我國國庫集中收付制度下財政專戶治理路徑的選擇

●姜新華 常華清 黃 金 魯 宏

作為一項臨時性、過渡性政策安排，我國財政專戶在一定時期內發揮了應有的積極作用。然而，隨著國家宏觀經濟形勢的發展、市場經濟地位的確立和公共財政建設的推進，財政專戶產生的問題越來越明顯。本文基于我國財政專戶的產生和衍變，分析了財政專戶對當前我國經濟社會產生的影響，并結合發達國家公共管理理論及財政管理實踐，對我國國庫集中收付制度下財政專戶治理路徑的選擇提出了政策建議。

一、財政專戶的產生及衍變特點

（一）財政專戶的產生與衍變

我國財政專戶的出現始于中央推行“收支兩條線”管理。1996年，財政部印發了《預算外資金管理實施辦法》（財綜字【1996】104 號），首次提出了“財政專戶”概念。文件規定“財政專戶是財政部門在銀行設立的預算外資金專門賬戶，用于對預算外資金收支進行統一核算和集中管理”。1999年，財政部、監察部、國家發展與改革委員會、審計署和人民銀行聯合出臺了《關于行政事業性收費和罰沒收入實行 “收支兩條線”管理的若干規定》（財綜字 【1999】87號），明確了行政事業性收費和罰沒收入“屬于財政性資金”，要求收入按財政部門規定全額上繳國庫或預算外資金財政專戶、支出按財政部門批準的計劃統籌安排從國庫或預算外資金財政專戶中核撥。這一時期的財政專戶主要用于財政預算外資金的統收統支。

（二）財政專戶衍變的特點

近年來，隨著國家財政體制改革向縱深推進，財政專戶的種類、數量和用途發生了較大變化。縱觀財政專戶發展進程，其衍變呈現以下三個特點：

一是伴隨著國庫集中收付制度改革的深入，專戶種類由單一向龐雜轉變。最初的財政專戶只指預算外資金財政專戶，從2001年中央開始試行財政國庫管理制度改革并向地方推行以后，根據經濟社會發展和財政改革需要，逐步形成了財政專戶 “體系”。從概念上講，目前財政專戶主要是指各級財政部門為核算具有專項用途的財政資金，而在銀行業金融機構開設的資金賬戶，主要包括專項支出財政專戶、社會保險基金財政專戶、非稅收入收繳財政專戶、地方財政代保管專戶（如鄉鎮村級財政資金專戶）、特設專戶（如外國政府和國際金融組織貸款、贈款等）五類。專項支出財政專戶主要是為滿足專項資金核算管理需要而設立的，如糧食風險基金、退耕還林資金和預算單位轉入的實有資金賬戶；社會保險基金財政專戶是依據《社會保險法》設立的，是為滿足基本養老保險基金、基本醫療保險基金等各類社會保險基金核算管理需要；非稅收入收繳財政專戶主要是為滿足廣大繳款人繳納款項和執收執罰單位核對賬務需要，由財政部門在非稅收入收繳代理銀行設立的用于歸集各項非稅收入的資金賬戶。雖然按照現行規定，設立財政專戶需要有國務院及其財政部門、省級人民政府及其財政部門正式文件作為依據，但因疏于管理，衍生出許多綜合性財政專戶或其子賬戶，名稱各異，在多家銀行重復開戶現象也屢見不鮮。

二是伴隨著專戶存儲的資金量不斷擴大，專戶數量從少到多轉變。據調查，湖北省某山區縣2011年財政專戶月平均余額為6.99億元，2012年增至 11.02億元，分別是地方財政在國庫的庫款月平均余額的3.71倍、3.68倍，財政專戶存款遠超過國庫庫款，形成財政專戶為“大庫”、人行經理國庫為“小庫”的局面。

