推進財政轉移支付制度的結構性改革

●王東梅 李 波

推進財政轉移支付制度的結構性改革

●王東梅 李 波

黨的十八屆三中全會提出，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障，要求建立現代財政制度，發揮中央和地方的積極性。我國自1994年以來，多次改革財政轉移支付制度，但目前地區間經濟和財政發展不平衡的矛盾仍然較為突出，維持地方公共服務正常運轉的財政需求尚未從根本上得以滿足，省級政府間財力差異不斷擴大的勢頭也未從總體上予以扭轉。究其原因，財政轉移支付分配格局難辭其咎。當前，應結合學習黨的十八屆三中全會“深化財稅體制改革”的戰略規劃，優化財政轉移支付制度的頂層規劃設計，抓住財政體制、稅收制度和支出結構調整等重點，實施財政轉移支付制度的結構性改革。

一、我國財政轉移支付運行中存在的問題

（一）財政轉移支付資金規模過大

1994年分稅制后，中央財政轉移支付的資金規模增長大體可以劃分為小幅變動階段 （1995年—1997年）、穩步增長階段（1998年—2005年）、快速增長階段（2006年至今）這三個階段，轉移支付資金的規模不斷攀升，其占中央財政支出的比重越來越大，并且增長幅度較為明顯，2012年中央財政對地方的轉移支付總額是1995年的80倍。相較于2005年之前我國轉移支付規模和占比情況，2006年以后我國轉移支付的規模偏大，已成為地方財政收入穩定的重要來源，所發揮的效用日益受到社會的廣泛關注。

中央對地方的轉移支付規模不斷擴大，說明中央協調區域財力差距方面的能力不斷增強，但同時也使得地方財政支出嚴重依賴于轉移支付。1994年分稅制改革以來，中央政府集中了約65%的稅收收入，財政收入出現向中央政府快速集中的趨勢。從1994年至2011年，地方政府的支出責任在不斷增加，但地方財政收入占全國財政收入比重的增長速度較為緩慢，僅提高了2.8個百分點，增長幅度不到8%，僅為地方財政支出增長幅度的三分之一。地方財政收入過低的增長幅度和地方財政支出較快的增長趨勢，使得地方財政收支間的缺口不斷拉大，同時也使地方財政對中央財政的依賴程度不斷加強，平均有40%的地方財政支出需要依賴于中央財政的稅收返還或轉移支付。這樣的轉移支付格局對地方政府的稅收征收努力程度會產生反向作用，同時給具有轉移資金撥付權的機關以尋租可能，導致中央與地方分配關系的不規范、不穩定，最終使財政資金陷入“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的尷尬被動局面。

（二）財政轉移支付結構不合理

當前我國轉移支付形式大體分為稅收返還、一般轉移支付和專項轉移支付。2001年我國稅收返還性收入為2308.9億元，2011年達到約5068億元，年均增長9.8%，增長了1.2倍；2001年一般性轉移支付為1604.8億元，2011年達到17336.8億元，年均增長27.11%，增長了9.8倍；2001年專項轉移支付為 2203.5億元，2011年達到14905.2億元，年均增長 24.16%，增長了5.77倍。尤其是2008年以來專項轉移支付規模劇增，超過一般性轉移支付，并且比重始終保持在40%以上，最高達到52%。總體上，一般性轉移支付比重仍偏低，而專項轉移支付規模過大、比重過高，亟待加以控制。

（三）財政轉移支付區域均等化效應不足

財政轉移支付的目標是實現公共服務均等化，區域均等化可從東中西部地區實際人均財政支出方面進行考察。1997年我國中西部地區人均財政支出規模總和與東部相等，到2010年為東部的1.75倍，其中，西部地區人均財政支出與東部基本相等，這反映了近年來我國財政轉移支付呈現出向中西部傾斜的分配態勢，在一定程度上改善了各地區之間的財政均等化狀況。但數據表明，在具體操作中，中部地區實際人均財政支出僅為東部或西部的75%，財政在中部地區“塌陷”、“歧視”矛盾比較突出，這是值得高度重視的。財政轉移支付過程中中央政府有時過于遷就地方政府既得利益，決策過程缺乏公平透明性，并且分配的比例、指標與權重也欠缺科學方法與評估，導致轉移支付缺乏一體適用的統一標準，因功能扭曲而造成偏差。其中，分配比率過分偏重于發達地區和西部地區，是導致中部地區財政塌陷的主因。

（四）財政轉移支付資金效率不高

總體來看，我國中央對地方轉移支付具有較強的撥付力度，有效地緩解了地方財政支出壓力。但是，龐大的稅收返還和轉移支付資金在轉移過程中會有效率損失問題，而且地方政府依賴于上級持續的資助而懈怠自身的財政努力，容易產生道德風險。并且，地方政府所支出的資金，在相當大程度上不靠地方本身，而靠中央政府，加劇了“跑部錢進”的程度，難以對地方政府資金節約形成激勵，特別是轉移支付導致地方財政支出監管成本過高，資金損失浪費嚴重，財政績效難以提高。

