廣東省區域協調現狀、經驗及改進方向

◎ 寇大偉

珠三角曾經是引領了中國改革開放和經濟發展潮流的區域，如今珠三角地區的區域合作以及珠三角與粵東西北的對口幫扶也為全國諸多區域做出了表率。

2008年12月底國務院批復實施《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》，將珠三角地區改革發展上升為國家戰略，為廣東特別是珠三角地區改革發展確定了前進方向和目標任務。2008年《綱要》批復以后，廣東省委省政府出臺了一系列文件，對2008-2020年的工作做了部署，分三階段實施：一年開好局（2008）；四年大發展（2008-2012年）；九年大跨越（2008-2017年）。目前已經完成了一年開好局，四年大發展工作。

一、廣東省區域協調現狀

（一）珠三角三個經濟圈的協調

廣東省把珠三角的九個市按經濟聯系和地理位置劃分為三個經濟圈，即廣佛肇、深莞惠、珠中江三個經濟圈。每個經濟圈確定一個牽頭市，三個經濟圈都出臺了總體規劃，總體規劃是在自愿合作的基礎上自愿協商形成的，另外每個圈都有自己具體的小的規劃。

經濟圈的工作主要是各個市自主，三大經濟圈在工作機制方面，建立了黨政主要領導聯席會議制度，聯席會議每年開會，確定工作重點，聯席會議下面有副市長牽頭的工作小組，經濟圈工作主要是以市際的推動為主，自主性很強。另外還有分管市領導協調會議，有城市規劃、交通基礎設施、產業協作、環境保護等多個專責小組。在經濟圈規劃方面，出臺了《廣佛肇經濟圈發展規劃（2010-2020年）》和《廣佛同城化發展規劃（2009-2020）》；編制完成《深莞惠區域協調發展總體規劃（2012-2020）》，開展了《珠中江區域緊密合作規劃》編制；三個經濟圈均出臺交通運輸、產業協作、環境保護等多個專項規劃。

珠三角三個經濟圈的協調已經取得了一定的成績。目前九市已實現年票互通互認。廣佛肇經濟圈開通了國內第一條由兩市投資共建的全地下城際軌道——廣佛地鐵。已有19家商業銀行免收廣佛之間的行內匯兌和存取款手續費。深莞惠經濟圈確定的36項邊界路網對接項目全部啟動，淡水河、石馬河、茅洲河等界河整治取得重要進展。珠中江經濟圈實現基本醫療保險關系轉移接續、城鎮職工基本醫療保險關系在區域內無障礙轉移和住房公積金異地購房互貸。廣佛肇、深莞惠、珠中江經濟圈分別簽署65項、46項、50項合作協議。

（二）珠三角五個領域的區域協調

在基礎設施建設方面，廣佛肇開通廣佛地鐵，開通廣佛公交線路41條，佛山與肇慶開通2條跨市公交線路。西江引水工程通水運行，每天引水量達250萬噸。廣佛共同投資的三水恒益電廠2*600兆瓦投產發電。實現通信一體化，預計每年節省通信費用6.9億元。深莞惠36項邊界路網對接項目全部啟動，惠州大亞灣區與深圳坪山新區間3條市政“斷頭路”全面對接，深莞、深惠及莞惠之間共開通了8條公交線路。珠中江三市共開通跨市公交線路21條。率先實現通信資費一體化，每年節省通信費用2.87億元。

在城鄉規劃方面。截至2012年底，珠三角地區城鎮化率達83.8%，高于全國平均水平31個百分點。珠三角地區城市人均公園綠地面積達15.84平方米。珠三角9個市全部創建為國家園林城市。截至2012年底，珠三角總共建成綠道7350公里，包括2372公里省綠道和4978公里城市綠道。城市垃圾處理收運系統不斷完善，生活垃圾無害化處理能力不斷提高，市、縣垃圾無害化處理場的服務范圍輻射到周邊鎮村。污水處理設施布局更加均衡合理，基本實現所有中心鎮建成污水處理設施。

