英國城鄉統籌政策對我國城鄉一體化戰略的啟示

◎ 王勇輝 管一凡

一、前言

英國作為世界上第一個工業化的國家，其城鄉統籌歷史基本上反映了西方城鄉一體化探索的全過程。我們在研究英國歷史時，不難發現英國城鄉統籌政策及其演進對人類歷史進程的貢獻。如英國第一個制定了城鄉規劃法①，第一個建立了“田園城市”②，第一個實行城鄉社會保障體系③，第一個提出“衛星城”概念④，第一個實現了郊區城市化⑤等。由此看來，英國是世界城鄉一體化的一個試驗基地，關于鄉村發展、城鎮化的許多新思想和新計劃在英國得以實踐和論證。城鄉統籌是城鄉一體化的必經道路，二者統一于城鄉融合的發展目標。[1]當前中國社會正處于工業化后期階段，城鎮化任務艱巨，“三農”問題突出，在處理城鎮化快速推進與城鄉差距不斷拉大矛盾的過程中，借鑒英國關于城鄉統籌的理念與政策措施，對于我國城鄉一體化的發展將會起到積極作用。

二、英國城鄉統籌的歷史背景

（一）快速城市化帶來的城鄉失衡

工業革命使英國迅速開始了城市化步伐，并在不到一個世紀的時間里成為世界上第一個城市化國家。在城市化早期，由于政府缺乏政策干預，導致城市迅速擴張而鄉村逐漸衰落——鄉村經濟不斷萎縮，城鄉居民收入不斷擴大，形成了城市與鄉村的對立。為了發展城市機器化工業，英國長達三個世紀的“圈地運動”在18世紀達到高潮，許多農民被趕出土地，而在當時近代大工業還未完全建立，城市難以吸收和接納大量鄉村移民，結果這些剩余勞動力遭到了城市居民的鄙視、抵制乃至驅逐[2]，生活狀況日益惡化。工業化后期，為了限制農村人口向城市的無限擴張，以緩解城市面臨的人口和環境壓力，英國政府又頒布了《濟貧法》、《定居法》等一系列法律，限制農民的自由遷徙[3](P37-38)和政治權利[4]。英國政府英國的這種城鄉分離的政策措施，使英國出現了城鄉失衡的發展局面。

（二）工業化和城市人口的高度集中對生態環境的嚴重威脅

工業革命使英國迅速從一個農業國家轉變成工業國家，工業化的迅速推進，使煤炭需求量急劇上升，1800年消費量還只有1000萬噸，1856年增長到6000萬噸，1869年達到16700萬噸，1900年則高達18900萬噸。[5](P16)煤炭需求的增加直接導致了城市空氣質量的下降，1872年，英國人羅伯特·史密斯首次創造“酸雨”(acid rain)一詞，用以描述曼徹斯特城內和周圍地區受污染的空氣。[6]根據英國學者的研究，1914～1916年間，謝菲爾德的工業郊區阿特科里夫(Attercliffe)每平方英里的月固體沉積物達55噸，倫敦和曼徹斯特分別是38噸和32噸。[5](P14)此外，由于政府沒有制定嚴格的環境保護政策，工廠任意排放工業廢棄物，導致河流及引用水污染等問題，直接威脅到城市居民的生命健康。1851年的人口調查表明，英國的城市人口第一次超過了農村人口，達到總人口的50%，實現了初步的城市化。[7]然而，最初的城市化主要集中在倫敦、伯明翰、曼徹斯特等幾個工業重鎮，這種不均衡的城市化導致人口的過度集中，城市基礎設施和公共衛生條件不能滿足城市居民的基本需求。1821年，格拉斯哥因惡劣的生活環境感染疾病而死亡的比例為2.8%，1838年上升為3.8%，1843年達到了4%。[8]

