對二級以下中央基層預算單位津補貼發放檢查的思考

●聶帆飛

從2013年3月起，中央紀委及地方紀檢部門陸續通報多起違反“中央八項規定”精神的典型案例，在這些典型案例中，津補貼違規發放問題高發。早在2006年，中紀委等六部委就下發了《關于規范公務員津貼補貼問題的通知》，要求公務員津貼補貼規范后，各部門、各單位一律不準自行新設津貼補貼項目，不準自行提高津貼補貼標準和擴大實施范圍。此后，中央相關部委又多次發出檢查通報、實施細則等。中央發出“改進工作作風，密切聯系群眾”的規定后，2013年6月監察部等四部委又通過了《違規發放津貼補貼行為處分規定》，對各類違反發放津貼補貼行為的處罰做了明確規定。筆者跟隨財政部駐J省財政檢查專員辦事處對該省多個二級以下中央基層預算單位進行檢查，發現一些問題。下文將對檢查中發現的問題進行梳理，為今后財政檢查工作核查重點的確立提供參考，也為盡快規范二級以下中央基層預算單位津貼補貼發放提供政策建議。

一、津補貼發放檢查的必要性

違規發放津補貼行為不同于個別人侵占財政資金的行為，其背后有著較為復雜的歷史因素，往往在集體默許下進行，因此人們多將其稱為“灰色收入”。加之我國政府財務信息透明度有限，公眾對各部門公務員薪酬的構成往往難以形成監督。津補貼違規發放往往還伴隨著更為復雜的問題，如私設“小金庫”、違規罰沒、政府會計信息失真等。因此，如果不加大監督力度，這種行為將造成連鎖的負面影響，損害政府部門在群眾中的形象，使其與群眾產生隔閡，不利于黨的群眾路線教育實踐活動的深入持久推進。

具體到中央基層預算單位，根據上述文件精神和各部門實際情況，中央二級及以上各預算單位已將各項津補貼進行了上報、歸并，規范后的津補貼項目分為工作性津貼、生活性補貼兩項。規范基本取得了預想的效果，各級公務員薪酬在基本穩定的前提下，實現了陽光化、規范化。然而，目前三級及其以下中央基層單位的津補貼規范工作暫未能按照既定步伐深入下去，主要表現在職務工資、級別工資之外的、由地方財政支付的津補貼規范目前尚未執行到位，違規發放的現象仍十分突出。而中央二級以下的基層行政事業單位與群眾聯系更加緊密，往往容易受到更多的輿論關注。著力解決違規發放津補貼這個發生在群眾身邊、事關群眾切身利益的問題是黨的群眾路線教育實踐活動的必然要求。因此，這些部門津補貼的發放是基層預算單位財政檢查工作的一項重點，有必要對其中重大風險點進行總結分析，保證財政資金安全。

二、關于津補貼發放檢查重點的分析

（一）深入了解發放依據，杜絕自制文件或憑空發放

在未規范津補貼的部門中，各級各部門發放的文件是其津補貼發放的重要依據。一些單位在無正式文件的情況下，巧立名目，僅僅以單位內部會議紀要的形式去發放津補貼。這些自行制定的文件無上級批準，僅在本部門領導簽字認可的情況下，就開始執行，有的甚至執行多年，累計影響金額巨大。這些文件如果不加以甄別就有可能助長這些違規行為。相較于那些有會議紀要的津補貼，一些項目的發放僅僅依照傳統習慣或是口頭通知來發放。這種“自己給自己下文件”的行為就可能造成一些經費充裕的地區成為違規發放津補貼的重災區。

例如，駐J省某中央三級預算單位（下文所說“某單位”均指中央二級以下的基層預算單位）以內部印制的會議記錄為依據，發放了通訊補助、雨雪天補助、微機補貼、目標責任制獎、全勤獎、月完成任務獎、加班補助、信息工作先進獎等10多項，僅在2012年度就涉及金額250余萬元。又如，某單位在春節、中秋、夏季、六一兒童節等節日發放的福利項目扣除法定福利費可列支限額之外，違規發放近20萬元。這些年節福利大多無任何依據，可能在一些公務員看來早已習慣，但這種廣為詬病的行為破壞了財政資金使用的嚴肅性，而檢查工作就是要務必把每一分財政資金的使用關在制度的籠子里。