在生態環境保護和建設方面。珠三角在全國率先建立區域大氣污染聯防聯治機制，率先開展PM2.5監測并實時向社會公布，成為國內首個建立區域大氣污染防治聯席會議的省份。在跨界河流污染治理方面，廣佛肇完成多條廣佛交界河流的綜合治理，基本完成牛肚灣及廣佛河江尾段的堤防整治；深莞惠建立界河及跨界河綜合治理聯動機制，淡水河、石馬河、茅洲河等界河整治取得重要進展；珠中江前山河等界河和跨界河整治取得階段性成果。珠三角共建成污水處理設施289座，日處理能力1747萬噸，比2008年增加803萬噸。城鎮污水處理率達91.5%，比2008年上升22.3%。截至2012年，珠三角地區比2008年新增生活垃圾無害化處理場18座，新增處理規模1.65萬噸/日，城鎮生活垃圾無害化處理率達87%，增加26.2個百分點。建成珠三角省立綠道2372公里和城市綠道4978公里。2012年珠三角地區城市人均公園綠地面積達15.8平方米，比2009年增加3.3平方米。珠三角地區完成森林碳匯重點造林21.53萬畝。2012年珠三角森林覆蓋率達到50.4%，比2008年增加1.42個百分點。

在基本公共服務方面，制度對接、資源共享、待遇互認。珠三角地區全面實現養老保險關系省內無障礙轉移，基本實現區域內公共就業服務待遇順暢流轉。積極推進“門（急）診病歷一本通”，實施同級醫療機構醫學檢驗、影像檢查結果互認。公交卡“嶺南通”覆蓋珠三角8市并順利實現與香港“八達通”、澳門“澳門通”聯名發卡。珠三角毗鄰市公交互聯互通和短途客運班車公交化改造取得實質進展，累計開通72條跨市公交化班車；空地、公鐵銜接更加順暢，廣州白云國際機場、深圳寶安國際機場共開通機場快線14條，基本實現珠三角地級市全覆蓋；珠三角地區ETC車道覆蓋率達60%。順利推進第一批6個站場的土地收儲和TOD綜合開發，完成編制第二批7個站場TOD綜合開發規劃，印發了《珠三角城際軌道站場TOD綜合開發規劃編制技術指引》。廣佛肇參保人醫療費用可在推行制定醫院進行直接結算；深莞惠推進基本教育資源互通，符合條件的東莞惠州兩市學生，可報名認讀深圳中小學，惠州、東莞對其他兩市戶籍學生安排就近接受義務教育；珠中江實現城鎮職基本醫療保險關系在區域內無障礙轉移和住房公積金異地購地購房互貸。相比其他領域，因為涉及到財政體制和資金投入方面的問題，基本公共服務方面推動的難度會大一些。

產業合作方面，共建產業合作區、產業協作。產業集群、專業鎮、高新區等產業集聚區發展迅速，珠三角產業從分散布局逐步邁向集聚發展、錯位發展，珠江東岸形成了全國規模最大的電子信息產業集群，珠江西岸形成了電器機械產業集群。廣佛肇經濟合作區啟動建設，廣州、佛山制造業向肇慶轉移，在肇慶投資的廣佛企業已占肇慶承接珠三角產業轉移的七成以上；深莞惠經濟圈中深圳在莞惠設立多個產業轉移園，每年向莞惠轉移產值400-500億元，東莞（惠州）產業轉移園建成和在建項目共24個，總投資30.1億元；珠中江經濟圈中，珠海南屏工業園與中山坦洲工業園共建打印耗材產業集群升級示范區，江門綠色光源基地和中山新光源高新技術應用基地全力打造珠三角西岸LED產業帶。

（三）珠三角對口支援粵東西北

廣東省有21個地級市，其中包括珠三角的9個地級市和粵東西北的12個地級市，整體來講粵東西北的發展程度是非常低的，2013年的人均GDP只相當于全國人均GDP的68.3%，只是三分之二多一點。