（三）19世紀晚期埃比尼澤·霍華德的“田園城市”構想

面對城市化帶來的一系列社會問題，霍華德最早提出了解決方案。他將工業化背景下日益衰落的農村重新納入自己社會改革的藍圖，在充分肯定農村在整個社會系統中的地位的基礎上，倡導一種新的社會改革思想，即用城鄉一體的新社會結構形態來取代城鄉分離的舊社會結構形態。他在《明日的田園城市》中說：“城市和鄉村都各有其優點和相應缺點，而‘城市-鄉村’（城鄉一體）則避免了二者的缺點……城鄉分離這種該詛咒的社會和自然的畸形分離再也不能繼續下去”。“城市和鄉村必須成婚，這種愉快的結合將迸發出新的希望、新的生活、新的文明。”[9](P17)然而，他也認識到農村相對于城市在經濟上的落后，因此他提出了發展鄉村經濟、產業轉移、城鄉統籌規劃、建立“新城”等主張，以提高鄉村的地位。他指出，“如果不給人民，至少是一部分人民，大于現有大城市的‘引力’，就沒有有效的政策。因而，必須建立‘新引力’來克服‘舊引力’。”[9](P5)

（四）20世紀50年代以后關于城鄉關系的理論探索

英國城鄉統籌理論在經歷了一個比較長的時期后逐步得到完善。20世紀50年代后的城鄉理論主要圍繞城鄉經濟關系展開。“劉易斯—拉尼斯—費景漢”模型是這一時段研究的經典之作。該模型認為經濟增長和現代化需要“城市工業”加速的增長和向以城市社會為基礎的社會轉化，需要將剩余勞動力從農業部門轉移到城市工業部門，這一理論為城市掠奪農村資源、資金和勞動力找到了依據。20世紀70年代以后，利普頓對城鄉關系理論進行了批判，認為以往的城鄉關系理論都具有“城市傾向”，并指出貧困國家最主要的沖突是在鄉村階級與城市階級之間，即本國城鄉間沖突。他指出“城市偏向”政策使社會資源合理地流入了城市地區，其結果是城鄉差距的不斷擴大。[3](P51-52)20世紀90年代至今，經濟全球化與科技的進步使城市規模空前擴大，這種現象在發展中國家和發達國家同時出現，后工業化時代的英國雖然已經在城鄉一體化道路上走在了世界的前列，然而城鄉統籌依然是英國政府既定的國家政策。

三、英國城鄉統籌政策的內容

（一）大力推行農業規模化經營，鼓勵興辦鄉村企業

農業規模化經營是英國城鄉統籌政策的重要內容，目的在于整合鄉村資源，發展地區優勢產業。1935年英國有680萬個家庭農場，到20世紀80年代末減至200萬個左右。[10]根據英國環境、食品和農村事務部（DEFRA）2014年2月的統計數據，在英國農村地區，每萬人企業數達520家，小企業（Business）數量比城市地區還多，年營業總額超過3000億英鎊，這說明英國的中小企業大部分集中在農村地區。農林漁企業占英國全國注冊企業數的5%，它們是農村地區的主導產業，農林漁企業占英國農村地區注冊企業數的17.4%，專業化科技服務業企業占14.8%，批發和零售貿易、機動車修理占14.1%，建筑業占12.3%。[11]由于鄉村企業的飛速發展，使城鄉在就業上的差距得以縮小，這一趨勢從20世紀60年代就開始了，[12]到80年代，農村中小企業的就業量已經高于城市企業。此外，英國政府對農村市場的培育，以及對制造業生產工藝創新的鼓勵政策，使鄉村企業的創新能力得到不斷提升，因此可以驚訝地看到，1987～1990年間，英國農村企業在新產品/服務供給、新生產工藝、新辦公系統等領域的創新成果明顯高于同期的城市企業。[13]在與城市的互動中，英國農村地區抓住自身優勢和政府的優惠政策，積極參與市場競爭，吸引了眾多的鄉村企業投資者，農村龐大的勞動力市場、眾多的獨立承包項目和政府優惠政策一直被人們視為投資創業的良好目的地。[14]

（二）政府財政對農村基礎設施和公共事業的投入

英國一直重視農村的道路、排灌、水電等基礎設施及教育、文化、衛生等社會公共事業建設，逐步實現了鄉村生活方式的城市化，鄉村擁有跟城市同等的生活條件。另外，職業教育也是一大重點，英國在全國范圍內建立了職業教育網絡，根據地方產業特色，實行多元化的農民職業技術教育。[3](P57)同時，英國政府十分重視農村得天獨厚的生態環境優勢，認為這是農村的核心競爭力所在，為此從1978年開始，英國政府已經在全國范圍內組織四次鄉村調查（Countryside Survey），對農村地區的水資源、土地利用、生物多樣性、植被和地理環境等的變化情況進行長期監控和評估，并建立了農村生態服務系統（Ecosystem Services），在政策制定、資金支持、災害預防、資源利用等方面為農村生態系統保護提供保障，以充分挖掘農村生態環境的經濟價值。[15]

