科研事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題及改進(jìn)建議

●高 輝

一、科研事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀

（一）預(yù)算編制方面

1、預(yù)算編制范圍不全面。預(yù)算沒(méi)有全面反映所在單位的收入和支出。以收入預(yù)算為例，科研事業(yè)單位預(yù)算收入應(yīng)包括政府補(bǔ)助收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入、附屬單位上交收入和其他收入。但實(shí)際工作中，多數(shù)科研事業(yè)單位在編制收入預(yù)算時(shí),不切實(shí)際地調(diào)增了對(duì)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助資金的預(yù)期，基本不含或故意壓低事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入和其他收入預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算編制范圍不全面，預(yù)算決算數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和數(shù)額差異巨大。

2、預(yù)算編制程序不規(guī)范,代編預(yù)算問(wèn)題十分突出。多數(shù)單位基本上只執(zhí)行了預(yù)算“一上”程序，在財(cái)政部下達(dá)預(yù)算“一下”控制數(shù)后，部分科研事業(yè)單位的上級(jí)部門代下屬單位編制“二上”預(yù)算上報(bào)財(cái)政部。“一上”預(yù)算中,個(gè)別單位甚至只上報(bào)基本支出，項(xiàng)目支出全部由上級(jí)部門代編上報(bào)。

3、預(yù)算編制依據(jù)不正確。多數(shù)單位依據(jù)上級(jí)部門的通知填列財(cái)政撥付的在職人員和離退休人員費(fèi)用，其中在職人員、離退休人員的年人均定額標(biāo)準(zhǔn)都沒(méi)有超過(guò)2萬(wàn)元。這種支出定額標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法真實(shí)反映科研事業(yè)單位人員費(fèi)用的實(shí)際情況，預(yù)算管理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

4、預(yù)算編制方法不科學(xué)。預(yù)算編制隨意性大，多數(shù)單位采取“以支定收”的方法編制預(yù)算，既無(wú)法正確反映單位的現(xiàn)實(shí)需求，也沒(méi)有充分考慮財(cái)政保障能力，失去了預(yù)算的控制和約束作用，影響了預(yù)算績(jī)效考核工作順利開展和有效實(shí)施。由于事業(yè)收入和經(jīng)營(yíng)收入無(wú)法精確估計(jì)，各單位在編制預(yù)算時(shí)，將支出預(yù)算數(shù)扣減事業(yè)收入和經(jīng)營(yíng)收入初步估計(jì)數(shù)后的差額全部填列為財(cái)政撥款收入。

（二）預(yù)算執(zhí)行方面

1、預(yù)算對(duì)人員費(fèi)用、公用經(jīng)費(fèi)等基本支出喪失約束力。由于財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)偏低，多數(shù)單位通過(guò)擠占科研經(jīng)費(fèi)解決人員費(fèi)用和公用經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，這已成為我國(guó)科研體系的“頑疾”。一些單位在不同預(yù)算科目間隨意調(diào)節(jié)、平衡，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”，預(yù)算約束性不高。

2、預(yù)算對(duì)科學(xué)研究的保障作用無(wú)法體現(xiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，科研事業(yè)單位決算列入的科學(xué)研究項(xiàng)目資金中，用于基本建設(shè)項(xiàng)目和條件保障建設(shè)項(xiàng)目的資金比例過(guò)大。這種本末倒置的科研資金分配和使用現(xiàn)實(shí)，值得引起高度重視。

3、同等規(guī)模科研事業(yè)單位間收入差距巨大。近年來(lái)，部分科研事業(yè)單位蓬勃發(fā)展，但同時(shí)，更多的科研事業(yè)單位因?yàn)閷I(yè)限制、得不到國(guó)家相關(guān)政策支持等原因,業(yè)務(wù)出現(xiàn)萎縮。以事業(yè)編制接近、在職人員相當(dāng)?shù)膬杉已芯克鶠槔б婧玫难芯克司晔杖胧切б娌缓玫难芯克司晔杖氲?.5倍。