為了進一步促進粵東西北地區振興發展，2013年7月25日，中共廣東省委、廣東省人民政府發布了《關于進一步促進粵東西北地區振興發展的決定》。在對口支援粵東西北的工作上，主要是圍繞一個目標、兩個底線和三個抓手展開。一個目標是在2020年前與全國同步全面建成小康社會；兩個底線是社會不能亂、環境不能壞，走出一條可持續健康發展之路；三個抓手一是加強交通基礎設施建設，二是加強產業園區建設，三是做大做強地級市中心城區。①由于粵東西北的區位分布在廣東省的角落里，交通很差，到目前為止還有十個縣沒有通高速，加快粵東西北的發展勢在必行。

加強交通基礎設施建設。2013年啟動的“交通大會戰”被認為是破解廣東區域發展長期失衡的關鍵之舉。交通建設主要包括兩個方面，一個是高速公路的建設，除了縣縣通高速之外還有出省通道的建設。另外一個就是鐵路的建設，目前是要發展客運高鐵，珠三角的城際軌道要逐步向粵東西北延伸。除了鐵路和高速公路之外，還有一些航道的疏通、港口的建設、規劃和統籌發展。

加大中心城區擴容提質。目前全國各地都在建新區，粵東西北也在建新區，在每個市原來的中心城區旁邊規劃一個新區，每個新區都要做一個整體規劃，并且要經過省政府同意，2013年12月31日，12個市都通過了省政府的同意。新區的建設主要是實現城區產業發展、人口集聚、產城融合，打造城市發展新的增長極。

促進產業園區擴容增效。在提粵東西北建設以前，實施的是“雙轉移戰略”，由珠三角和東西北的市合作共建，在粵東西北的市建園區。在啟動粵東西北戰略之后，就把園區建設納入了三個抓手范圍之內來發展。全省產業轉移工業園2013年共實現產值4942.9億元，稅收194.9億元，分別增長26.9%和29.9%，繼續保持平穩較快發展態勢?；洊|西北地區主要經濟指標增速均超過全省平均水平，促進了區域協調發展；產業園區全年實現工業增加值1091.1億元，同比增長33%，占粵東西北地區比重約22%，較2012年度提高2.3個百分點，吸納就業69.02萬人，較2012年末新增加2.37萬人。②

差速器主要由差速器殼體、行星齒輪、半軸齒輪、從動錐齒輪、調整墊片、軸承以及行星齒輪軸等組成，行星齒輪軸的作用是將轉矩傳給行星齒輪，實現轉矩分配，從而使車輪實現差速運轉，在運行過程中，行星齒輪軸承受扭轉力和彎曲力。

在干部對口幫扶工作制度方面，明確幫扶市派出干部設立對口幫扶指揮部，專責推進對口幫扶各項工作，指揮部總指揮、副總指揮是對口幫扶工作的直接責任人。指揮部由對口幫扶雙方雙重管理。為有利于調動對口幫扶雙方的資源和力量，總指揮由幫扶市選派1名黨政副職（廣州、深圳市為市轄區區長或市直部門正職）擔任，同時兼任被幫扶市市委常委、副市長；副總指揮由被幫扶市安排1名黨政副職擔任。指揮部下設辦公室，辦公室主任、副主任兼任被幫扶市相關部門（園區）領導職務。幫扶市選派干部原則上平級到被幫扶市任職，除保留原單位職務、待遇外，享受對口幫扶工作有關生活補貼。

在資金安排方面，明確省級和幫扶市投入被幫扶市產業園區、中心城區擴容提質、新區建設及經營性項目的財政幫扶資金，原則上以股權投資方式安排，幫扶市對被幫扶市每年安排不少于5000萬元對口幫扶專項資金，廣州、深圳等財力較強的市可適當增加幫扶資金。在聯合招商引資機制方面，明確對口幫扶雙方市政府要共同研究制訂招商引資的項目和優惠政策，對口幫扶雙方每年定期聯合開展招商引資活動，建立招商引資信息共享平臺。在利益分享機制方面，明確到2020年前，被幫扶市產業園區的政府性投資收益不分成，全部留存園區滾動發展。合作共建的示范產業園生產總值等相關統計指標由被幫扶市統計。在全面合作交流機制方面，明確對口幫扶雙方在勞動力、科技、教育、人才、體制機制等方面開展全方位合作。對珠三角地區交流到粵東西北地區工作的各類人才，原有工資福利待遇保持不變。

