預算管理改革中強化預算監(jiān)督的若干思考

●寇鐵軍 胡望舒

預算管理改革中強化預算監(jiān)督的若干思考

●寇鐵軍 胡望舒

2014年6月30日，中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》指出，改進預算管理制度是深化財稅體制改革的重點之一，并強調“改進預算管理制度，強化預算約束、規(guī)范政府行為、實現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度。”預算監(jiān)督作為政府預算管理活動中的重要環(huán)節(jié)，以預算管理制度改革為契機，健全預算監(jiān)督機制，強化對政府預算的監(jiān)督，對構建全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度具有重要的意義。

一、強化預算監(jiān)督的必要性

一般而言，政府預算管理是指政府的預算職能部門根據特定時期的方針政策及有關法律法規(guī)，為使預算資金有序、高效運行而進行的計劃、協(xié)調、監(jiān)督預算資金的活動。由定義可知，預算監(jiān)督是政府預算管理活動的一個重要組成部分，對預算資金的籌集和分配等業(yè)務活動，履行考核、監(jiān)察和督促的職責。在預算管理制度改革中，強化預算監(jiān)督的必要性在于：第一，我國新修訂的《預算法》明確規(guī)定，組織預算的國家職能部門及有關單位有責任對政府預算、預算執(zhí)行、決算進行監(jiān)督，這從法律的角度說明了預算監(jiān)督的重要性。第二，預算監(jiān)督是政府預算管理活動中的重要環(huán)節(jié)，健全、完善的預算監(jiān)督機制是政府預算管理活動得以有效開展的堅實基礎和重要保證。第三，監(jiān)督本身不是目的，公共預算監(jiān)督的出發(fā)點和最終目的，應該是提高預算的績效水平（孫開，2007）。政府對預算進行管理的目標是保證預算資金的有序、高效運行，即：使預算資金的運行符合經濟發(fā)展的規(guī)律，使有限預算資金的分配和使用取得最大的經濟效益和社會效益。政府預算管理與強化預算監(jiān)督的目標是一致的，兩者是相輔相成、相互促進的關系。第四，伴隨著經濟社會的發(fā)展、民主法治建設的推進，預算參與主體和監(jiān)督者的范圍在不斷擴大，協(xié)調各預算參與主體之間的關系、合理配置預算監(jiān)督權力等問題對預算管理活動提出了更高的要求，而健全的預算監(jiān)督機制是維護公共預算權威性、合法性、有效性和完整性，維系公共預算分配秩序的有力保障。

二、目前我國預算監(jiān)督機制存在的主要問題

伴隨著財稅體制改革的深化、政府職能的轉變和民主法治建設的發(fā)展，我國政府預算監(jiān)督工作已取得長足進步：預算監(jiān)督體系不斷完善，監(jiān)督范圍日益擴大，監(jiān)督方法也有所創(chuàng)新，監(jiān)督組織體系、監(jiān)督法律框架已基本形成，監(jiān)督力度不斷加大，監(jiān)督效能顯著提高。但也應該看到，在社會主義市場經濟體制下，我國預算監(jiān)督機制在一定程度上存在著監(jiān)督主體與客體不適應、不對稱、不到位現(xiàn)象，從監(jiān)督體系、監(jiān)督效能等方面來看，深度和廣度不夠，并且缺乏權威性、及時性與有效性。主要表現(xiàn)在：

（一）預算監(jiān)督體系不健全

預算監(jiān)督體系的構成，根據預算監(jiān)督主體性質的不同，可以將其劃分為兩大類：一類是國家監(jiān)督體系，指各級人大及常委會、行政機關、司法部門對預算的監(jiān)督；一類是社會監(jiān)督體系，指各種社會組織、新聞媒體、納稅人、社會公眾等對預算的監(jiān)督。在這些預算監(jiān)督主體中，國家監(jiān)督屬于權力對權力的監(jiān)督，社會監(jiān)督應算作權利對權力的監(jiān)督，國家監(jiān)督在公共預算監(jiān)督體系中居核心地位。目前，我國預算監(jiān)督還不太盡如人意，其中一個重要的原因在于國家監(jiān)督體系內監(jiān)督權力劃分不合理，社會監(jiān)督缺失。