（三）加強對農村經濟發展的服務和指導

據DEFRA1999年的報告，當年農村地區91.4%的注冊企業雇員人數在10人以下，雇員人數在100人以上的僅占0.4%，由于企業規模小，分布不集中、與中心城市距離較遠等原因，針對農村企業的服務推廣比較困難，且經濟成本大。[16](P479-487)為此，英國政府為鄉村企業提供各類市場服務和指導，包括增建就業服務設施、就業信息網站、就業培訓機構、鄉村超高速寬帶業務、農村職業介紹網絡、農村婦女培訓網絡等，以減少當前存在的農村發展壁壘。從2013年開始，英國政府已建立了5個農村經濟增長試點網絡（the Rural Growth Network，the RGNS），旨在解決鄉村企業經營場所短缺、互聯網技術落后、商業團體分散等問題。同時，聯系大學和科研機構建立農業創新中心。[17]英國政府意識到，在農村內部也存在著地區發展不平衡情況，各地在商業環境、市場容量、人口規模等方面存在差異，因而在制定中小企業（SMEs）扶持政策時，也加以區分，將農村尤其是偏遠農村地區作為重點指導對象。[16](P479-487)

（四）建立城鄉一體化的社會保障體系

英國是老牌資本主義國家中最早宣布建成福利社會的工業化國家。英國于1927年開始，逐步建立起城鄉居民的失業保險制度。1957年，政府設立單獨的農場主養老保險制度，由國家出資，將原來的土地移交現金補貼制度轉換成農場主部分養老保險制度。同時，通過“農業社會互助金”的形式，實現全國農村人口的社會保險。[18]英國的社會保障制度實行城鄉統一立法，統一管理，以國家《社會保障法》為基礎，社會保障項目由國家設立確定。在國家統一立法下，由中央政府所屬的社會保障部負責集中統一管理。英國現代社會保障體系，已覆蓋其全體國民，即“國民皆保障”，不同地域、民族、職業、城鄉等之間的社會保障待遇的實質差別亦不存在。[19]

（五）加強城鄉統籌規劃和立法

1947年英國頒布了《1947年英國城鎮和鄉村規劃法》，是英國歷史上第一部真正意義上的關于城鄉規劃的法律規范，奠定了英國現代規劃體系的基礎。1990年，英國頒布新的《城市規劃法》，新法以城鄉統籌為核心，強調城市和鄉村的協調發展，完善了國家、區域、結構和地方規劃體系。新法頒布后，政府干預職能得以強化，并建立了城鄉規劃監控系統，對城鄉建設、綠化、房地產開發等行為進行監測。20世紀以來，為了解決城市化快速發展帶來的生態環境、社會管理以及經濟結構轉變等問題，英國政府通過創建新城（new town）轉移200多萬人口，通過產業轉移、舊城改造、發展鄉村基礎設施等措施，將鄉村作為城鄉規劃的重要支點。新城建設體現的是城市和鄉村的在生產方式和生活方式上的完美結合，是城鄉統籌規劃的典范。

四、啟示與政策建議

根據2011年聯合國《世界城市化前景報告（修訂本）》的結論，當前亞洲城市人口占地區總人口的45%，到2020年和2050年，這一比率將分別達到55.5%和64.4%，中國的城鎮化的深入進行將成為亞洲城市人口增長的主要推動力之一。此外，報告還指出，城市內部貧富差距擴大、人口過度集中形成的治安問題、環境污染和居民健康問題等，都將是亞洲國家城市化道路上需要及時解決的問題。[20]中共十八大報告指出，城鄉一體化是解決“三農”問題的根本途徑，⑥也是解決當前城市問題的重要途徑。為此，我們可以在研究英國城鄉統籌的有益經驗基礎之上，探索我國的城鄉一體化道路。