二、廣東省區域協調的經驗啟示

1.發揮政府的引導作用和市場的主體作用。堅持市場化取向改革是改革開放以來珠三角地區取得巨大成就的關鍵所在，也是珠三角地區在更高起點上實現新跨越的根本保障。在珠三角發展的過程中，廣東省充分發揮市場“無形之手”的基礎性作用和政府“有形之手”的導向性作用，尊重與順應市場規律，以大力發展民營企業做強市場主體，以加快轉變政府職能優化市場環境，以加快區域經濟一體化實現資源更大范圍的優化配置，進一步完善了公平、競爭、有序的市場體系，進一步增強了市場經濟的新優勢。

2.注重堅持推進制度建設。加強制度建設，建立長效機制，是推動《珠三角規劃綱要》落實的有力保障。廣東省在深入實施《珠三角規劃綱要》過程中，將實踐中行之有效的一系列做法固化為具體制度，建立了省委、省政府決策部署的會議制度，以及評估考核、專項督查等督促落實的工作制度，并出臺了保障實施的地方性法規，使實施《珠三角規劃綱要》納入科學化、規范化軌道，常抓不懈、持續推進。

3.廣泛凝聚社會力量。實施《珠三角規劃綱要》是一項復雜龐大的系統工程，必須在形成充分共識的基礎上，調動各方積極性，凝聚全社會的力量。廣東省通過舉辦群眾論壇、召開座談會、引入公眾評價、建立專家庫和研究院等多種形式，不斷集思廣益、匯集民智，加強社會參與和監督，使實施《珠三角規劃綱要》成為全社會共同關注、熱心參與的大事，形成了協同推進的強大合力和良好氛圍。

4.創新體制機制。建立產學研合作長效機制。積極推動與教育部、科技部、工信部、中科院和中國工程院等中央部門的產學研合作，創建“三部兩院一省”產學研合作模式，形成集聚全國創新資源的長效機制。省部、省院產學研結合工作，為提高珠三角區域創新水平、有效抵御國際金融危機的沖擊、加快產業轉型升級發揮了重要作用，為建設國家技術創新體系提供了新鮮經驗。在省部省院產學研合作的帶動下，一批國家重大科學工程落戶珠三角，進一步促進了創新資源的集聚。

合力推進服務業綜合改革試點。廣州、深圳兩市的服務業綜合改革試點工作扎實推進，已出臺實施廣州市服務業綜合改革試點工作意見和實施方案。深化粵港澳服務業合作，確立粵港澳合作宏觀戰略和工作重點，分別簽署實施粵港、粵澳合作框架協議，搭建粵港澳合作重要政策平臺。強化政策支持，扶優育強，著力提高新興產業和新型業態的市場化、產業化與社會化水平，存進現代服務業發展質量和水平的提升。

建立健全節能約束指標問責機制。省政府將全省節能目標分解下達給各地級市以上市政府，每年開展節能目標責任考核，先后對未完成年度節能任務的7個市進行問責。強化政策引導機制，每年安排2億元資金支持節能技術改造等重大節能工程，清理對高耗能企業電價優惠政策，提高水泥等7個行業的差別電價加價標準和珠三角地區焦炭等11個行業淘汰類和限制類企業加價標準。強化節能市場化機制，對采取合同能源管理模式實施的節能技術改造項目實行獎勵。強化監測預警機制，建立省千家企業能源利用狀況報告年度季度報送及節能形勢季度分析會制度。嚴格執行固定資產投資項目節能評估和審查制度，推動若干重大項目通過了國家節能審查，有力保障了中科煉化一體化等重大項目通過國家審批核準。

率先建立區域大氣污染聯防聯治機制。建立了以分管副省長為第一召集人的珠三角區域大氣污染防治聯席會議制度，協調珠三角九市共同推進區域大氣污染治理，珠三角成為國內首個建立區域大氣污染防治聯席會議制度的地區。

三、廣東省區域協調的努力方向

1.經濟發展方面的建議

加大規劃和政策的實施力度。對“十二五”一系列重點專項規劃，要進一步加強組織領導，明確目標責任，細化分工方案，突出工作重點，確保完成規劃的目標完成。同時，要不斷完善配套的政策措施，健全政策體系。持續增加研發投入，加速提升珠三角在全國區域創新體系中的地位和作用。