1、監(jiān)督權力劃分不合理。主要體現(xiàn)為權力劃分的不平衡、模糊籠統(tǒng)。第一，行政機關權力大于各級人大。我國新修訂的《預算法》明確規(guī)定，各級人大是政府預算的監(jiān)督主體，人大與政府的關系應是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。但在實際工作中，人大對政府預算報告提出修改建議時，往往被政府行政機關忽視。究其原因，一方面，政府行政機關權力大于各級人大，人大有被“架空”之嫌；另一方面，預算監(jiān)督權力配置的不平衡導致人大對預算的監(jiān)督流于形式。第二，我國對預算監(jiān)督主體權力邊界及職責的規(guī)定比較模糊。例如，新修訂的《預算法》對各級人大、各級政府、財政部門及審計部門的監(jiān)督權力規(guī)定是“對預算的編制、執(zhí)行情況和決算進行監(jiān)督”，并未對各主體的監(jiān)督職能、監(jiān)督范圍、操作方法、監(jiān)督結果的處理等具體內容進行規(guī)定。在實際監(jiān)督工作中，這種情況可能會造成重復監(jiān)督與監(jiān)督缺位并存。在行政機關內部，預算監(jiān)督主體如財政、審計、監(jiān)察等部門職責分工不明確，這將導致權力不能相互制衡，不符合權力制衡理論的要求。

2、社會監(jiān)督缺位。當前，預算監(jiān)督主體，已經不再局限于國家職能部門和有關單位，而是逐步擴大到社會組織、新聞媒體、納稅人和社會公眾。這意味著，健全、完善的預算監(jiān)督體系是由多層次、多環(huán)節(jié)、寬領域、全方位的要素構成的，它們共同成為公共預算監(jiān)督機制的組成部分。在我國，預算監(jiān)督以國家監(jiān)督為主導，忽視了社會監(jiān)督的重要作用，這在現(xiàn)代國家的預算監(jiān)督體系構成中是不完整的，也不利于預算監(jiān)督體系整體效能的發(fā)揮。

（二）預算信息透明度不夠

信息透明度不夠應從兩個方面來考慮，一是從信息披露者角度，信息本身過于籠統(tǒng)、內容粗糙，或者出于某些原因只公開了部分信息；二是從信息讀取者角度，信息所涉及的知識專業(yè)性太強，受能力限制，信息讀取者無法讀懂已公布的信息。與之相對應，政府預算信息公開透明度不夠也可以從政府和公眾兩個層面來分析。從政府層面來看，第一，我國新修訂的《預算法》對預算編制作出新的規(guī)定：“報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算支出，按其功能分類應當編列到項。”這些規(guī)定只對預算編制內容進行細化，未對編制的通識難易、預算信息公開范圍、細化程度等作出規(guī)定，這在一定程度上弱化了預算監(jiān)督的基礎。第二，長期以來，我國政府預算從預算確定、預算執(zhí)行到決算，整個預算過程仍存在一定程度的“暗箱”操作，公眾無法及時獲取政府預算的具體信息，這不僅削弱了監(jiān)督主體對預算執(zhí)行的監(jiān)督實效，而且容易滋生腐敗，最終危及政府公信力。從公眾層面來看，第一，預算知識宣傳普及不夠，加上預算信息所涉及的財政、會計知識專業(yè)性太強，理解難度較大，受能力限制，公眾無法正確理解政府預算信息；第二，公眾對預算的認識不足，大多數公眾認為預算是政府的事情，根本沒有參與監(jiān)督預算的意識，更談不上監(jiān)督政府的預算執(zhí)行。

三、強化預算監(jiān)督的設想和建議

在改進預算管理制度過程中，強化預算監(jiān)督應以合規(guī)性、有效性為核心目標，使預算監(jiān)督貫穿于政府預算的全過程，健全預算監(jiān)督機制，加大預算信息公開力度，提高政府執(zhí)政理財能力。

（一）預算編制環(huán)節(jié)

1、規(guī)范部門預算的編制，提高預算的編制質量。新修訂的《預算法》規(guī)定，各部門、各單位編制本部門或本單位預算草案時，應將預算收入細化到類、款、項、目，支出預算按其功能細化到類、款、項，按其經濟性質細化到類、款，并確保各部門、各單位的所有收支均納入到部門預算中，保證收入預算和支出預算的完整性，為實施預算監(jiān)督創(chuàng)造必要的條件。

