就近就地城鎮化問題研究

◎ 孫玉玲 王明亮

一、引言

“新型城鎮化”是當前我國社會各界普遍關心的一個問題。統計數據表明，自2000年以來，我國城鎮化率年均提高1.36個百分點，2013年城鎮化率達到53.7%。表面上看，中國城鎮化建設已經達到世界平均水平，但工業化率僅為47%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右①。歷史來看，城鎮化更多地體現為特定區域經濟發展、產業集聚所引發的就業人口聚集的自然過程及結果，而不是手段。城鎮化的關鍵是人，是原先農村人口經濟、生活方式的市民化。

“新型城鎮化”概念的提出就是對城市化本質內涵的強調，就近就地城鎮化是學界為解決上述問題而提出的一條路徑。胡小武（2011）認為發展就近城鎮化需要我國社會結構的轉型和體制的創新[1]；劉文勇、楊光（2013）認為守地式就近就地城鎮化發展的關鍵在于農村產業發展，農村產業的發展又依賴于城鄉市場與產業的互動[2]；劉田喜、方亞飛（2013）則分析了轉變發展理念，強化產業支撐，完善城鎮功能，釋放改革紅利等就地就近城鎮化的相關問題[3]。由于我國各區域差異較大，社會經濟發展不平衡，因此不同地區應有差別地開展就近就地城鎮化，但現有研究對這個問題重視不夠，本文試圖從大城市失地農民市民化、中等城市外來人口的本地化、農村人口的就近城鎮化三個相關問題展開討論，以深化認識。

二、就近就地城鎮化更具有經濟社會效益

改革開放以來，特別是近年來我國的城鎮化取得了巨大的進展，但不可否認的是，由土地財政推動的城鎮化也產生了人口與土地的分離、人口與產業的分離、人口與戶籍的分離等一系列的問題，而就近就地城鎮化有助于解決上述問題，提高農民的實際收益，降低社會運行成本，提升生活的質量與安全感，保護民間文化傳統，實現經濟社會的可持續發展。

就近就地城鎮化經濟效益明顯。第一，就近就地城鎮化可以加強縣域經濟發展，提高地方財政收入，解決土地財政問題。相比較而言，山東中小城市的發展在我國較有特色。在山東，80%以上的人口和地區生產總值、60%左右的地方財政收入集中在縣域。2012年，山東省100個示范鎮地方財政收入同比增41%，比全省平均增幅水平高13個百分點；鎮均地方財政收入1.1億元，是全省平均水平的2.5倍②。第二，就近就地城鎮化有助于農村勞動力實現充分就業，提高農民的實際收益。我國各地工業園區的時間證明，園區所在縣域范圍內的非農就業， 可以在實現農業剩余勞動力的就地“消化”的同時，還可協助留鄉人員在農忙季節開展農業生產，保持農業生產的基本穩定，提高農民的收入。第三，就近就地城鎮化有利于吸納農村人口，降低入戶城市的成本，減少人口流動成本以及流動人口管理成本。據有關部門測算，今后20年內，我國將有近5億農民需要實現市民化，人均市民化成本為10萬元，至少需要40～50萬億元的投入③。我國現有1.96萬個建制鎮，但是這些鎮的建成區平均人口僅7000多人，相當多的鎮不足5000人④。如果按照每個建制鎮容納3萬人規模測算，理論上具有再增加4.6億人的巨大潛力，基本相當于上述人口規模[1]。就近就地城鎮化可以極大地降低市民化成本。同時，就近就地城鎮化可以留住農民，減少人口的跨區域流動，降低城鎮化進程中的外來人口管理成本。

就近就地城鎮化社會效益良好。首先，農業勞動力后繼乏人已經成為制約農業現代化乃至威脅農業安全的重要因素，就近就地城鎮化有助于農業生產的基本穩定，緩解農村人口空心化現象的蔓延。而且農村勞動力的回流有利于解決農村空巢老人問題、留守婦女問題、留守兒童問題。其次，就近就地城鎮化可以避免過量農村勞動力涌向大城市，有助于解決大城市人口的惡性膨脹問題，以及由此引發的大城市社會治安、環境惡化、基礎設施短缺等問題，推動大城市的良性發展。最后，就近就地城鎮化是因地制宜地建立各具特色小城鎮的必然需要。就近就地城鎮化有助于發揮各地資源、交通和區位優勢，發展優勢產業和特色產業，這不僅可以提升農村城鎮化的品位和內涵，做好歷史名城、名鎮、名村和文化自然遺產的保護，而且，相對穩定的群居人口是實現民間文化傳承的基本條件。有序推進鄉村改造，實施就近就地城鎮化策略，可以實現經濟發展與文化傳承的雙贏。我國蘇南等地的實踐充分證明了這一點。

