城管污名化的形成機理與去污名化的路徑探析

◎ 張玉磊 任 帆

城管污名化的形成機理與去污名化的路徑探析

◎ 張玉磊 任 帆

城管污名化是城管執法者被貼上侮辱性標簽致使其擁有或被相信擁有某些貶抑屬性和特質的過程，主要表現為外部污名化和自我污名化。城管污名化的形成機理在于城管執法相關法律法規不健全、城管執法人員素質參差不齊、城管執法內部獎懲制度不健全、部分城管執法對象及媒體的不當宣傳、城管執法特定的工作環境和性質以及城市執法理念滯后等。通過建立健全相關法律法規、改進城管執法理念、完善城管執法部門機構設置、更新城管執法對象陳舊觀念、確保媒體宣傳真實可靠等途徑可以有效祛除城管污名化。

污名化 形成機理 去污名化 路徑探析

我國城市管理綜合執法即城管執法，目前主要是指在城市管理領域內實行相對集中行政處罰權制度，其實質是行政處罰權的相對集中行使，屬于行政執法的范疇。[1]隨著我國城鎮化的高速推進，城市問題的迅速增多，城管執法日趨復雜化、多樣化，也凸顯出越來越多的問題，城管執法逐漸陷入困境，其中一個重要表現就是城管污名化的形成。城管污名化現象的形成，嚴重影響了城管執法隊伍的整體形象，不利于城管執法工作的順利開展，阻礙了城市管理水平的提高。因此，研究城管污名化的表現形式、形成機理并在此基礎上找到去城管污名化的路徑，對改進城管執法和提高城市管理水平具有重大的現實意義。

一、城管污名化的表現形式

污名，是社會對某些個體或群體的貶低性、侮辱性的標簽，它使個體或群體擁有了（或被相信擁有）某些被貶抑的屬性和特質，這些屬性或特質不僅使被污名者產生自我貶損心理，亦導致了社會對其歧視和不公正的待遇。[2]城管污名化，即城市管理執法者被貼上污名標簽的過程，通俗地講，就是城管“臭”名聲的形成過程以及這一過程所體現出來的城管受到的不良評價和看法。在城管污名化的形成過程中，城管被看成暴力的象征和權勢的代名詞，諸多因違反相關條例法規而被城管執法人員執行行政處罰的商販和不知內情便盲目跟風的旁觀者對城管執法“強勢”一面的宣傳，以及相關媒體不經查實便隨意對其進行的反面報道等一系列的因素均在城管污名化過程中扮演了重要角色。從城管污名化表現的來源方向劃分，可劃分為外部污名化和自我污名化。

（一）城管的外部污名化

城管的外部污名化主要是指城管執法主體之外的其他主體（如執法直接對象、利益間接相關人以及無利益涉及的旁觀者等）對城管污名化的作用表現。主要包括以下幾個方面：

1.對城管形象的認知偏差。對于城管執法者來說，因與執法對象直接接觸，城管執法主體在執法過程中很容易遇到執法對象強力抗法甚至暴力抗法，這時城管執法主體需要采取一定的強制措施，而執法對象從一定角度來說又往往屬于弱勢群體，于是“以強欺弱”在城管執法過程中便體現得淋漓盡致。此時很多不知內情的旁觀者便會把這樣的執法看成暴力執法，到處傳播使城管的形象危機越來越嚴重，漸而久之，城管執法者為人民服務的形象便不復存在，人們對城管形象的認知也越來越差，并形成一定的“共識”。

2.對城管執法的消極應對。城管執法者在行使相對集中行政處罰權的時候，由于涉及執法對象的切身利益，因此執法對象為了能夠維護自身利益，便可能與城管執法主體“打游擊”、“躲貓貓”，當無從躲避的時候也有可能與城管執法人員無理取鬧、刻意僵持甚至大打出手，面對這樣的抗法現象，城管執法主體若不予以遏制就會導致更為“猖狂”的過分行為，但若竭力加以制止，那必然要采取一定的強硬措施，于是形成了暴力執法與暴力抗法對立的局面，從而進一步導致消極之風盛行。

