縣級財政監管的有益嘗試
——以湖南省衡陽市為例

●鄒祥利 許小保 茹偉雄

省直管縣財政體制改革以后，如何發揮市級財政部門對縣級財政部門的監管職能，提升財政管理水平，一直是省市財政部門需要面對并解決的重要課題。2013年以來，湖南省衡陽市首次嘗試以市財政牽頭，組織縣級財政部門以交叉檢查方式作為開展縣級財政監管的突破口，取得了一定成效，探索出了一條新的路子。

一、監管依據

（一）法規制度有規定

根據 《財政部門內部監督檢查辦法》、《財政部門監督辦法》、《湖南省財政監督條例》、2010年 《湖南省財政廳關于加強財政監督的意見》等條例辦法的相關規定，實施本次監管。

（二）省級財政有要求

近幾年，湖南省財政廳在歷次全省財政監督檢查工作會議上和印發規范性文件中，都反復強調在省直管縣財政體制改革后，市級財政對縣級財政監管只能加強，不能削弱。同時在每年公布實施的財政監督工作考核評比辦法中都有明確的內容與要求。

（三）工作實際有必要

少數縣級財政部門由于內控機制不健全，內部監督工作不到位，以致于違紀違規違法案件時有發生，給國家財政造成損失，損害了黨和政府的形象，后果十分嚴重。由于省級財政管理范圍寬，監督難以全面到位，因此，充分發揮市級財政對縣級財政的監管職能顯得十分必要。

二、具體做法

為了使檢查順利開展，確保所提供的信息真實、準確，重點把好“四關”：

（一）方案關

2013年8月初方案初稿出來后，為了增強方案執行過程中的針對性、有效性，一方面通過網絡征求各縣市區財政監督部門的意見，另一方面派專人到省市財政監督機制創新聯系點的縣市財政局和局機關相關科室，實地聽取對方案的意見和建議，使方案更加完備。9月9日，正式下發了檢查通知，就檢查對象、檢查內容、檢查方式、檢查范圍、工作步驟、人員組成、工作要求等作出安排部署。

（二）隊伍關

這次專項檢查共組織30人，分10個組。其中：檢查組8個，人員從8個縣市區分別抽調人員組成，對12個縣級財政局、19個鄉鎮（街道）財政所（縣級隨機抽查2個鄉鎮財政所，城區和南岳區分別抽查1個鄉鎮或街道財政所）進行檢查或抽查，實行組長負責制；巡視組2個，由市局監督檢查局局長、副局長分別帶隊到各檢查組工作現場進行不定期地巡視，指導工作。

（三）培訓關

檢查工作質量如何，查前培訓至關重要。第一，編好培訓資料。重點突出了財政業務管理機構內部控制的檢查評價、預算編制業務的內部監督檢查和預算執行的內部監督檢查等三個內容；設置相關業務的內部控制檢查評估表、重點檢查程序表等各類表格，據以記載檢查情況。第二，邀請專家講解。根據財政檢查業務性較強的特點，為幫助檢查人員掌握有關業務的基本知識，提高工作效率，專門舉辦查前培訓班，請預算科、國庫科、經濟建設科安排專人就有關知識點進行輔導。第三，規范資料填報。下發說明，專門就資料填報工作進行規范。

（四）程序關

針對各地平時在內部監督檢查中出現走馬觀花、流于形式的現象，要求做到“五統一”：即統一進點見面會和意見交流會的形式、統一工作程序、統一填報財政檢查報告、統一資料清單目錄和統一工作要求與紀律。

三、主要收獲

（一）真實地揭示了縣級財政管理中的問題

由于財政內部監督工作的特殊性，檢查人員與被檢查對象同在一個單位，低頭不見抬頭見，有的即使發現問題，也視而不見，很難把問題真實地反映出來。通過交叉檢查的方式，較好地克服了這一難題。在意見交換會上，檢查組如實地指出財政監管中存在的問題，確實讓不少縣級的財政局長、業務主管人員面紅耳赤，震動不小。從目前反饋的情況看，不少縣級財政局對存在的問題已在著手整改。

（二）落實市級財政對縣級財政的監管職能

一段時間以來，由于認識和客觀工作上的原因，市級財政對縣級財政監督明顯弱化，多數情況下，文件上講得多，實際工作落實少。這次檢查后，多數財政局的同志反映，通過這種檢查方式，夯實上級財政對下級財政部門的監督基礎，從真正意義上落實了市級財政的監管職能。