三是隨著專戶資金風險案件頻發而進行的反復清理整頓，專戶管理由分散、粗放向集中管理轉變。由于管理制度不完善、監督制衡機制不健全、資金風險意識淡薄，地方財政部門違規開立財政專戶，或在財政專戶下再開設子賬戶、虛擬財政專戶規避監管，并利用專戶隨意調控預算收支進度、截留擠占上級收入、轉圈入庫完成地方收入任務，制造虛假收支信息、違規坐支退付預算資金、違規更正調庫、為商業銀行拉存款，從而導致國家財政資金分散流失、使用效率低下、收支信息失真。基于此，有關部門雖連續多年開展專戶清理整頓，但問題始終未能得到徹底解決，財政專戶步入“清理——違規——再清理——再違規”的怪圈，其結果必然是資金風險頻發、財政專戶大案不斷。比如，江蘇財政廳分管財政專戶的副廳長張美芳用專戶的錢吃回扣；北京昌平區財政局的專戶管理員楊立強貪挪財政專戶資金5100萬元；江西鄱陽財政局經建股股長李華波貪污財政專戶資金9400萬元。財政專戶案件的頻繁出現，凸顯出我國財政專戶機制的先天缺陷。

二、財政專戶的影響分析

客觀審視財政專戶對當前經濟社會的多層面影響，有助于揭示其存在的深層原因，找到根治財政專戶問題的路徑。

（一）對國家經濟政策實施的影響

1、對國家財政政策傳導和產業政策落實的影響。財政政策的傳導，主要是通過收入分配這一主要中介指標，影響社會總供求進而實現財政政策目標。產業政策的落實最終須通過財政政策的執行得以體現。近年來，國家通過實施積極的財政政策，逐步加大“三農”、民生和社會保障、統籌城鄉和區域協調發展等的財政傾斜力度，支持了保障性安居工程建設、以水利為重點的農業農村基礎設施建設、教育文化衛生基礎設施建設、節能減排和生態建設、自主創新能力建設和戰略性新興產業發展等。相應地，各級財政補貼資金、財政專項資金和轉移支付資金紛至沓來。這些資金除了少量資金通過人民銀行國庫直撥到受益人外，大部分資金進入到各級財政專戶的“籠子”。從歷年的審計結果看，由于財政專戶資金在使用過程中的管理、控制和監督的缺位，普遍存在透支擠占、混淆挪用、層層截留、回流資金、違規出借等問題。據國家審計署公布的審計整改結果，截至2011年10月底，相關部門、單位和地區上繳、追回、歸還和補撥資金143.94億元，挽回和避免損失60.66億元，規范賬務處理997.09億元；截至2012年10月底，各被審計單位通過上繳國庫、歸還原資金渠道、補征稅款、收回貸（借）款、調整賬目等方式整改問題金額1055.98億元，通過補辦手續、清退土地等方式整改違規征地用地30.75萬畝，挽回和避免損失137.14億元。作為財政政策傳導的主要媒介，財政專戶卻成為逃避、隱匿、轉移財政資金的主渠道，為順利貫徹落實國家財政政策和產業政策制造了障礙。

2、對國家貨幣政策執行的影響。作為中央銀行負債的重要組成部分，國庫庫存余額的變化對基礎貨幣的投放、回籠產生放大或對沖作用，直接增加或減少市場流動性。財政專戶滯留的大部分資金屬財政性存款，按照財政繳存款的規定，理應全額繳存人民銀行。但目前的實際情況是，開設在各商業銀行的財政專戶多以單位活期存款戶的形式存在，少數以定期存款的方式存在，而沒有按照規定通過財政性存款賬戶或待結算財政款項科目核算，因而各商業銀行僅將這部分財政專戶的存款作為機關團體存款，按一般存款比例繳存存款準備金。即使按照當前實施的差額準備金政策所確定的18%的較高標準，也還有82%的財政性資金存放在商業銀行專戶，這部分基礎貨幣通過貨幣乘數的倍增效應，導致整個社會貨幣供應量的大幅擴張，勢必對中央貨幣政策的執行和目標的實現形成擾動，加大金融宏觀調控的成本和難度。

（二）對國庫集中收付管理制度改革的影響

審視我國自2001年開始的以國庫集中收付制度改革為重要內容的財政國庫管理制度改革，績效不足的問題非常明顯，而癥結就在于財政專戶問題得不到很好的解決。突出地表現在以下三個方面：