2、加強對預算草案的審查監(jiān)督。財政部門應加強對本級政府各部門及有關單位上報的預算草案的審查監(jiān)督，重點審查各部門或各單位所有收支是否均納入預算、預算編制內容細化是否達到新修訂《預算法》的相應標準和要求，強化編制環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

（二）預算審批環(huán)節(jié)

我國預算批準權力屬于各級人大及其常委會，要加強在預算審批環(huán)節(jié)的監(jiān)督，關鍵在于加強各級人大及其常委會對預算的監(jiān)督，建議從以下兩方面努力：

1、理順人大與政府的關系。長期以來，我國政府行政機關權力大于各級人大，導致人大對預算的監(jiān)督流于形式，達不到應有的監(jiān)督實效。要實現(xiàn)人大對預算的有效監(jiān)督，應規(guī)范人大與政府之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，使人大更好地行使預算監(jiān)督權。在未來的預算改革中，如果能平衡人大與政府之間的預算監(jiān)督權力，使人大擁有一種制衡政府的力量，規(guī)范政府的收支行為，有利于建立規(guī)范完整的預算制度，保障經濟社會的健康發(fā)展。

2、審查監(jiān)督。在人大召開期間，各級人大及其常委會要對預算編制是否完整、預算收支安排與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃之間的銜接程度、政府間的轉移性支出是否規(guī)范適當等進行程序上的認真審查。

（三）預算執(zhí)行環(huán)節(jié)

現(xiàn)代國家中，政府預算參與主體及監(jiān)督主體來源呈現(xiàn)出多元性、寬泛性、層次性的特點。為實現(xiàn)預算監(jiān)督的最大效能，在預算執(zhí)行階段，應多層次、寬領域、全方位對預算收支落實情況、預算調整情況及政府采購情況等進行追蹤反饋和監(jiān)督，防止和控制預算執(zhí)行中的各種偏差，體現(xiàn)預算的權威性和約束力。在具體監(jiān)督工作中，應從以下兩方面努力。

1、國家監(jiān)督。目前我國國家監(jiān)督體系監(jiān)督效果不盡如人意的一個重要原因，是各監(jiān)督主體間權力劃分模糊，導致重復監(jiān)督與監(jiān)督缺位并存。因此，在未來預算管理制度改革中，應構建有層次的監(jiān)督體系，主要從兩個方面來講：一是政府部門之間的監(jiān)督，應從法律上明確財政部門與其他政府部門的權力邊界、職能范圍、操作方式及監(jiān)督結果的處理等，財政部門既不能“越位”也不能“缺位”，同時要加強紀檢監(jiān)察、審計部門對財政部門的監(jiān)督，使各監(jiān)督主體之間相互制約，又各司其職、各負其責。二是部門內部的監(jiān)督，主要是指黨政首長尤其是主管財經的領導要對本部門及其所屬單位的預算執(zhí)行始末進行全程追蹤和監(jiān)督，尤其是財政部門。由于財政部門既是預算組織主體又是監(jiān)督主體，其在預算資金的自由裁量權上運作空間很大，所以應規(guī)范資金審批權限制度，建立相互監(jiān)督機制，防止“一個人說了算”。另外，要加強司法監(jiān)督，目前我國國家監(jiān)督主要集中在立法監(jiān)督和行政監(jiān)督兩方面，司法監(jiān)督力度還遠遠不夠。新修訂的《預算法》對違反預算法的行為及相關負責人的法律責任作出了詳細明確的規(guī)定，在具體工作中，要逐步加強對預算執(zhí)行過程中違法違規(guī)行為的偵查監(jiān)督和審判監(jiān)督力度，嚴肅處理違法違規(guī)行為及個人。