3.對政府立信的不良輻射。從某種角度來說，城管執法者代表的是政府，城市管理是政府管理的一部分，人們普遍認為城管就是政府派出來管理他們的，于是他們認為城管的暴力便是政府的暴力。由于各種原因，近年來城管暴力執法的事件屢見報端，這使得政府在老百姓心中的形象大打折扣。他們會認為政府在壓榨、欺負百姓，認為政府不講誠信，這樣的傳言一旦傳播開來，便很容易進一步導致政府在人們心中的誠信度急劇下降。

（二）城管的自我污名化

自我污名指當人們內化公眾污名時產生的自尊和自我效能感的喪失，是受污名群體成員將污名化態度指向自己而產生的反應，又可稱為內化的污名或感知到的污名。[3]城管執法主體在其執法過程中可能會受到執法客體的某些影響而改變自身意志想法，或者城管執法主體本身就具有自我污名意識等均可形成城管自我污名化。具體來說，自我污名化可分為以下幾類：

1.城管執法意識“污名化”。目前我國的執法者隊伍素質參差不齊，很難保證隊伍中所有人都飽含大局意識、服務意識，總是會存在一些認為自己行為“不可理喻”的人，這類執法者內心厭惡甚至鄙視自己的工作，認為社會上流傳的城管污名是應該的、正確的。進而將這種意識通過行為具體化，造成了對其他執法者的影響，導致其執法意識污名化的形成和泛濫。

2.城管執法手段“暴力化”。由于城管執法者在執法過程中可能會遇到阻礙而被允許使用強制措施以推動執法工作的完成，但現實中很多城管執法者將這種權力視為必備工具，不分對象、場合均進行暴力執法，幾乎忘記了勸說、調解等其他柔性手段。剛性的城管執法手段極易造成執法對象暴力抗法，而城管執法主體面對執法對象的暴力抗法又會野蠻執法，由此形成城管執法領域的惡性循環：執法主體的不文明執法促使執法對象抗法甚至暴力抗法，而執法對象的抗法行為又促使執法主體變本加厲地不文明執法，城管執法的配備越來越武裝化，執法手段越來越暴力化。[3]

二、城管污名化的形成機理

具體來講，可以將城管污名化的形成機理歸結為：

（一）城管執法相關法律法規不健全是城管污名化形成的根本原因

城管執法在我國還處于探索和試驗階段，缺乏系統、科學的法律規范一直是我國城管執法面臨的困境。目前，在我國的法律體系中至今尚未有一種專門針對城管執法的法律，城管的權力與權利很多都是來自零散的法規制度中，這就容易造成城管在執法過程中無法可依，從而出現城管執法人員濫用權力、暴力執法等現象的產生。因無法可循，違規執法的城管人員便也無法得到一定的懲處而助長其違規氣焰，這一系列的“連鎖反應”正是導致城管污名化形成的根本原因。

（二）城管執法人員素質參差不齊是城管污名化形成的直接原因

城管執法者是直接與執法對象接觸的相關人員，這類人員自身素質的高低直接影響著執法質量的高低。在執法過程中，由于執法對象的復雜性，執法人員必須運用各種方式方法以達到最佳執法效果，而這些技巧的運用效果直接取決于執法人員的素質。如果城管執法人員濫用權力、采取強行執法等不適當措施，就會使得城管執法主體整體形象在老百姓心中大打折扣，從而造成污名化的產生。反之，如果城管執法者能夠文明執法、和諧管理，那么結果將是另一種不同的景象。由此可見城管執法人員素質高低對城管污名化形成的影響是直接的。

（三）城管執法內部獎懲制度不健全是城管污名化形成的間接原因

城市管理部門在對城管執法人員工作進行年終考核的時候，熱衷于對其工作業績的直接考量，其中重要指標便是年度內實際上處理完畢的案件數量。若年度內處理完畢的數量不能達到任務計劃內的指標，城管執法人員則面臨年終考核不合格的處境；相反，若城管執法人員完成的案件數量越多，其得到的獎勵便會更加豐厚。因此，部分城管執法人員為了達到自己的年終考核量而不擇手段，或使用暴力強制措施進行執法，或誘騙欺辱執法對象，并對其人身與人格進行攻擊以達成目的。這些行為的產生，不僅污染了整個城管執法的大環境，還造成了城管執法主體與執法對象關系的惡化，從而間接導致城管污名化的形成。