其一，財政專戶在國庫集中收付制度中的“合法性”與公共財政的目標相背離。國庫集中收付管理制度將部分財政專戶設計于國庫單一賬戶“體系”中，公共財政支出的真實性難以得到保障。財政部門通過不真實的或隨意的公共財政支出科目 （突出反映在其他支出科目），從人民銀行國庫撥出資金進入財政專戶的籠子，由財政專戶再撥付到收款人或在商業銀行間調度，既違背了“集中支付”改革的初衷，又導致資金流向難以得到有效控制和監督。同時，集中收付實施后，一些地方政府基于政績考核而實行的先支后收、虛增收支也通過財政專戶運作，這種現象在縣區級政府層面不同程度的存在，形成財政收入的虛假性。這些與公共財政增進社會成員公共利益、提供公共產品、實行民主決策和接受民主監督的要求格格不入，更使國庫集中支付步入誤區。

其二，財政專戶的大量存在與集中收付改革的初衷相背離。國庫集中收付改革的首要目標是“革除傳統國庫存在的資金分散收付、運行效率和使用效益較低、透明度不高等弊端”，“使所有尚未支付的財政資金保留在國庫單一賬戶中，統一歸于國庫管理，實現財政部門對政府現金流的有效控制”。事實上，財政專戶雖經多次清理，重復多頭開戶、資金管理分散等問題依然存在，一方面是本級財政的國庫庫款捉襟見肘，一方面是財政專戶積淀大量專項資金，客觀上使一級政府對本級財政收支難以有全面準確的把握，進而不利于其統一調度有限的財政資金。同時，這部分沉淀下來的財政專戶資金，由于項目實施的階段性以及存放在各商業銀行的分散性，政府無法統籌集中使用，致使專戶資金運用效率低下。

其三，財政專戶資金監管的失控與預算編制和執行的要求相背離。財政專戶資金運行長期游離于國庫之外，除了依靠財政部門內控和上級政府部門檢查之外，審計部門與央行國庫難以知情和監督，地方人大的監督更顯得不專業和滯后。滯留在財政專戶中的非稅收入和專項資金，即使是財政部門也一時難以準確統計，因而地方政府在編制預算時無法參考并做出正確的決斷；分散在各個財政專戶的資金，讓地方政府無法及時掌握預算執行的進度與效果。這樣的結果是財政部門“一權獨大”，可以隨意調整財政專戶資金，干預財政專戶資金的流向，而地方政府也樂于相信財政部門，或因忙于行政事務不愿管、管不了，交由財政統一歸口管理，并通過財政部門干預預算收支進度，將地方收入任務通過財政過渡專戶人為調整，超收部分不想入國庫可以劃入其他專戶暫存，財政專戶成了政府預算收支執行的“調節器”。

（三）對地方經濟社會發展的影響

1、財政專戶的存在成為招商引資的“利器”。當前，地方政府都把招商引資作為經濟發展的引擎，而為了吸引外商投資，各級地方政府紛紛出臺多種優惠政策，諸如稅收減免、土地出讓金返還等優惠政策，不符合國家相關政策要求。為此，地方政府把這些不能從國庫直接支付的資金，通過將財政專戶與地方投融資平臺相掛鉤，一邊按照要求正常收取，一邊通過專戶再行劃撥，有時為了顯示誠意先劃再收，但專戶資金往往是有項目支撐的，由于年年都有項目，“寅吃卯糧”的辦法可以不斷地填補專戶資金的窟窿。

2、財政專戶的存在成為促進銀行投放貸款的“誘餌”。經濟發展離不開信貸支持，地方政府深諳此道，把以財政專戶存款為主的財政性存款與商業銀行的信貸投放增量掛鉤，有效促進商業銀行的信貸投放，推動地方經濟的“繁榮昌盛”。這種靠非市場化手段“綁架”財政資金的做法，從局部看對地方經濟促進效果明顯，而從全局看，除了對中央貨幣信貸政策形成持續“對沖”外，也對政府財政資金的安全管理埋下了風險隱患，使經濟的健康發展不具有可持續性。