（三）預(yù)算監(jiān)督方面

按照誰(shuí)付費(fèi)誰(shuí)監(jiān)管的原則，科研事業(yè)單位主要接受來(lái)自于上級(jí)集團(tuán)公司、上級(jí)主管部門的價(jià)格審核、科研經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)審計(jì)和科研專項(xiàng)資金審計(jì)。對(duì)財(cái)政資金使用情況、資產(chǎn)保值增值情況、財(cái)會(huì)制度執(zhí)行情況、結(jié)余資金和國(guó)有權(quán)益管理等，中央財(cái)政僅利用單位上報(bào)的預(yù)算和決算報(bào)告等資料了解相關(guān)情況，財(cái)政部作為預(yù)算管理部門的審核和監(jiān)督職能未得到有效發(fā)揮。對(duì)科研事業(yè)單位而言，以預(yù)算管理、資產(chǎn)監(jiān)督為主要內(nèi)容的全面外部監(jiān)管工作亟待加強(qiáng)。

二、存在問(wèn)題的原因分析

綜上所述，各科研事業(yè)單位及其上級(jí)部門編制的預(yù)算，僅在形式上滿足了預(yù)算管理的要求，預(yù)算數(shù)據(jù)既不真實(shí)也不完整，預(yù)算管理工作已經(jīng)失去實(shí)質(zhì)意義。究其原因，有歷史形成的體制機(jī)制引發(fā)的“后遺癥”，也有管理跟不上形勢(shì)發(fā)展造成的制度缺陷，長(zhǎng)期與短期的因素交織重疊、錯(cuò)綜復(fù)雜，科研事業(yè)單位預(yù)算管理改革迫在眉睫。

（一）不適宜的體制機(jī)制是影響和制約科研事業(yè)單位發(fā)展的根本原因

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，每一家科研事業(yè)單位均有其特定的任務(wù)使命、研究方向和專業(yè)技術(shù)力量配備，可以說(shuō)國(guó)家配置的資源也造成了其研究方向和任務(wù)分工上的局限性。隨著我國(guó)戰(zhàn)略重點(diǎn)的調(diào)整，重點(diǎn)發(fā)展的科研機(jī)構(gòu)得到了政策強(qiáng)有力的支持，研制任務(wù)十分飽滿，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)選擇的能力明顯增強(qiáng)。但同時(shí)，未列入國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展重點(diǎn)的科研事業(yè)單位則出現(xiàn)業(yè)務(wù)萎縮，基本不具備自我調(diào)整和自主發(fā)展的能力，出現(xiàn)了強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者萎縮的分化局面。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然財(cái)政部門對(duì)于這些困難的科研事業(yè)單位加大了資金投入力度，但仍然無(wú)法緩解這些單位的窘迫困境。

（二）不完善的管理制度是影響和制約科研事業(yè)單位發(fā)展的現(xiàn)實(shí)短板

現(xiàn)實(shí)存在的制度缺陷以及管理缺位仍然成為制約科研事業(yè)單位健康發(fā)展的“絆腳石”。一是預(yù)算科目設(shè)置不合理。如在科學(xué)技術(shù)（科目編碼206）類下設(shè)款和項(xiàng)，其中03款01項(xiàng)的名稱為應(yīng)用研究——行政運(yùn)行，03款03項(xiàng)的名稱為應(yīng)用研究——高技術(shù)研究。這就為部分單位在科學(xué)技術(shù)支出中，列支房屋建筑物、專用設(shè)備等資本類支出提供了空間。二是定額標(biāo)準(zhǔn)不合理。如截至目前，財(cái)政對(duì)科研事業(yè)單位在職人員、離退休人員定額標(biāo)準(zhǔn)定得比較低。導(dǎo)致一些單位在編制預(yù)算時(shí)，刻意壓低人員工資薪酬預(yù)算數(shù)額，并對(duì)其他項(xiàng)目的預(yù)算進(jìn)行人為的調(diào)整，最終影響預(yù)算的真實(shí)性和可靠性。三是預(yù)算編制程序不合理。多數(shù)單位沒(méi)有執(zhí)行“兩上兩下”的預(yù)算管理流程，上級(jí)單位為所屬單位代編預(yù)算的現(xiàn)象普遍存在，預(yù)算編制缺乏嚴(yán)肅性和科學(xué)性。四是預(yù)算編制方法不科學(xué)、不精細(xì)，預(yù)算編制范圍不完整。

（三）不科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制是影響和制約科研事業(yè)單位發(fā)展的外部因素