（一）大力發展鄉鎮企業，鼓勵農民自主創業，提升農民收入水平

由于城市化的推進，失地農民數量劇增，使失地農民就業成為當前農村的突出問題。根據《2011年中國城市發展報告》的數據，按照中國目前的城鎮化進程和基礎設施建設的步伐，今后因征地而新增的失地農民數量將以每年超過300萬的速度遞增，預計到2030年將達到1.1億人左右。另據調查，有60%失地農民生活困難，有81%的失地農民對未來生活擔憂。⑦鄉鎮企業對于吸收農村剩余勞動力，整合區域優勢資源，發展特色產業，改善農村產業結構具有重要意義。我國的鄉鎮企業在管理、創新和競爭力方面正經歷著早期英國鄉村企業的所面臨的困境，即管理落后，網絡化、信息化水平低，科技和創新能力不強等。然而，從英國的經驗中可知，良好的科技支持、政策指導和基礎設施服務，是中國鄉鎮企業發展的必要外部環境。針對當前鄉鎮企業普遍存在的市場信息落后、技術水平低、投資效益不高的狀態，政府應加大對鄉鎮企業的投資指導力度，加強農村地區的互聯網普及工作，鼓勵企業開展信息化管理；政府應牽頭地方高等院校和科研機構對基層企業進行對口支援，提高鄉鎮企業的科技和管理水平；企業自身應積極參與市場競爭，進行技術創新，根據市場變化優化產品結構，組織員工技能培訓，提高企業整體競爭力。此外，應鼓勵農民自主創業，重點支持生活困難人員、殘疾人和婦女創業。一方面，各級政府在政策允許的條件下應盡量對自主創業人員在資金、稅收、場地、收費等方面予以扶持，以減少他們的創業風險，增強他們自主創業的信心；另一方面，應建立對失地農民的再就業培訓機制，提高失地農民的就業技能，為失地農民再就業創造條件和提供機會，多渠道、多方式解決其就業問題。雖然在當前條件下，中國不適宜推廣英國式的農業規模化經營，但是可以在農業產業化上多下功夫，延長農業產業鏈條，通過專業化和集群化的生產經營，打造地方特色，增加農民就業。

（二）加快基礎設施、公共服務的城鄉一體化

為促進交通、水利、電力、電信、環保等重大基礎設施建設城鄉之間的“無縫對接”和共建共享共用，從20世紀中期起，英國政府對農業的固定投資比重都大于同期的農業增加值比重，并鼓勵私人資本投資農業。[3](P56)誠然，良好的投資環境和公共服務是經濟發展的先決條件，然而據統計，2011年我國縣級市人均基礎設施投資為701.15元，鎮為468.7元、鄉僅為220.59元、村更是只有80.73元。⑧投資現狀顯然不能滿足農村經濟發展的需要，其中一個重要因素便是資金不足。為此，除政府要增加直接投入外，還要改革農村基礎設施建設和公共服務供給的資金籌集制度，拓寬籌資渠道，積極利用市場機制、社會力量、農村社區及農民自身的力量，鼓勵民間資本或外來資本從事農村基礎設施建設，共同參與農村公共服務的供給，逐步建立起以政府主導、社會參與、適度競爭、監管有力的農村公共服務多元化投入機制。同時，對投資農村公共服務的企業或團體給予稅收優惠和財政補貼，從而擴大農村公共服務供給，促使為農業、農村和農民提供的公共服務與城市社會全面對接。最后，通過統籌城鄉基本公共服務的績效評估機制、財政投入機制、市場融資機制、城鄉基層服務機制和組織保障機制，實現基本公共服務運行規范化。唯有如此，才能從根本上為農村經濟的發展和城市產業轉移提供動力。

（三）重點發展小城鎮，使之發揮城鄉一體化的橋梁作用

作為城市的另一構成部分——小城鎮，不僅是大城市功能的自然延伸，而且往往是當地政治、經濟、文化中心，因而是聯結大城市和農村的橋梁。在英國，聯系鄉村和城市之間的社會、經濟和物質空間的實體就是小城鎮。小城鎮通過經濟和社會網絡，連接著廣大的農村和城市地區。[21]第二次世界大戰之后，大城市出現了過度擁擠和各類環境問題，小城鎮成為英國城鄉規劃建設的重點。目前在蘇格蘭，在大約40% 的人口居住在人口規模大約為一千至兩萬的小城鎮。[22]小城鎮不僅緩解了英國城市的壓力，也為鄉村經濟的發展注入了活力。當前，我國要大力發展小城鎮，使小城鎮不僅成為吸納和接收大城市功能輻射的地區，也成為具有一定輻射和帶動能力的農村區域經濟文化中心。[23]為此，要發揮新型工業化對小城鎮建設的推動作用，加強城鄉信息化建設，依靠信息化推動城鎮化；加快農業現代化進程，依靠農村地區內生性發展推動小城鎮建設；提高農民素質，依靠人力資源優勢推動小城鎮建設，發揮市場對小城鎮發展的基礎性作用。城鄉一體化是城鎮化的最高階段，也是鄉村現代化的最高階段，是城市現代化與鄉村現代化的交匯融合，小城鎮建設作為城鎮化的重要內容，是當前條件下我國城鄉一體化的必由之路。