（二）分析文件內涵，統籌考慮，分類管理

一些津補貼的發放雖然有文件依據，但是一些單位對文件有意或無意錯誤理解，造成執行失當。例如，J省文件中規定了獲得市級、省級、國家各級精神文明獎的獎金發放定額，并規定應當按所獲最高級別獎項發放獎勵。但是，某單位在同時獲得國家及省市三級獎項的情況下，將市級、省級、國家級各級獎項應當發放的金額進行了累計發放，造成同一事項多次發放。有的單位將針對其他部門的文件作為自身津補貼發放的依據。例如，J省財政發文，決定給省直機關工作人員增發每月100元的誤餐補助，而不少中央基層三級預算單位也參照此文件進行發放。有些津補貼項目雖然正確執行了文件的要求，但是隨意延長發放時間的現象時有發生。例如，某市財政局下達市財政2004年第四季度獎的通知，規定給予某中央基層單位干部當年第四季度每人每月200元的獎勵，但該單位把這項獎勵發放至今。因此，在檢查中務必要將相關文件統籌考慮，重新認真界定，避免將此類違規事項遺漏。

（三）重新計算津補貼數額，注意其連鎖影響

各級政府下發的津補貼文件中有時對發放津貼的額度描述使用了含糊的概念，造成津補貼發放的基數不明確，造成了一些單位對文件執行不到位或選擇性執行，津補貼計算的基數或比例隨意擴大。并且，在計算年薪酬總額時不少單位將違規發放的津補貼一起算作基數，導致牽一發而動全身，影響著其他事項或補貼計提數額。例如，某單位違規發放的津補貼影響到住房公積金額度提取，導致2012年度超標繳納住房公積金30多萬元。由于公務員超標繳納住房公積金在一定時期內受到公眾的廣泛關注，這種持續影響必須在檢查工作的最后給予“回頭看”，要在剔除各項違規津補貼后，檢查住房公積金、福利費等項目是否有超標計提的現象。

（四）加強縱向橫向對比，快速鎖定問題

在公務員績效工資沒有全面鋪開之前，公務員的薪酬與工作年限、職務級別基本相關。也就是說，通過各年份之間的對比，同一級別人員之間的對比，是可以發現一些薪酬違規發放的問題。例如，某單位相同工齡的幾位正科級領導，某些月份的薪酬總額卻相差超過了1000元，究其原因是該單位違規發放了加班補助，按照節假日120元，雙休日80元，夜班60元等多個標準發放，全年累計15萬余元。因此，可以運用對比的方法發現薪酬數據中隱藏的問題。

（五）注意非人員經費中變相列支津補貼等福利性支出

有時發放的津補貼并未在“工資福利支出”等人員經費中列支，而是變相通過“商品和服務支出”項列支。例如，某單位將職工小區本應由居民分攤的公用部分的水電費，轉嫁到機關公用經費支出，變相為職工謀取福利。又如，某單位為每位有駕駛執照的職工統一繳納了駕駛員會費，這種本身就無法律規定的收費項目卻每年由單位財政經費支出。這類問題提醒我們在財政檢查中應當注意綜合考慮，必要時要從會計憑證入手發現問題，單從人員經費類賬戶尋找問題可能遺漏一些違規事項。

（六）注意追尋其他連鎖違規事項

在檢查中筆者注意到，津補貼發放違規不是孤立的，往往還伴隨著其他違反財務規定的事項，往往涉及經費科目相互擠占，會計處理不規范，賬表不一致等問題。這些大量違規發放津補貼的部門，其決算報表并未與“二下”預算批復產生沖突，這就意味著這些單位對財務信息和決算報表進行了人為調整。例如，某單位公共預算財政撥款支出決算明細表（反映中央財政撥款用途）中屬行政運行科目的獎金、社會保障繳費、伙食補助費、其他工資福利支出等支出均為零，明細賬中獎金、社會保障繳費、伙食補助費、其他工資福利支出均有使用零余額賬戶用款額度 （行政運行）的發生額。這意味著中央財政撥款經費的使用并未在中央撥款經費專用的報表中體現。