對(duì)于科研事業(yè)單位而言，其上級(jí)集團(tuán)公司、上級(jí)主管部門與其利益攸關(guān)，依靠這些部門監(jiān)督，效果自然十分有限。財(cái)政部門僅依據(jù)科研單位的主管部門及其相關(guān)單位反映的信息制定政策，必然存在偏差和遺漏，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督和管理，確保財(cái)政資金規(guī)范有效使用。

三、完善科研事業(yè)單位預(yù)算管理的政策建議

（一）加快科研事業(yè)單位的分類改革

當(dāng)前情況下，解決制約科研事業(yè)單位預(yù)算管理的體制機(jī)制問(wèn)題是根本對(duì)策，要在充分做好“頂層設(shè)計(jì)”的前提下，適時(shí)推動(dòng)科研事業(yè)單位分類改革。應(yīng)將主要從事應(yīng)用開發(fā)的科研機(jī)構(gòu)推向市場(chǎng)，保留從事公益性研究開發(fā)的科研機(jī)構(gòu)。這樣不但能夠減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高財(cái)政對(duì)保留的科研事業(yè)單位的保障能力，同時(shí)也能夠有效解決長(zhǎng)期制約科研事業(yè)單位改革發(fā)展的體制機(jī)制問(wèn)題。改革進(jìn)行過(guò)程中，財(cái)政部門應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政在配置資源、調(diào)節(jié)收入、促進(jìn)發(fā)展方面的職能作用，建立起科研事業(yè)單位高效、節(jié)約的保障機(jī)制。

（二）進(jìn)一步建立健全企業(yè)事業(yè)單位預(yù)算管理制度

一是對(duì)現(xiàn)行的科研事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度、會(huì)計(jì)制度等規(guī)章制度進(jìn)行修訂完善。現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)章制度制訂時(shí)間較早，雖然部分規(guī)章制度又通過(guò)陸續(xù)發(fā)布的補(bǔ)充規(guī)定予以完善，但整體看已經(jīng)落后于科研事業(yè)單位的工作實(shí)際。二是從預(yù)算編制流程、編制依據(jù)、編制方法、預(yù)算科目設(shè)置等方面，進(jìn)一步細(xì)化完善預(yù)算管理制度，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。同時(shí)，在預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整、考核方面，嚴(yán)格要求，提高預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力。

（三）加大對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理工作的監(jiān)督檢查

建議切實(shí)加強(qiáng)對(duì)科研事業(yè)單位預(yù)算編制執(zhí)行規(guī)范、有效的監(jiān)督檢查，確保預(yù)、決算反映的信息真實(shí)、完整，促進(jìn)財(cái)政對(duì)科研事業(yè)單位預(yù)算管理機(jī)制的不斷完善。一是監(jiān)督預(yù)算編制。緊密結(jié)合預(yù)算“二上二下”編制程序開展監(jiān)督。具體而言，在預(yù)算“一上”流程中，監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在核實(shí)編制的依據(jù)上，確保預(yù)算數(shù)據(jù)真實(shí)可信。在預(yù)算“二上”流程中，要督促科研事業(yè)單位完成“二上”工作，同時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注對(duì)“一上”數(shù)據(jù)的調(diào)整原因，確保預(yù)算編制質(zhì)量。二是監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。結(jié)合預(yù)算和決算情況，對(duì)科研事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全方位監(jiān)管，保障重點(diǎn)科研項(xiàng)目順利實(shí)施；對(duì)擠占、挪用項(xiàng)目資金等財(cái)政違法行為進(jìn)行及時(shí)查處，確保財(cái)政資金規(guī)范、安全、有效使用；對(duì)人員經(jīng)費(fèi)等支出定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)研分析，及時(shí)提出調(diào)整建議，避免預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象發(fā)生，提高預(yù)算的合理性。三是監(jiān)督資產(chǎn)使用效率。在全面掌握科研事業(yè)單位資產(chǎn)占有和使用情況的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制非科研用資產(chǎn)的比例規(guī)模。督促科研事業(yè)單位加強(qiáng)科研設(shè)施和設(shè)備的維護(hù)管理，提高使用效率，減少重復(fù)購(gòu)置、避免資金浪費(fèi)。重點(diǎn)要對(duì)科研事業(yè)單位資產(chǎn)處置情況開展監(jiān)督檢查，防止出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題。