進一步創新體制機制。加快科技體制創新和自主創新體系建設。進一步完善節能減排的政策體系。制定實施重點行業和流域的污染物排放標準。加強建設項目環評管理。制定實施南粵水更清行動計劃，鞏固珠江綜合整治成效。

加快重大區域發展平臺建設。繼續加大力度推進珠海橫琴新區、廣州南沙新區、深圳前海地區、廣州中新知識城、茂名濱海新區、肇慶新區、中山翠亨新區、東莞臺灣高科技園和佛山中德工業服務區等重大區域平臺的規劃建設，充分發揮其對全省經濟平穩較快發展的示范帶動作用。

2.民生方面要堅持重點突破，完善制度建設

完善民生保障長效機制，深入推進基本公共服務均等化綜合改革。完善政府為弱勢群體“雪中送炭”的保障機制，確保扶助弱勢群體、保障基本生活的支出需要。一是建立最低標準制度，確立撫恤、優待人員、低保救助、農村五保供養、城市“三無”人員，以及貧困家庭老人和特殊困難老人統一的最低優待撫恤供養救助保障標準。二是提高農村保障標準，推進城鄉低保、撫恤標準統一。三是建立和完善保障標準自然增長機制，逐步縮小地區間優待供養救助補助水平。四是積極推進重點優撫對象地區間優待待遇互認，推進“老年人優待服務一證通工程”。

完善財政支持異地務工人員納入基本公共服務范疇、融入當地的政策措施。一是建立公共財政扶持機制，將異地務工人員的公共就業服務、職業培訓、勞動監察、子女教育、住房保障、治安管理等服務管理工作經費納入財政預算，落實職業介紹及培訓等相關的服務管理補貼資金。二是通過財政扶持、降低門檻，簡化手續，培育發展服務異地務工人員的新型社會組織，為異地務工人員提供各類公益服務。三是加強對異地務工人員的服務管理。逐步推進異地務工人員基本公共服務全覆蓋，保障異地務工人員及其家屬在衛生防疫、計劃生育、法律援助、公共交通、文化娛樂、就業服務、權益保障等方面，享受與當地居民同等公共服務待遇。四是完善異地務工人員入戶城鎮政策，推進異地務工人員入戶中小城鎮，鼓勵高技能人才入戶，保障入戶城鎮務工人員在農村的既有權益。建立積分享受公共服務制度，重點推進異地務工人員按積分享受子女就近入讀公辦學校和承租公租房制度。五是鼓勵異地務工人員參與社會管理，加強異地務工人員權益保障服務，促進異地務工人員融入城鎮，共享改革發展成果。

3.政策支持粵東西北的發展

廣東省圍繞對口幫扶這一模式所給的政策不多，目前只有一些財政政策，也就是資金供給方面。如想更好的發揮對口幫扶的作用和效果，就要給區域合作區設定特定政策，如特區企業稅收是15%，革命老區享受西部開發政策企業稅收也是15%，這樣的政策比財政更有效力，利用稅收等經濟杠桿撬動更多的社會資本，充分發揮市場的主導作用，促進產業轉移，進一步提高對口幫扶工作的成效。粵東西北的被幫扶市在環境保護方面存在重審批、輕監管等問題，應該加大懲罰力度，加重企業污染環境的成本。

目前對口幫扶產業園區的主導產業特別明顯的不多，停留在環保底線守得住，稅收貢獻達得到階段。在項目布局方面應該考慮各個區域不同的條件和能力，有針對性進行產業布局，產業集聚，省里布局的項目有意識地進行傾斜。被幫扶市適合做什么，要有意識地引導適合的產業向這里集聚。

注釋：

①《促進粵東西北振興發展》，廣東省人民政府http://www.gd.gov.cn/govpub/rdzt/ydxbft/.

②《推動粵東西北加速工業化》，廣東省人民政府http://www.gd.gov.cn/govpub/rdzt/ydxbft/sdzsxttj/cyyq/201405/t20140521_198395.htm.