3、財政專戶的存在成為滋生腐敗的“溫床”。一方面,財政專戶的資金多是專款，且一般匹配有相應的項目，嚴格來講應按照項目進度支付款項，但事實上何時付、付多少，往往由財政部門或項目主管部門決定，而財政專戶的存在為腐敗的滋生提供了一個相對隱蔽的平臺。另一方面，由于財政資金量大、集約度高，爭取財政專戶開立、爭取財政資金到位是各商業銀行競爭的重點，甚至不惜代價采取非正當手段競爭，而財政部門或項目主管部門的領導和工作人員也樂此不疲，欣然要價或接受賄賂。并且，有的地方財政部門為了實現專戶資金的 “保值增值”，與商業銀行達成私下協議，或將專戶資金轉入協定存款戶，或以高于正常利率計付專戶利息，開展“隱形”現金管理，這部分利息收入往往成為解決財政部門費用的重要來源而無法實施監督。“政府利益部門化、部門利益個人化”的權力尋租現象在基層政府較為普遍。

三、發達國家公共管理理論及財政管理實踐的借鑒

財政管理是政府決策集團行為，適用于公共選擇理論。公共選擇理論的基本行為假設是，“人是一個自利的、理性的、追求效用最大化的人”，其主要貢獻是證明了市場缺陷并不是把問題轉交給政府去處理的充分條件；同時，以市場經濟條件下政府行為的限度或局限以及“政府失敗”問題作為研究重點，分析政府行為的效率并尋求政府有效工作的規則和制約體系。公共選擇理論是現代西方市場經濟發展的產物，指出了政府干預的限度和政府失敗的原因，揭示了如何進行公共產品的供給和分配這一政治決策過程，并尋求公共選擇法制化和民主化的思路。起源于上世紀七八十年代英、美、法等西方諸國政府改革實踐的新公共管理理論，對現代西方公共部門管理與實踐產生了重大而深遠的影響。經合組織(OECD)在1995年度公共管理發展報告中指出了 “更加關心服務效率、效果和質量方面的結果”、“高度集權、等級制的組織為分權的管理環境所取代”等新公共管理的核心內容。

綜合公共選擇理論和新公共管理理論，對指導我國當前的財政體制改革尤其是從根本上治理財政專戶問題，具有一定的理論指導價值：各級政府在財政決策時，應該尋求政策選擇法制化和民主化的思路，在正視政府部門及其工作人員對自身利益追求的同時，全局審慎綜合決策財政專戶的去留，放權、分權、簡政，內控、監控、監督，推行目標管理、成本核算、損益分析和績效管理，完善監督制衡機制，以抑制徇私及腐敗，實現財政資金運行績效最大化目標。

從國庫集中收付管理的實踐層面看，經合組織（OECD）國家幾乎全部采用國庫單一賬戶機制，實現政府資金收、支“兩個直達”。以法國為例，其收入流程是“納稅人申報——征稅機關或銀行劃款——國庫單一賬戶”，而支出管理遵循管理決策者與支出辦理者絕對分離的原則，實際支出均通過國庫單一賬戶處理。再以美國為例，美國的國庫單一賬戶體系由國庫單一賬戶與分類賬戶組成。單一賬戶是現金管理賬戶，用于記錄現金結算的收付狀況和余額，分類賬戶則以部門預算為基礎，用于記錄各部門預算支出，反映各部門預算支出的執行情況。美國所有政府稅收和其他預算收入都集中在單一賬戶開立的中央銀行內，所有政府收支都通過這唯一的賬戶辦理，各預算單位不再設置單獨賬戶。

反觀我國現行的國庫集中收付制度，由于部分財政專戶被納入單一賬戶“體系”，形成人民銀行國庫存款賬戶和商業銀行財政專戶兩套“單一”賬戶并存的格局，部分財政資金游走于兩個“單一”賬戶之間，安全性、流動性和效益性得不到保障，一定程度上削弱了我國財政國庫集中收付制度改革成效，因此有必要借鑒發達國家經驗，興利除弊，深化財政國庫集中收付制度改革。

四、我國財政專戶問題的治理路徑

財政專戶制度作為特定歷史時期的特殊安排，沿襲至今難以割舍的重要因素在于 “經濟人”、“權”和“利”的作用。 這個“權”乃指支配權，“利”指地方利益、部門利益乃至個人利益。國家 “十二五”規劃明確提出了深化財政體制改革，完善預算管理制度，深化部門預算、國庫集中收付、政府采購及國債管理制度改革，而規避財政專戶的負面效應、切實提高財政資金運轉績效是改革的應有之義，需要涉及財政專戶的各個利益主體。因此，務必站在國家利益和社會全局利益的高度，站在有利于財政資金科學管理的高度，完善財政國庫制度頂層設計和架構，落實績效管理措施，徹底解決財政專戶問題。