（三）促進縣級財政部門間的橫向交流

省直管縣改革后，市級財政監督部門組織縣級財政監督部門開展監督活動的次數明顯減少，同時縣級財政部門間橫向交流也隨之減少。通過這次交叉檢查活動后，再次搭起了縣級財政部門之間橫向交流的橋梁。大家通過這種檢查方式，開闊了眼界，尤其是對一些帶共性問題，相互學習、探討和交流，取長補短。

四、存在問題

（一）預算編制不完整

一是財政總預算編制不完善，不準確，不符合政策目標，導致預算執行率低。有的未將上級財政部門對本地區的返還性收入、財力轉移性支付收入和專項轉移性支付收入按規定列入本級預算；有的未編制社?；痤A算和政府性基金預算。二是部門預算編制不完整，審核不嚴格。有的未把非稅收入全部納入部門預算；有的將不符合國家政策法規的事項納入年初預算。

（二）預算執行有偏差

一是追加預算超過規定時間。有的追加預算支出不符合《財政部關于進一步做好預算執行工作的指導意見》（財預【2010】11號）的時間規定。二是財政專戶清理不徹底。有的對不符合條件的銀行賬戶未按規定撤銷；有的縣區經建股開設的銀行賬戶仍然沒有歸并到國庫管理。三是財政資金的撥付不符合規定。有的沒有按規定的用款申請及批復撥款、擅自改變撥款單位；有的資金撥付不及時；有的撥付資金手續不健全；有的預算執行不到位。四是隨意調整預算、違規追加預算。有的追加經費審批手續不健全；有的違規追加預算。

（三）資金管理有漏洞

一是資金借款手續不全。有的借款沒有借款單位申請報告和領導書面批示文件。二是財政借出資金沒有及時收回。

（四）內控機制不到位

一是不相容崗位人員沒有分設。二是城區財政監督人員多數沒有到位。除個別城區外，多數城區財政監督機構從事財政監督工作的人員嚴重不足，有的甚至不到1人。三是內部監督開展不力。除個別縣市區，絕大多數財政部門內部監督未真正落到實處。四是財政監督處理處罰難以落實。由于行政干預嚴重，多數縣級財政監督機構對監督事項開展檢查后，難以依法作出行政處理處罰決定，更談不上監督檢查成果運用。五是財政監督手段嚴重滯后。六是監督人員老化，素質亟待提高。

（五）鄉財管理待加強

一是涉農資金發放不及時。二是會計核算不規范，有的未按國家規定組織會計核算，賬表不符、賬實不符現象仍時有發生。

五、對策建議

（一）認真整改

根據檢查中發現的問題，市局要下達整改通知，責成縣級財政部門針對存在的問題舉一反三，采取措施，認真整改到位。

（二）形成制度

在省直管縣財政體制下，大量財政資金的安排向縣級財政傾斜，管理風險也隨之增大。因此，建立省、市級財政對縣級財政監督制度十分必要。根據實際情況，每年由省局或市局牽頭，組織所轄縣級財政部門至少開展一次以上的專項交叉檢查。

（三）加強培訓

財政部門業務多，涉及面廣，業務操作流程常常更新，財政監督人員必須加強學習，熟悉各種國家的政策和法律法規，才能真正發揮監督的作用。每年由省或市財政局組織，至少舉辦一次以上財政監督骨干業務培訓班，提高財政監督檢查人員的業務素質。

（四）完善手段

以省財政廳牽頭，列出財政監督信息化建設時間表，加快財政監督信息化建設步伐，為財政監督提供技術支撐。

（五）適度授權

省直管縣財政體制下，市級財政對縣級監管處境十分尷尬，雖然相關文件規定了市級財政對縣級財政的監管職能，但是市級財政對縣級財政監管的手段在弱化，已經無法對縣級財政進行制約，使得監管效能大打折扣。解決這一問題，省財政可在過去聘任特約財政監督員的基礎上，進一步拓展，即在市州級財政監督檢查局基礎上，加掛省財政監督檢查局某市分局的牌子，并賦予相應的職能，除重大財政違規違法事件需經過省財政處理處罰外，其他一般問題由市州財政監督檢查局直接處理或處罰，結果報省局備案。

（六）加強指導

省、市兩級財政要通過建立市級財政監督機制創新聯系點等方式，引導縣級財政監督機構在強化隊伍建設、推進內部監督、規范財政監督等方面取得新的突破，充分發揮聯系點的示范效應，全面提升全市縣級財政監督工作水平。