（四）城管執法特定的工作環境和性質是城管污名化形成的客觀原因

城管執法的工作范圍主要包括市容環衛、城市綠化、市政規劃、交通行政管理等，都是一些基礎性的工作。城管執法人員主要和商販及店鋪主打交道，尤其是流動的小商販。從某種意義上說這些商販又屬于弱勢群體，所以如果城管采取強制措施，容易和小商販形成對立之勢，漸而久之，便會形成城管的污名化。特定的工作環境和性質是造成城管污名化形成的客觀原因。

（五）城市執法理念滯后是城管污名化形成的深層次原因

城管隊伍建立的主要目的在于管理城市，而城市管理又與時代的發展緊密相連。所以說城市管理理念必須隨著社會的發展而不斷更新，否則便無法適應社會的前進，進而失去其意義。目前很多地區城市管理理念落后，缺乏相應的培訓指導，領導全憑經驗做決策，城管執法者只聽從領導指示而不知變通，加上部分領導者觀念守舊，不懂得協調發展，不顧及和諧社會的建構，從而為取得政績而對明顯缺乏經濟來源的商販進行“一刀切”式的趕盡殺絕措施，將流動商販逼上絕路，這樣的表現自然會造成惡劣不滿的反響，而由于執行者是城管執法人員，因而人們把城管當成罪魁禍首，從而加劇城管污名化的形成。

三、去城管污名化的路徑選擇

（一）建立健全相關法律法規，明確城管職權責任體系

如上文所述，城管執法并沒有明確的法律依據，城管行使相對集中行政處罰權的權力來源沒有權威性，城管執法也就沒有責任處罰的法律規定。城管執法所遵循的僅僅是相關部門的規章制度，執法者在執法過程中容易出現濫用職權、暴力執法、越權執法或者受到暴力抗法、人身攻擊等現象。所以，相關部門應該建立健全城管執法專門法律法規來保障城管執法主體和執法對象的合法權益，同時也應約束城管執法主體和執法對象的暴力行徑。制定的法律還要明確城管的職權范圍和所應承擔的具體責任，使得城管執法主體在執法過程中能夠有章可循、有法可依，同時，也給那些濫用職權的執法者以明確的處罰措施，敦促和糾正其不合法的行為方式。

（二）改進城管執法理念，提升城管執法人員素質水平

目前城管執法還存在著執法理念落后、執法程序僵化、整體素質較低等弊端。所以應及時更新城管執法的先進理念，以求城管執法跟得上時代的發展和社會的進步。所謂先進理念就是以人為本，將小販的生存權利置于城市形象之上。以人為本就是在制度設計和具體操作過程中，綜合考慮社會各方面和各層次的需求，統籌兼顧各個階層的利益主張，既要考慮流動攤販、城市居民的基本需求，要讓流動攤販能夠生存下去，給城市居民的生活提供便利和特殊服務。[4]此外，化解城管污名化還要提升城管執法人員的素質水平。這主要可從城管的選聘和培訓等方面入手。在城管執法人員的招錄中，應以高素質人才和法律專業者為主要招聘對象，這些優秀人才可以帶動其他人員共同進步。對于編制內的城管，應該定期對其加強培訓教育，可以以軍事化訓練為培訓內容，以日常文化課為教育內容。總之，城管執法的先進理念和整體的高素質水平，能夠凈化城管執法隊伍，提高城管隊伍形象，促進城管污名化的化解，為城管執法的長久發展增添動力。