（一）堅持依法治理的理念，從理順財政管理改革的體制機制入手，實現立法上的前瞻性

正視財政專戶存在所產生的系列問題，結合《預算法》的修訂工作以及 《國家金庫條例》，統籌公開、公正、規范、透明公共財政的建設目標，基于人民銀行現代化國庫架構已初成的現實，及時對兩項法律法規及其實施細則進行修訂，切實明確人民銀行及其分支機構經理國庫的法律地位，明確取消財政專戶、確立“國庫單一賬戶”制度的發展方向，實施將所有非稅收入和專項資金納入預算的綜合預算編制制度，明確政府、人大、財政、人民銀行和審計各部門的職責，形成事前有統籌、事中有監控、事后有審計、全程有績效考核、全面真實及時反映政府資金狀況的財政資金管理、執行、監督的法律法規體系。同時，改革各級政府政績考核的體制機制，取消唯GDP、唯財政收入等單項考核的方法，建立涵蓋經濟、社會、文化、穩定、生態環境等在內的綜合政績指標考核體系，引導各級政府主要領導干部摒棄利用財政專戶和財政資金造假、應付考核的行為，為公共財政的實現奠定政治、法律基礎。

（二）借鑒發達國家管理經驗，從財政資金運行流程再造入手，實現治理上的漸進性

借鑒OECD國家先進經驗，構建標準的國庫單一賬戶機制，努力實現政府資金收、支“兩個直達”。結合我國國庫集中收付改革現狀，現階段可以分三步走，逐步建立國庫單一賬戶制度。

第一步，對現有各類財政專戶進行深度清理、核查，徹底摸清專戶家底。在控制新開財政專戶的同時，認真做好專戶的清理、歸并、撤銷、資金劃轉等工作，細化專戶資金管理、監督措施，規范各類財政專戶資金賬務核算，切實防范財政專戶資金風險。

第二步，對國庫集中收付制度作相應調整，逐步規避財政專戶的使用。所有政府性收入 (稅款、基金、社保及非稅收入等)入庫流程可設計為：繳款人向征收部門申報——經收銀行通過待報解戶劃繳或通過財庫銀橫向聯網系統（簡稱TIPS）直達——國庫單一賬戶；所有政府性支出流程可設計為：財政審批、發出支付令——國庫審核、辦理——用款人銀行賬戶。

第三步，條件成熟后，取消所有財政專戶，相關賬務在人民銀行國庫進行分賬核算。對糧食風險基金、社保基金等在人民銀行國庫設立分戶賬，實行分賬核算；對往來性財政專戶、非稅收入匯繳專戶等一律銷戶，其相關收入通過TIPS或POS機刷卡直達國庫。通過實施這種標準的國庫單一賬戶制度，不僅能減少政府資金收支環節，簡化業務流程，便于賬務核算及核對，還能有效規避資金風險，提高資金運轉效率。

（三）著眼后治理時代的實際，從提高財政資金效益入手，實現財政資金經營管理上的科學性

財政專戶取消后，巨量的財政資金停留在央行國庫，遠沒有過去存放在商業銀行財政專戶上的收益可觀。因此，建議發揮國庫的財政政策與貨幣政策的紐帶作用，變“堵”為“疏”，穩健推行地方國庫現金管理。在財政部、人民銀行的安排部署下，借鑒中央國庫現金管理成功經驗，建立統一的管理制度和操作規程，按資金性質分別開展地方國庫現金管理操作。對諸如社會保險基金等社會公共資金，結合相關法規進行實時現金管理；對財政預算資金，在做好充分測算論證的基礎上，結合貨幣政策執行要求，定期滾動開展現金管理操作。這樣，不僅可以從根本上規避財政專戶資金管理風險，杜絕商業銀行無序競爭，壓縮權力尋租空間，提高財政資金收益，而且能夠及時為上級乃至財政、貨幣政策的協調發展提供重要的參考。