三、就近就地城鎮化的國際經驗

世界范圍來看，就近就地城鎮化也有許多成功的經驗。

美國模式——在大城市建立衛星城。20世紀初， 美國建設了一批試驗性的衛星城，它們多數是借助特大城市中心城區的輻射力由原有小城鎮發展形成， 少數是在新規劃的郊區和鄉村空地上建設而成， 距離中心城市較近， 城區多以居住區為主，對母城的依附性較強。其特點是建筑密度低，環境質量高， 一般有綠地與中心城區分隔；其目的是為分散中心城市的人口和工業。 它解決了傳統城市面臨的噪音、交通、住房、大氣污染等方面的問題， 為城市居民提供了良好的生活空間[4]。

日本模式——中型城市以工業發展推動城鎮化發展。以日本多摩連環城市圈建設為例，新城鎮的建設與產業發展相結合，使城市布局與產業布局相協調， 有利于區域經濟的增長， 更促進了人口布局與城市發展的和諧匹配。 日本城鎮化發展的特點是建立在工業化發展的基礎上， 為了推動城鎮化發展， 日本政府在變革農村經濟制度、加速農業現代化的前提下優先扶持工業化發展， 以工業發展推動城鄉經濟社會結構融合， 采取了一系列的開放政策、技術創新政策、產業政策推動工業化發展， 為農村城鎮化提供了產業前提[5]。

法國模式——小城市及鄉鎮因地制宜建立各具特色小城鎮。法國是世界遺產大國和旅游大國，在古村鎮的遺產保護和旅游發展兩方面都有許多創造性實踐，其中協會化管理、品牌化營銷、網絡化協作的模式尤為突出。目前共有139個“特色小城”分布在法國本土的17個省，規模還在擴大。這些古鎮的特點是在各自所屬的地方協會帶領下結成一個個區域性的網絡，在遺產保護、旅游發展等多個方面取得顯著成效。“特色小城”吸納一部分周邊村鎮居民就業，每年依照章程規定舉辦的地方特產和傳統工藝品的市集和交易會以及文藝節慶活動使周邊村鎮受益，而居民之間的往來又促進了村鎮之間的交流。古村鎮的地脈與文脈是鄉土文化保存的基石和鄉村可持續發展的支柱，通過發展文化產業來擴大內需，招商引資發展優勢產業和特色產業，實現農村產業的轉移[6]。

近年來，我國各地在推進城鎮化的進程中也取得了一些就近就地城鎮化的成功經驗。譬如河南發揮平原優勢，大力推行新型農村社區建設，每社區聚集3000-5000人左右，規模大的社區已超過1萬人，進入社區的農民能夠辦理城鎮居民戶口，并可自愿選擇加入城鎮社保體系。再譬如江蘇，依托蘇南五市中心城區，發展了400多個有著完整歷史街區，地理風貌獨特的水鄉古鎮，周莊、同里給當地鄉鎮旅游業帶來巨大效益。可以想象，如果全國每個縣市都有這樣3-5個中心鎮和10余個新型農村社區，那對我國城鎮化的貢獻將不容低估。

四、就近就地城鎮化的實現路徑

從我國城鎮化的現狀來看，目前1000萬人口以上的城市有6個，500萬到1000萬的有10個，100萬以上的則有142個②；另有1.96萬個建制鎮，但是這些鎮的建成區平均人口僅7000多人，相當多的鎮不足5000人⑤。大型、中型城市吸納人口的數量接近飽和，而小型城鎮人口又不足，城市發展規模差距很大，城市化進程中的問題多多。考慮到我國的人口總量，原有城市化路徑難以為繼。就近就地城鎮化，以產業空間格局的現實及演變為依托，以就業人口分布為基礎，實現中心大城市內涵式發展，外圍中小城鎮規模化快速發展的“二元城市化模式”[6]。具體來說，就是推進區域分類化發展，即城市規模等級化、網絡化的“大城市—中等城市—小城市—城鎮”有序發展。實現東部發達地區的“高密度，緊湊型城市圈層結構”與中西部地區相對“低密度，疏散型城市圈層結構”的中國城鎮社會結構體系[4]。

在相對發達的大城市，城鎮化動力足，層次也高，更易實行以城市圈為中心、提高內涵為主的城市現代化戰略。但城中村是大城市就近就地城鎮化亟待解決的問題。在進行“城中村”改造的時候，必須避免搞“一刀切”，“大拆大建”等做法，而對那些急需改造的地區進行針對性、小規模、漸進式的改造，也就是“循序漸進、有機更新”。它需政府、村民、開發商三方努力，即政府合理、有力、高效的組織管理；村民的理解和配合；開發商的積極主動參與。城中村改造要從外在形體、文化、生活、社會結構與城市真正融為一體，實現城市可持續發展，提升城市競爭力。戶籍方面：村民轉變為居民；土地方面：集體土地轉變為國有土地；管理體制方面：村委會轉變為居委會；經濟組織方面：集體經濟組織轉變為城市股份制經濟組織；物質社會形態方面：城中村轉變為城鎮文明社區[7]。廣州是全國較早開展“城中村”改造的城市，在對楊箕村、琶洲村等10多個城中村改造過程中，廣州探索出的“生地出讓模式”和“自主改造模式”，以及“以村集體為主導的改造模式”值得進一步研究。

