關系向公共治理發展。

四、公民參與中地方政府能力建設的內容

UNDP的研究指出，政府能力建設包括制度、組織管理和公職人員個體三個層次的能力建設[11](p88)。本文不采用組織管理層面的能力建設，因為組織管理更多強調的是政府內部的能力建設，但公民參與體現的是政府外部能力建設。另外，在公民參與過程中，地方政府因公民參與行為與不同公眾之間形成單向、雙向互動、合作、公民治理多重關系，形成參與網絡狀關系。“要管理一個網絡狀關系，就必須擁有網絡管理能力”[12](p135)。由此，公民參與中地方政府能力建設由制度能力、網絡管理能力和政府人員勝任力三者共同構成，形成有機整體。

（一）制度能力建設

福山將政府能力等同于制度能力，可見制度能力在政府能力中的重要性。公眾參與公共事務常常因信息不足、參與渠道受阻以及政府回應程度低的問題而隨機性參與、碎片化參與、策略性參與。制度能力建設致力于實現公民參與制度化，包括信息公開制度建設、參與制度建設和政府回應制度建設。

1.信息公開制度建設

公眾參與公共事務的必要基礎是公眾的充分知情。詹姆斯·麥迪遜曾表示，一個民選政府若無大眾化的信息或無獲此信息的途徑，那公民參與不過是一場鬧劇或悲劇。雖然《信息公開條例》已于2007年公布實施，但配套的信息公開制度建設仍不完善。公民參與中的信息公開制度建設包括：首先，確立信息公開主體。本著“誰涉及，誰公開”的原則，明確只要是涉及公民參與議題的政府部門都負有公開公民參與議題信息的義務和責任。其次，形成多元化的信息公開方式。借助政府網站、報紙、廣播、網絡、上門提供等方式公開信息。第三，最大化信息公開的內容。公眾充分了解與議題相關的信息，既能消解公眾疑慮，也能提高參與雙方達成共識的可能性。政府應盡全面地公開與議題相關的內容。第四，設立信息公開的考核機制。針對公民參與過程中政府的信息公開程度開展考核，以杜絕規避、搪塞、糊弄信息公開行為。

2.參與制度建設

參與制度是公眾進入、影響或決定公共事務的基本保障。公民參與缺乏制度化和規范化，容易導致參與變成政府獲取合法性的工具和手段，也容易出現無序參與。參與制度建設包括以下方面：第一，在法律層面上賦予公民參與的權利。2010年頒布實施的《國有土地上征收與補償條例》將公民參與納入拆遷的前置條件，在一定程度上緩解了拆遷矛盾的產生。因此，針對一些容易造成矛盾沖突的議題，政府應通過立法的形式使公民參與成為議題設置的必要程序。第二，建立多種類型的參與方式。溫嶺民主懇談會是多樣化參與方式的有益探索。政府要積極建立座談會、關鍵公眾接觸、公民調查、公民投訴、全民公決、聽證會、咨詢、公私伙伴、公共協商、公民會議、網絡參與等參與方式。第三，將多領域公民參與實踐制度化。目前我國公民參與已經在城市規劃、公共服務、預算、社區建設、大型項目等多領域開展，但如何使其持續化則要求將參與實踐制度化。

3.回應制度建設

政府回應是政府對公眾的訴求做出及時和負責的反應。政府回應關系到公民參與的水平和質量。首先，建立回應承諾制。回應承諾制是對服務承諾制的借鑒，要求政府對公民在參與中所表達的訴求作出回應時限和回應質量的承諾，并向公眾公開，接受公眾的監督。一旦政府作出不回應或消極回應行為，政府將受到處罰。第二，明確回應的平等、公開、透明原則。在一些利益分歧嚴重的公共議題上，如拆遷，存在政府只對部分公眾回應或回應內容只在小范圍內公開現象，導致公眾對政府不信任以及公眾之間相互猜忌。政府回應制度建設中應明確回應的平等、公開和透明原則，做到有訴求有回應、有回應有公開。第三，完善回應載體建設。提高政府網站建設水平，充分運用網絡、報紙、廣播、面對面等多種回應載體。

（二）參與網絡管理能力建設

克里斯恩從行為主體、資源、規則和認知四個層面提出了網絡管理能力的構成：互動關系的調整、配置形態的調整、漸進修正與調整、價值與認知的整合。斯蒂芬·哥德史密斯在《網絡化治理》一書中指出政府要管理網絡需具備調整目標、提供監督、防止溝通失敗、協調多個伙伴、管理競爭與合作之間的緊張關系、克服各種數據不足的能力。運用到公民參與網絡的管理中，政府應擁有的網絡管理能力包括：識別和整合利益的能力、協調合作的能力、維護參與網絡的能力。