（四）逐步建立一體化的城鄉社會保障制度

英國的城鄉社會保障制度，是在長達幾個世紀的探索中逐漸形成的，是與其經濟社會發展相適應的，是在解決當時社會主要矛盾過程中分重點、分階段逐步建立的。由于中國與英國等發達國家相比，農村人口基數大、經濟基礎薄弱、地區發展不均衡，所以中國的城鄉社會保障體系建設應采取層層遞進原則，不可一蹴而就，更不可照搬照抄他國經驗。英國等西方國家在農村社會保障體制建設過程中采取的許多措施，是在一定的經濟基礎上建立起來的。例如，英國的農村養老保障制度普遍與農業生產、就業與退休制度結合，以出讓農業生產資料（土地）換取養老保障，在經濟效率、促進就業和養老保障上取得了一種平衡。[24]英國的這一政策是在農村土地產權明晰，農民收入水平較高，農村產業工人比重較大的基礎上提出的。這就意味著進一步規范農村土地流轉政策、加快農業產業化步伐、大力發展鄉鎮企業、提高農民收入是農村社會保障制度建立的必要條件。針對當前社會保障體制的城鄉二元結構，我國可以從保持城鄉社會保障差距在合理限度內，實現城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置開始，逐步建立更高水平的一體化社會保障制度。

（五）加強城鄉一體化規劃

規劃是城鄉一體化的龍頭。英國規劃體系的廣義目標是“基于公共利益規范開發和土地利用”[25]嚴格按照開發規劃分配土地，開發規劃則需經國家或地方議會通過，內容涉及土地利用、房屋政策、交通運輸、基礎設施、經濟運行、農業生產、礦產采選、垃圾處理、環境保護、地方財政和機構等方方面面。[26]據國土資源部2008年10月發布的《全國土地利用總體規劃綱要》，全國城鎮規劃范圍內共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬公頃（400萬畝）。1997～2005年，鄉村人口減少9633萬人，而農村居民點用地卻增加了近11.75萬公頃，⑨說明農村建設用地利用效率普遍較低，征地規模遠遠大于土地的實際需求。因此政府必須確立全新的規劃理念，重視規劃的先導引領作用，實現城鄉一體的規劃覆蓋，將產業規劃、城鎮規劃、土地利用規劃和環境保護規劃貫穿于城鄉統籌的全過程。進行大、中、小城市和小城鎮在空間上的布置，構建出一個有序的、功能齊全的、社會效益最大的城鄉系統，實現農業發展、工業化和城鄉一體化的結合。

注釋：

①英國于1943年成立城鄉規劃部，于1944年通過城鄉規劃法，并于1946年和1947年對城鄉規劃法進行修改完善，使得英國的城鄉統籌特別是“新城”建設有了法律保障。參加Frank Schaffer .The New Town Movement in Britain. International Urban Policies.1983(01).

2Ebenezer Howard 于1903年在倫敦郊區試驗第一座田園城市萊奇沃思（Letchworth），倡導“把田園的寬裕帶給城市，把城市的活力帶給田園，使城市與鄉村融為一體”的理念。.Ebenezer Howard ：Garden Cities of Tomorrow，Attic Books，1985.

③參見張舉國.英國社會保障立法體系的演進與運思[J].求索.2009（3）.

④參見Ebenezer Howard ：Garden Cities of Tomorrow，Attic Books，1985.

⑤參見孟祥林.發達國家的郊區城市化模式比較及對中國的借鑒[C].城鄉一體化與首都“十二五”發展—2012首都論壇文集.

⑥參見中國日報網.http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/zxqxb/2012-11-26/content_7603269.html.

⑦參見財經網. http://www.caijing.com.cn/2011-08-09/110804337.html.

⑧參見《中國城鄉建設統計年鑒（2012）》.

⑨參見中華人民共和國國土資源部.《全國土地利用總體規劃綱要（2006－2020年）》

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