（三）完善城管部門機構設置，加強城管執法內外監督

城管執法需要監督。城管執法是與最底層群眾直接接觸的，其最容易向公眾傳遞信息以建立和強化政府形象，但也最容易與公眾發生沖突而影響政府形象。此外，機構的設置也極大地影響執法方式和效率，所以完善城管部門機構設置和對城管執法過程進行監督是必不可少的。城市管理部門應該合理設置其部門機構并明確分工，應單獨設置一個部門專門監督城管執法隊伍的執法工作。同時，加強外部監督也是化解城管污名化的重要手段。這里的外部監督主要指各政府組織、非政府組織、公眾及媒體的監督。加強內外監督的主要措施有：第一，透明執法與文明執法。在執法過程中公開執法程序，及時告知相對人具有的權利義務以及可以申訴的渠道等，同時公開執法依據、事由、處理結果等；執法過程以柔性執法為主，即開展協商、洽談、約定等方式進行執法。第二，加強與其他行政機關的配合聯動。應重視城管隊伍與相關行政機關的協調與銜接，建立聯動工作制度，明確與相關行政機關之間的權限范圍、執法程序，杜絕“多頭執法”和“空白執法”現象。[5]第三，及時處理反饋信息。對于外部監督所產生的建議和意見等，應及時反饋并加以處理。

（四）更新城管執法客體觀念，宣傳教育培養知識公民

城管污名化的形成，部分原因來自執法客體的無知抗拒和無理逃避，而在城管執法過程中，執法客體是極為重要的因素。因此，更新執法客體的陳舊觀念，提升其相關知識水平，有利于促進城管污名化的化解。在城管執法過程中，對以商販為代表的執法客體進行宣傳教育，使他們了解并認知到城市管理的重要性，同時加強對他們的培訓和教育，促進他們與城管之間的相互了解，以達成某種意義上的一致性，從而促進城管污名化的化解。也可以說，這是一種從源頭上著手化解污名化的措施，因為污名來自客體，現在又通過對客體的觀念革新和知識培養來化解矛盾，這是科學的，也是可行的。具體的宣傳內容可與城管執法的意義相關，盡可能從他們的角度來分析城市管理帶給他們的好處，給他們親切感和真實感。

（五）確保媒體宣傳真實可靠，加大虛假信息打擊力度

在城管污名化的形成過程中媒體有時起到了推波助瀾的作用，但同樣，他們在城管污名化化解中的作用也是巨大的。因此，為推進城管污名化化解，政府部門應加強對媒體宣傳的管理。

參考文獻：

[1]張燴.城管暴力執法成因分析[J].云南大學學報(法學版),2009,(4)：134-137.

[2]管健.污名的概念發展與多維度模型建構[J].南開學報(哲學社會科學版),2007,(5)：126-134.

[3]張玉磊.我國城管執法的現實困境與對策[J].山東行政學院山東省經濟干部管理學院學報,2007,(6)：65-67.

[4]黃闖.城管形象危機的成因與重塑的制度優化[J].上海城市管理,2011,(1)：62-65.

[5]劉儀,李晴.城管執法困境調查及對策研究[J].法治論壇,2012,(2)：148-156.

The Formation Mechanism of Stigmatization of City Inspectors and Ways for Destigmatization

Zhang Yulei,Ren Fan

The stigmatization of city inspectors refers to the process of labeling them with defamatory attributes.It can be divided into external and self stigmatization.Its formation mechanism includes ineffective legislation,inspectors with uneven quality,inadequate incentive mechanism,inappropriate propaganda,unique working environment and backward guiding principle of law enforcement.Through ways of better legislation,improvement in guiding principle and institutional reform,change of old-fashioned concepts and proper propaganda,destigmatization can be realized.

stigmatization; Formation Mechanism; destigmatization; method exploration

F299.2

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.017

張玉磊，北京師范大學政府管理學院博士研究生，淮陰師范學院政治與公共管理學院講師，研究方向：公共管理創新、社會管理。任帆，上海工程技術大學管理學院碩士研究生，研究方向：社會保障政策與實務研究。

（責任編輯：盧小文）

國家社會科學基金重大項目“新型城鎮化背景下社會管理體系轉型升級研究”（13&ZD039）；國家社會科學基金重點項目“中國社會管理指數測算模型構建及應用研究”（12AGL007）。