1.識別和整合利益的能力建設

公眾具有將整體利益置于他們作為特定利益之上的意識，但另一方面，公眾也無法避免將私人領域的個人利益滲透到參與中。嵌入在參與網絡中的利益訴求多種多樣，既存在一致性，也存在差異性。如何通過公民參與達成共識首先取決于對嵌入其中的利益進行識別和整合。“自身建設”和“借力”是政府提高識別和整合利益能力的兩種途徑。“自身建設”方面，政府應積極拓寬參與渠道，吸納公眾參與，促使公眾充分表達出利益訴求，盡可能有效地、全面地識別公眾利益訴求。在利益識別基礎上，政府可采取座談會、協調會、個別接觸等多種方式與公眾溝通，整合公眾的利益。“借力”方面，政府應積極扶持社會自治組織的成長，Daniel R、寧騷、陳芳等人的研究表明社會自治組織有助于將原子化的個人組織化，實現對分化的利益的整合。

2.協調合作的能力建設

首先，擴展協調合作的連接要素。治理時代，多元主體間協調合作的要素已經突破了傳統的政府強制力、權威，而更加依賴于柔性的連接要素，如信任、價值觀等。政府應綜合運用網絡技術、人力、觀念、信任、耐心等要素將多元參與主體連接起來，為參與主體間的協調合作提供基礎。其次，營造公平開放的協調合作氛圍。一方面，盡管政府是協調合作的組織者，但政府要避免自己占據主導者地位，而以參與者身份平等參與協調合作活動。另一方面，政府也應完善相關程序避免參與中出現強勢公眾主導話語而弱勢公眾的話語被忽視的不平等現象。第三，激活協調合作的工具。政府可采用激勵、能力建設、象征、勸告、學習等工具推動公眾之間、政府與公眾之間的溝通和協調。

3.維護參與網絡的能力建設

參與網絡常常會遭到參與主體、外部環境的破壞，有必要加強政府維護參與網絡的能力。一方面，政府要及時發現并消除參與網絡中的不穩定因素，為參與網絡的運行創造適宜的環境。另一方面，政府應為參與網絡的可持續發展提供服務。福克斯和米勒的話語理論表明，維護公共能量場（與公民參與類似）的關鍵是要保持話語正當性。話語正當性的標準有真誠、切合情景的意向性、自主參與和具有實質意義的貢獻。真誠指的是參與者彼此間的信任，切合情景的意向性指的是參與者懂得考慮問題發生的語境、受到語境影響的人們的生活以及公眾的利益。如果參與者切合情景的意向性，那么他將會從比原子化的、效用最大化的個人的立場具有更高的概括性的立場來討論問題，“在關注自身意向的進程中而去關注公共利益”[13](p121)。自主參與意味著參與者不僅密切注意那些特定政策討論的事件，還充分尊重其他人合理的觀點。具有實質意義的貢獻則強調參與者的能力，包括知識、觀點、相關生活經歷等。政府應為公眾提供提升公眾真誠、切合情景的意向性、自主參與和具有實質意義貢獻四方面的培訓服務，以維護參與網絡的可持續發展。

（三）政府人員勝任力建設

政府人員勝任力主要強調政府人員尊重公民權利的能力和參與策略能力。“參與網絡要求政府人員所擁有的態度和行為脫離傳統公共管理者的態度和行為”[14](p141)，秉承公共性的倫理價值，扮演服務者角色，并依此形成相適配的能力。政府人員首先要具有尊重公民權利的能力。具體表現為：政府人員要學會傾聽公眾，了解他們的利益訴求、分歧困難。另外，面對公眾的不滿和質疑時，政府人員要以積極的態度作出回應。其次，政府人員要培養選擇參與策略的能力。參與技術直接影響參與效果，參與策略則是對參與技術進行選擇或組合的過程。托馬斯根據政策可接受性和政策質量要求，將參與技術分為以獲取信息為目的的技術和以增加政策可接受性為目的的技術，前者包括公民調查、關鍵公民接觸等，后者包括咨詢委員會、公民會議、調解等。沃特斯依據參與目的和參與問題的特征形成了多種參與策略，如當參與問題是中等建構且參與的目的是教育時，可采取公眾教育論壇、鄰里大會、鎮民大會。如果參與問題建構不明確且參與目的是測量時，可采取民意測驗、典型群眾調查。

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Governance Capability Building ofLocal Government on the Perspective of Citizen Participation： An analysis based on China

Du Qinnan

As an important part of national governance,local governance capacity directly influences the governance capability of a country.In an age of participation,the ability to interact with citizens has become a key aspect of local governance capacity.There are several behaviors showing the weakness of China’s local governance capability,such as dodging; withdrawing from difficulties; offering no solutions.Government capability building in citizen participation should be based on three aspects∶ maximize the positive effect of citizen participation and minimize its negative effect,guarantee the roles government plays in citizen participation,maintain and improve the relationship between citizen and government.Besides,local government capability building in citizen participation includes mechanism capability,network management capability and government officials competence.It covers eight items include Information disclosure mechanism,participation mechanism,government-feedback mechanism,interest-judging capability; coordinative and cooperative capability,capability for maintaining participation through network,capability for respecting civil rights and capability for adapting to right strategies.

citizen participation; local government; government capability; governance

D625

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.014

堵琴囡，復旦大學國際關系與公共事務學院博士生，研究方向：地方治理，公共政策.

（責任編輯：盧小文）

區域循環經濟范式下的我國新型城市發展戰略研究（國家軟科學項目2011GXQ4D087）。