此外，這些違規發放的津補貼還會造成會計基礎工作薄弱的問題。例如，會計原始憑證缺失或不規范，一些違規發放的津補貼未附構成明細單，有的無銀行支付憑證。這些問題一方面給檢查工作造成了困難，同時也在提醒著檢查人員高度關注這些重大風險點。

三、規范津補貼發放的政策建議

（一）盡快規范中央二級以下基層預算單位津補貼發放

從上述檢查中發現的問題來看，中央基層預算單位存在的津補貼違規發放的問題仍然大量存在，有些文件本身也與現實脫節，要從根本上解決這個問題還需要中央統一通過津補貼規范的繼續推進來實現。因此，建議中央相關部委按照既定步驟，盡快規范二級以下基層單位津補貼政策，從根本上使這一級公務員津補貼制度規范化、科學化，切實解決當前群眾所關注的公務員收入分配領域的突出矛盾。從基層檢查過程來看，中央各基層預算單位也急切盼望著津補貼能早日規范，使薪酬結構更趨合理，避免背負過大的違規風險。

（二）管控文件發放，加強上級備案制度

文件在我國政治生活中有著重要地位，“文件政治”逐漸成為研究中國政治的一個關鍵詞。文件既貫徹上級意圖，又在字里行間體現著所謂的部門利益。在基層預算單位，所執行的本部門及省市縣各級文件繁多，有的是在上世紀制定的，在檢查工作中往往無法衡量其合規性。在未能統一規范津補貼的過渡期內，這些文件還是津補貼發放和監督的重要依據，所以應當將這些涉及津補貼規范的文件及時向上級備案，統一監督管理。此外，在財務部門會計檔案中應當把這些文件作為重要的原始憑證，以備有關部門檢查。

（三）加強政府會計改革，結合黨的群眾路線教育實踐活動，實現政府財務信息公開

為加強政府部門財政監督，應該在政府會計方面做出改革。例如，可以增設“預算授權會計”環節，記錄預算授權結果。具體到津補貼規范方面，就可將預算批復數額具體化，用以會計期間結束時，通過編制會計分錄將預算授權信息與津補貼實際發放結果進行比較。這樣就避免了現階段有些部門的津補貼由人事部門單獨計算，與預算發生矛盾時，會計部門只能被動記錄甚至違規調賬的發生。并且，政府會計改革還體現在會計信息披露環節。政府財務信息向公眾披露是一種低成本的監督方式。現有政府部門會計信息公開僅對人員經費總額進行披露，而并未對其詳細構成情況及發放依據進行公開。目前，群眾路線教育實踐活動深入推進，公務員薪酬發放無疑是群眾關心的現實問題。中央基層預算單位應當做出表率，率先充分公開更細致的政府財務信息，讓群眾看得到、聽得懂、信得過。

（四）切斷津補貼違規發放的來源，加強對未脫鉤經濟實體的管理

中央及各級地方曾就黨政機關與所辦經濟實體和管理的直屬企業脫鉤做出多次通知部署，可至今不少基層單位并未與所辦企業脫鉤，而這類企業就為津補貼發放提供了資金來源。檢查發現，有不少基層預算單位擁有賓館、飯店之類對外經營的企業，這類企業大多賬目不清，其領導往往還是機關的后勤負責人。行政單位有沒有通過這些未脫鉤的經濟實體發放福利往往很難查實。并且，對于中央預算單位出租出借國有資產收益、地方財政部門對中央各基層預算單位的轉移支付也都是津補貼發放可能的來源。因此，必須嚴格控制這部分預算外收入，實現更加嚴格的監控，務必切斷這些津補貼違規發放的源頭活水。

（五）加強對津補貼發放的問責，持續多部門聯動監督

2013年8月開始實施的 《違規發放津貼補貼行為處分規定》對執行津貼補貼政策中不負責任，導致本地區、本部門、本系統和本單位發生嚴重違規發放津貼補貼行為的主要負責人，制定了明確的處罰措施。為更好地落實此規定的精神，應當繼續通報一批典型案例，加強問責力度，對相關責任人給予警示教育，避免由于“路徑依賴”和本部門利益束縛而使津補貼違規發放行為屢禁不止。在日常監管方面，要形成由紀委監察部門，財政、審計等執法部門及專業部門共同配合機制，力求形成長效機制，對查處的問題進行嚴肅處理，絕不手軟。