中小城市要做好外來人口的本地化。中小城市資源承載能力相對較強，人口較少，潛力沒有得到發揮。隨著大城市生產和生活成本的提高，原先的勞動密集型產業將更多地向中小城市轉移，這為中小城市的發展提供了強大的動力，也為農村剩余勞動力提供了更多就近就業的機會。必須抓住這一歷史機遇，大力推進就近就地城鎮化戰略，通過深化城鄉二元經濟體制改革，加快中小城市的戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，大力提升中等城市的規模效應和集聚效應，大幅度提升我國人口城市化水平。具體而言，可考慮在100萬人口以上的大縣把城關鎮發展為30萬～50萬人的中等城市，在50萬～100萬人的中等縣以城關鎮為依托建立20萬～30萬人的中小城市，在50萬以下人口的小縣則拓展縣城，強化縣城集聚效應。

在經濟落后的鄉鎮，城鎮化建設的關鍵在于從傳統農業向大農業生產，向第二、三產業發展過渡，加快推進縣域范圍的城鎮化。近年來，隨著新農村建設的推進，江蘇、浙江、四川等地已探索出了“三個集中”（即工業向集聚區集中、農民向城鎮和社區集中、土地向規模經營集中）、“雙置換”（即以土地承包經營權置換城市社會保障，以宅基地使用權置換城鎮住房）等成功模式。應加快農業產業就夠調整的力度，強化中心城鎮建設，推進中心城鎮的產業集聚，發揮中心城鎮的擴散效應。一方面吸引周邊農村人口向中心鎮集中，另一方面帶動周邊農村形成第二批、第三批的中心鎮、進而實現就近就地城鎮化的快速發展[2]。

總之，我國各區域在經濟、資源及人口等方面差異較大，社會經濟發展不平衡，這決定了我國各地區要根據區域實際與特點，逐步推進就近就地城鎮化。東部發達地區，大中城市集中，應充分發揮大中城市的極化效應，推進產業結構高度化，提升城市化的質量。在中部欠發達地域，應抓住東部大城市產業結構升級的產業擠出效應，積極承接產業轉移，實現工業化，吸納東部返鄉和就近轉移的農民工，加快產業集群發展和人口集聚。在西部不發達區域，則應立足于本地優勢資源，選擇能發揮本地有利條件、有相當市場潛力的產業優先發展，把潛在資源優勢轉化為現實經濟優勢，啟動區域工業化進程，強化中心城鎮產業與人口集聚效應。

注釋：

①數據來源：新型城鎮化. 中國政府網，http://www.gov.cn/zhuanti/xxczh/index.htm.

②數據來源：聚焦山東新型城鎮化特色之路. 鳳凰網.http://sd.ifeng.com/zt/sdczh/ .

③數據來源：安徽郎溪：新型“家庭農場”帶動農民增收. 土地資源網 . 2013-6-22.http://sd.ifeng.com/zt/sdjtnc/jtncxz/detail_2013_06/22/922271_0.shtml?_from_ralated）

④數據來源：湖北三農網. 湖北三農宣傳中心.2013,10,17,http://www.hbsn.gov.cn/News.aspx?id=3204.

[1]胡小武.人口“就近城鎮化”：人口遷移新方向[J].西北人口.2011(1):1-5.

[2]劉文勇,楊光.以城鄉互動推進就地就近城鎮化發展分析[J].經濟理論與經濟管理.2013(08):17-23.

[3]劉田喜,方亞飛.農村城鎮化的現實選擇:就地就近城鎮化[J].農村工作通訊.2013(17),34-36.

[4]城鎮化發展的國際經驗及啟示[J].上海農村經濟,2013(6):36-41.

[5]李杰.從國外經驗看我國農村城鎮化的模式[J].科技信息.2008(07):67-68.

[6]李亞卿.以小微古村鎮為產業集聚地的蘇南新型城鎮化戰略研究[J].當代經濟管理.2014(1)：45-50.

[7]陳群元.城市群協調發展研究[D]. 東北師范大學,2009,72-80.

[8]張永岳,王元華.我國新型城鎮化的推進路徑研究[J].華東師范大學學報(哲學社會科學版),2014(1):92-100.