2、社會監(jiān)督。健全的預算監(jiān)督體系要求預算監(jiān)督主體不僅局限于政府部門，還應擴展到包括納稅人在內的社會組織、新聞媒體、中介機構及社會公眾等。新修訂的《預算法》指出：“公民、法人或其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關國家機關進行檢舉、控告。”這些規(guī)定為社會監(jiān)督預算執(zhí)行提供了法律依據，但僅有這些還遠遠不夠，社會監(jiān)督作為預算監(jiān)督體系的重要組成部分，其主體來源的多元化，為構建全方位監(jiān)督創(chuàng)造了條件。因此，首先，應該從法律上明確社會各監(jiān)督主體的職能、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、操作方法、有效監(jiān)督機制和監(jiān)督獎懲機制，發(fā)揮社會監(jiān)督主體的積極作用；其次，鼓勵財經類專業(yè)性人才、企業(yè)職員及個人組成民間預算監(jiān)督組織或團體，使政府的公共預算收支安排、“三公”經費支出、部門預算收支情況等處于全民監(jiān)督之下，促進政府預算朝著民主化、規(guī)范化的方向發(fā)展。

（四）決算環(huán)節(jié)

1、財政監(jiān)督。各級財政部門應建立決算編制領導責任制，由部門黨政首長領導決算草案的編制，要求決算草案內容：政府公共預算支出按其功能分類編列到項，按其經濟性質分類編列到款，保證決算編制的質量，為人大審查決算草案創(chuàng)造監(jiān)督基礎。

2、審計監(jiān)督。對本級財政部門提交的決算草案，審計部門要按照會計準則，全面認真的審查，防止決算草案中的漏編、錯編、亂編等現(xiàn)象，確保決算編制的完整性和規(guī)范性。

3、審批監(jiān)督。各級人大要對本級政府決算草案的完整性、合規(guī)性及預算的績效情況等進行認真監(jiān)督和評估，體現(xiàn)決算的嚴肅性和重要性。

（五）監(jiān)督預算信息公開

加強預算監(jiān)督，提高預算信息透明度，應考慮三個方面的問題。

1、明確預算信息公開的監(jiān)督主體。政府部門作為預算執(zhí)行的主體，出于“利己”動機，難免會出現(xiàn)隱瞞預算信息、拖延預算信息公開的現(xiàn)象。鑒于此，社會監(jiān)督應是預算信息公開最主要的監(jiān)督主體。除了從法律層面明確社會監(jiān)督主體監(jiān)督政府預算信息公開的權力、職能范圍、具體操作方式之外，為提高監(jiān)督預算信息公開的可行性，政府有關部門和組織還應：一是加大對預算知識的宣傳力度，讓社會公眾充分認識到政府預算對國家、社會、經濟發(fā)展的重要性，提高社會公眾參與預算監(jiān)督的意識和意愿；二是普及預算知識，逐步解決預算信息專業(yè)性強的難題。在政府公開預算信息提供預算監(jiān)督渠道的基礎上，社會公眾有能力參與到預算監(jiān)督中，并且發(fā)揮其積極作用。

2、加大政府預算信息公開力度。對于預算信息的公開，新修訂的《預算法》規(guī)定了公開的內容和時限。各級人大、財政部門和審計部門要對有關本級政府各部門的預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告、審計報告是否如實的、及時的向社會公布進行追蹤和監(jiān)督。但是，新修訂的《預算法》并沒有對預算信息公開的細化程度、范圍、進度作出規(guī)定。因此，要提高預算監(jiān)督的可行性和實效性，還需政府部門出臺相應的政策：細化公開內容、擴大公開范圍并推進公開進度。比如政府預決算支出應全部細化公開到功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算應公開到具體項目，部門預決算應公開到基本支出和項目支出；研究將部門預決算按經濟分類公開到款級項目，所有財政撥款安排的“三公”經費支出公開到功能分類的項級科目；另外需要分步驟推進政府預算信息公開，首先應重點考慮擴大政府預決算信息公開的范圍、細化程度，其次考慮將部門預算信息公開細化到基本支出和項目支出。

3、監(jiān)督方式。建立社會組織、新聞媒體、納稅人和社會公眾監(jiān)督政府預算信息公開的機制，通過政府網站、微信公眾號、QQ群等信息化網絡平臺，及時、有效的對政府公布的預算信息進行監(jiān)督。■

（本文系國家社會科學基金項目“我國政府間財政分配關系政治治理研究”〈項目編號：11BZZ049〉的階段性研究成果）

東北財經大學財稅學院）