就專項轉移支付而言，資金分散，使用效益低下。隨著專項轉移支付規模的不斷擴大，資金涉及范圍越來越廣，專項數目多達200多個，加上資金分配的部門過多，往往造成資金分配的混亂、交叉、重復，導致資金碎片化、撒“胡椒面”。并且，專項轉移支付對財政均等化的貢獻甚微，資金使用效率也不高。一些專項轉移支付沒有制定管理辦法，大多數轉移支付沒有建立績效評價制度。專項轉移支付往往以資金計劃申請作為上級主要的審核標準，缺乏長期效用評估與整體發展的考慮，使得財政資源的運用貽誤了戰略時機，降低了財政資金的使用效率。

二、我國財政轉移支付的結構性改革建議

黨的十八屆三中全會提出“完善一般性轉移支付”、“理順中央和地方收入劃分”等戰略規劃，為進一步推進我國分稅制改革明確了目標和方向。鑒于我國財政轉移支付規模和結構中現存的諸多問題，財政轉移支付應加快結構性改革，跳出集權分權比例的窠臼，追求政府間財政關系的穩定性與確定性。

（一）穩定現有財政轉移支付規模，理順中央和地方收入劃分機制

規范的財政轉移支付制度以徹底的分稅制為基礎，政府間財力分配格局需要重新塑造，改變當前“大轉移支付、小地方稅”的格局面貌，穩定現有財政轉移支付規模，理順中央和地方收入劃分機制，形成“地方稅+轉移支付”并重的戰略格局。

建議我國收入劃分選擇從“稅種分享”到“稅基劃分”的改革路徑。現階段比較現實可行的模式是稅基分享制，稅基分享針對增值稅、消費稅、企業所得稅和個人所得稅四個稅種，由中央政府統一確定，不同級次政府共享，分率計征，省以下共享稅安排參照執行。每一級政府都按各自稅率分享同一個全國統一的“主體稅基”。稅基分享制非常典型地體現了各級政府在財政事務中的“平等參與”，使低層級政府對高層級政府的財政依賴關系變成政府間財政合作關系，有利于形成長期穩定的政府間財政關系，減少討價還價和“跑部錢進”之類的財政尋租活動。同時，稅基分享制下，各級政府的共享稅收入隨經濟發展自動穩定增長，大大增強了地方稅收體系的收入彈性和地方政府的財政融資能力，具有高度的可預見性，能夠降低實施政府間轉移支付制度的“道德風險”，從而有利于提高政府間轉移支付制度效率。而且，在稅基分享制下，中央政府能夠保證對重要課稅權的有效控制。

同時，加快構建我國地方稅體系。我國是一個經濟大國，站在稅收收入平衡和收支匹配的角度，從長遠看還是要建立合理、穩定的地方稅體系，逐步培育地方稅主體稅種。省級政府可以逐步培育銷售稅作為其主體稅種，而省以下政府可以以構建財產稅、資源稅以及環境稅作為地方稅體系建設的突破口，擴大房地產稅以及資源稅的征收范圍，將其作為市縣級地方政府的重要收入來源。

（二）財政轉移支付形式的結構性改革

在保持現有政府間財力格局總體穩定的基礎上，圍繞推進基本公共服務均等化和提升財政支出效率，對財政轉移支付形式作出重大的結構性改革。

1、協調三種財政轉移支付的規模。通過轉移支付建立全國基本統一的養老、教育、醫療、住房等公共服務均等化標準和體系，必須限制目前實踐中大量存在的專項資金規模，而能夠彌補中央地方之間財力不均衡、平衡地方財政能力差異的稅收返還和一般性轉移支付兩種方式應占轉移支付整體規模的三分之二以上。

2、整合撤并專項轉移支付方式和種類。撤并壓縮專項轉移支付的規模和種類，嚴控中央各部門以及地方政府新設立專項轉移支付項目，改變專項轉移支付項目分散繁雜的現狀；建立嚴格的專項轉移支付項目準入機制，加強對專項轉移支付資金使用效果的跟蹤檢查。

3、漸進式消化稅收返還等轉移支付形式。將稅收返還和體制補助等以“收入來源地”為基礎的轉移支付形式整合為依托客觀因素的、公式化基礎的一般性轉移支付；通過取消增值稅返還、適當增加地方政府在增值稅中的分成比例，逐步縮小“來源地”分配的轉移支付份額。■

（本文是國家留學基金委公派留學項目<201307085005>、中南財經政法大學研究生教育教學理論研究課題<2013JY15>的階段性成果）

（作者單位：中南財經政法大學）